В Российской Федерации Правительство формируется Президентом с участием Государственной Думы при назначении Председателя Правительства, но не возглавляется им.
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В нее входят: Правительство Российской Федерации; федеральные министерства; федеральные службы; федеральные агентства; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в эту систему неизбежно втягиваются органы местного самоуправления, которые могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
В своей деятельности Правительство РФ руководствуется принципами верховенства Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства.
Всостав Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Причем в составе Правительства может быть один или несколько первых заместителей. Некоторые заместители могут одновременно возглавлять федеральные министерства. В состав Правительства могут входить также иные руководители, имеющие статус федерального министра.
Председатель Правительства Российской Федерации, его заместители и федеральные министры назначаются Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство на территории иностранного государства и не имеющих собственности за рубежом.
Порядок формирования Правительства определен Конституцией Российской Федерации. На первом этапе вновь избранный Президент Российской Федерации с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства Российской Федерации. Предложение о кандидатуре на пост Председателя вносится Президентом в Думу не позднее двухнедельного срока со дня вступления его в должность или после отставки Правительства. Кандидат на должность Председателя выступает в Думе с программой основных направлений деятельности будущего Правительства. Если Дума трижды отклонит кандидатуры, предложенные Президентом, то он сам назначает Председателя, распускает Думу и назначает новые выборы в Думу. При этом Президент имеет право трижды подряд предлагать одну и ту же кандидатуру, и после роспуска Думы именно этого человека назначить Председателем Правительства.
На втором этапе назначенный Председатель Правительства в течение недельного срока представляет Президенту предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти. Структуру утверждает своим указом Президент Российской Федерации.
На третьем этапе Президент по предложению Председателя Правительства назначает заместителей Председателя и федеральных министров, а также руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту, и их заместителей.
На четвертом этапе Председатель Правительства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента определяет основные направления деятельности Правительства. При этом необходимо учитывать, что основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации определяет Президент Российской Федерации.
16.2. Компетенция Правительства
Российской Федерации, его акты
Определенная роль в контроле за деятельностью Правительства отводится и Федеральному Собранию, которое путем принятия федерального конституционного закона определяет статус Правительства. Федеральное Собрание ежегодно принимает федеральный закон об утверждении федерального бюджета, проект которого вносит Правительство, и об исполнении бюджета. Правительство представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.
Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству или отказать ему в доверии при постановке этого вопроса Председателем Правительства, на основании чего Президент может принять решение об отставке Правительства.
Кроме того, палаты Федерального Собрания вправе приглашать на свои заседания и заслушивать Председателя и других членов Правительства. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации имеют право задавать вопросы, направлять им парламентские и депутатские запросы по различным вопросам их деятельности, члены Правительства обязаны давать ответ на запросы в установленные сроки.
Необходимо отметить также роль Счетной палаты, формируемой Федеральным Собранием, в осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета и за финансовой деятельностью различных организаций и предприятий, получающих средства из федерального бюджета или льготы по федеральным налогам.
Правительство Российской Федерации действует в пределах срока полномочий Президента Российской Федерации, поэтому оно слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Возможно и досрочное прекращение полномочий Правительства.
Таким образом, отставка Правительства Российской Федерации: обязательна перед вновь избранным Президентом; возможна по собственному желанию, при этом она может быть принята Президентом Российской Федерации или отклонена им; также возможна по требованию Президента Российской Федерации; в случае выражения недоверия Думой и в случае отказа в доверии Думой при постановке этого вопроса Председателем Правительства.
Во всех случаях Правительство по поручению Президента может продолжать действовать до сформирования нового Правительства. Президент может отправить в отставку и отдельных членов Правительства. Например, в марте 1997 г. в отставку были отправлены все члены Правительства, кроме Председателя, и после этого был сформирован новый состав Правительства. При отставке Председателя Правительства в отставку уходят все члены Правительства.
Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
Председатель Правительства Российской Федерации: представляет Правительство внутри страны и за рубежом; ведет заседания Правительства; подписывает акты Правительства; вносит предложения Президенту о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении и об освобождении заместителей Председателя Правительства, федеральных министров; вносит предложения о наложении взысканий и о поощрении членов Правительства; распределяет обязанности между своими заместителями; систематически информирует Президента о работе Правительства.
Заместитель Председателя Правительства:координирует в соответствии с распределением обязанностей отдельные направления деятельности Правительства; в случае временного отсутствия или освобождения от должности Председателя Правительства исполняет его обязанности.
Федеральные министры: принимают участие в выработке и реализации политики Правительства; обладают полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти; осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. Все вопросы, отнесенные к ведению конкретного министерства, решаются с обязательным участием федерального министра или его представителя.
Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в месяц. На них имеет право председательствовать Президент Российской Федерации. Заседания Правительства могут быть открытые и закрытые.
В качестве постоянного органа Правительства для оперативного и предварительного решения вопросов государственного управления создается Президиум Правительства, в состав которого входят Председатель, его заместители, руководитель аппарата Правительства, а также федеральные министры финансов, экономики, обороны, иностранных и внутренних дел и некоторые другие. Правительство вправе отменить любое решение Президиума Правительства.
Правительство издает свои постановления и распоряжения, принимаемые большинством голосов. В пределах своей компетенции Правительство может издавать постановления, имеющие нормативный характер. В случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом Российской Федерации, а Федеральное Собрание может обратиться в Конституционный Суд с запросом о соответствии актов Правительства Конституции Российской Федерации.
Постановления и распоряжения Правительства подписываютсяПредседателем Правительства или его заместителями, действуют на всей территории Российской Федерации и вступают в силу через семь дней после официального опубликования. В постановлении могут быть предусмотрены другие сроки: с конкретной даты; со дня опубликования; с момента подписания.
16.3. Система и структура федеральных
органов исполнительной власти
В Российской Федерации установлена соподчиненная трехзвенная система: федеральное министерство — федеральная служба — федеральное агентство.
— федеральные министерства, осуществляющие функции: по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; они не вправе осуществлять функции по контролю и надзору и функции по управлению государственным имуществом; осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств;
— федеральные службы, осуществляющие функции: по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, госбезопасности, борьбы с преступностью и др.; издают индивидуальные правовые акты; не вправе осуществлять управление госимуществом (кроме имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления) и оказание платных услуг;
— федеральные агентства, осуществляющие в установленной сфере деятельности функции: по оказанию государственных услуг, по управлению госимуществом и правоприменительные функции; издают индивидуальные правовые акты.
Федеральные службы и агентства могут быть подведомственны Президенту или находиться в ведении Правительства Российской Федерации.
Всего в структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента 12 мая 2008 г. (в ред. от 5 октября 2008 г.), находилось 18 федеральных министерств, 35 федеральных служб и 24 федеральных агентства, среди них пять федеральных министерств (министерства обороны, юстиции, МВД, МИД, МЧС) с подведомственными им федеральными службами и федеральными агентствами, а также пять самостоятельных федеральных служб (ФСБ, СВР и др.) и два федеральных агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.
В ведении Правительства Российской Федерации находятся 13 федеральных министерств с подведомственными им федеральными службами и федеральными агентствами. Правительству также непосредственно подведомствены несколько федеральных служб и федеральных агентств.
Кроме того, при Правительстве создаются различные органы специфического характера: инспекции, центры, фонды, советы. В качестве координирующих органов в системе исполнительной власти действуют около 50 межведомственных комиссий для решения долгосрочных и других актуальных проблем. Они возглавляются руководителями федеральных ведомств. Их решения обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти.
В министерствеобразуется коллегия в составе министра, его заместителей, других руководящих работников, ее решения принимаются большинством голосов и объявляются приказом министра. Персональную ответственность за деятельность министерства несет министр. Министр в пределах своих полномочий издает нормативные правовые акты (приказы), которые могут иметь нормативный характер и в случае регистрации их в Министерстве юстиции обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Контрольные вопросы и задания
1. Каковы место и роль правительства при различных системах правления?
2. Составьте структурную схему Правительства Российской Федерации.
3. Каков порядок формирования Правительства?
4. Каковы меры ответственности Правительства перед другими органами государства?
5. Каков порядок отставки Правительства?
6. Назовите основные полномочия Правительства.
7. Каков порядок принятия правовых актов Правительства?
8. В чем сущность системы федеральных органов исполнительной власти, утвержденной в 2004 г.?
9. Составьте структурную схему федеральных органов исполнительной власти.
17. Конституционные основы судебной власти в Российской Федерации
Учебные цели: уяснение конституционных основ правосудия, судебной системы, статуса Конституционного Суда.
План
17.1. Понятие и принципы правосудия.
17.2. Судебная система и порядок формирования судов.
17.3. Конституционный Суд Российской Федерации.
17.1. Понятие и принципы правосудия
Правосудие — это особый вид государственной деятельности, направленной на разрешение социальных конфликтов, связанных с нарушением норм права. Основное назначение судебной власти — защита членов общества от произвола других граждан и от произвола самого государства, его органов и должностных лиц. Обеспечивая разрешение возникающих в обществе конфликтов, судебная власть играет также важную роль в сдерживании и ограничении других ветвей власти: законодательной и исполнительной.
Основные функции судебной власти определены федеральным конституционным законом: осуществление правосудия посредством конституционного, гражданского, административного, уголовного судопроизводства; применение мер процессуального принуждения во время следствия, дознания, оперативно-розыскной деятельности (арест, обыск, ограничение тайны переписки, телефонных разговоров и др.); толкование правовых норм (толкование Конституции Российской Федерации Конституционным Судом; постановления Пленума Верховного Суда о практике применения уголовного законодательства); официальное удостоверение фактов, имеющих юридическое значение (признание человека умершим, установление фактических брачных отношений); ограничение конституционной правоспособности граждан (признание граждан недееспособными в связи с врожденным слабоумием или душевным заболеванием).
После внесения поправок в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации с 1 июля 2002 г. суд выполняет важнейшие конституционные функции, связанные с ограничением прав и свобод граждан: суд принимает решение об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о производстве обыска, о наложении ареста на имущество, на корреспонденцию, о контроле и записи телефонных и иных переговоров и др.
Наряду с этими функциями, имеющими внешний характер, можно выделить и функции внутреннего характера: надзор за решениями судов; рассмотрение дисциплинарных проступков судей и др.
Конституционные основы судебной власти — это совокупность взаимосвязанных принципов и правовых норм, закрепленных Конституцией Российской Федерации и конституционным законодательством и определяющих: взаимоотношения судебной власти с человеком; организацию судебной системы; функционирование всех ее органов.
Взаимоотношения личности с судебной властью: равенство всех перед законом и судом; право граждан на участие в отправлении правосудия; осуществление правосудия с участием присяжных, народных и арбитражных заседателей; право каждого пользоваться помощью адвоката; презумпция невиновности; недопустимость использования доказательств, полученных с нарушением закона; никто не обязан свидетельствовать против себя самого и близких родственников; ведение судопроизводства на русском или государственном языке республики (на ее территории) и право каждого выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика; право на пересмотр приговора вышестоящим судом и право на помилование или смягчение наказания; право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти; запрет на обратную силу закона, отягчающего ответственность, и др.
Важнейшим принципом организации судебной системы является осуществление правосудия только судом, учрежденным в соответствии с законом. Не допускается создание чрезвычайных судов. Никакие другие властные органы не вправе осуществлять правосудие.
В федеральном конституционном законе выделяется также принцип единства судебной системы, которое обеспечивается соблюдением всеми судами федерального законодательства, надзором за деятельностью нижестоящих судов со стороны Верховного и Высшего Арбитражного судов, признанием обязательности исполнения судебных решений на всей территории Российской Федерации, единым статусом судей, финансированием судов из федерального бюджета. Но при этом необходимо отметить конституционное закрепление специализации судов, в соответствии с которым Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды (ликвидирован) независимы друг от друга. В судебной системе нет единого высшего или координирующего органа.
К организационным принципам относится и сочетание профессиональных и общественных начал в осуществлении правосудия. Наряду с профессиональными судьями в отправлении правосудия участвуют на непрофессиональной основе заседатели — народные, присяжные, арбитражные.
Принципы функционирования судебной системы включают: независимость, несменяемость и неприкосновенность судей; открытость и гласность при разбирательстве дел во всех судах; состязательность и равноправие сторон в суде. Обеспечение принципа равноправия сторон в суде дополняется уже упомянутым принципом презумпции невиновности.
Судьи независимы и подчиняются только Конституции и федеральному закону — это конституционное положение является важнейшим условием самостоятельности судебной власти и позволяет объективно и беспристрастно осуществлять правосудие. Законом о статусе судей предусмотрены гарантии независимости судей: исключение постороннего воздействия на судей при вынесении судом решения в совещательной комнате; запрет любого вмешательства в деятельность судей; предоставление судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу и др.
Несменяемость судей обеспечивает стабильность судебной системы и является еще одной гарантией независимости судей. Вместе с тем закон предусматривает возможность приостановления полномочий судьи: в случае признания его безвестно отсутствующим; при привлечении судьи к уголовной ответственности с согласия квалификационной коллегии судей, а также в случае его участия в предвыборной кампании в качестве кандидата в депутаты. Полномочия судьи могут быть прекращены решением квалификационной коллегии судей: по заявлению об отставке; по состоянию здоровья; по истечению срока полномочий, в связи с прекращением гражданства Российской Федерации или приобретением иностранного гражданства; при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда и др.
Неприкосновенность судей — одна из важнейших гарантий их независимости. Уголовное дело в отношении судьи может быть возбуждено Председателем Следственного комитета Российской Федерации с согласия соответствующей квалификационной коллегии судей, а рассматривается оно по заявлению судьи Верховным Судом Российской Федерации.
За совершение дисциплинарного проступка (нарушение норм закона о статусе судей, а также положений кодекса судейской этики) на судью, за исключением судей Конституционного Суда Российской Федерации, соответствующей квалификационной коллегией судей может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде: предупреждения или досрочного прекращения полномочий судьи.
формирования судов
А. Федеральные суды:
— Конституционный Суд Российской Федерации;
Система судов общей юрисдикции — в нее входят:
— Верховный Суд Российской Федерации и федеральные суды общей юрисдикции. Они включают: верховные суды республик, суды краевые, областные, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, приравненные к ним военные суды военных округов, флотов и родов войск; районные, городские суды, приравненные к ним военные суды армий, соединений и гарнизонов; предусмотрена также возможность создания специализированных судов.
Создан также Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации для организационного и финансового обеспечения деятельности всех судов общей юрисдикции, в том числе мировых судей.
Система арбитражных судов, в которую входят:
— Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и иные федеральные арбитражные суды. Сюда входят: федеральные арбитражные суды округов (в отличие от федеральных округов арбитражных округов десять); арбитражные апелляционные суды (их создано 20); арбитражные суды субъектов Российской Федерации.
В мае 2013 г. Президентом Российской Федерации внесено предложение об объединении Высшего Арбитражного и Верховного судов, и в 2014 году соответствующая поправка внесена в Конституцию РФ и в федеральные конституционные законы.
(Высший Арбитражный Суд объединён с Верховным Судом, а все арбитражные суды переходят под юрисдикцию Верховного Суда – см поправку к Конституции РФ от 05.02.2014.)
Б. Суды субъектов Российской Федерации: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации; мировые судьи (входят в систему судов общей юрисдикции).
Порядок формирования судов:
а) члены Конституционного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации на основе предложений Совета Федерации, Государственной Думы, законодательных органов субъектов Российской Федерации и различных юридических организаций.
Председатель Конституционного Суда Российской Федерации и два его заместителя назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации сроком на шесть лет из числа судей Конституционного Суда Российской Федерации;
б) судьи Верховного и Высшего Арбитражного судов назначаются Советом Федерации по представлению Президента при наличии заключения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации.
Председатель Верховного Суда Российской Федерации, Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и их заместители назначаются на должность Советом Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации;
в) все судьи остальных федеральных судов назначаются Президентом по представлению председателей высших судов, основанному на заключении соответствующих квалификационных коллегий.
Руководители этих судов назначаются Президентом сроком на шесть лет по представлению председателей соответственно Верховного и Высшего Арбитражного судов при наличии положительного заключения соответствующих квалификационных коллегий судей.
Одно и то же лицо может быть назначено на должность председателя (заместителя председателя) одного и того же суда неоднократно, но не более двух раз подряд.
По прекращении полномочий руководителей всех судов за ними сохраняется должность судьи соответствующего суда;
г) судьи конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации и мировые судьи назначаются в порядке, установленном законодательством субъектов Российской Федерации.
Судьями могут быть граждане Российской Федерации старше 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. К судьям высших судебных инстанций предъявляются более высокие требования. Все кандидаты на должность судьи сдают квалификационный экзамен и проходят медицинское освидетельствование.
Судья, впервые избранный на должность, приносит в торжественной обстановке присягу следующего содержания: «Торжественно клянусь честно и добросовестно исполнять свои обязанности, осуществлять правосудие, подчиняясь только закону, быть беспристрастным и справедливым, как велят мне долг судьи и моя совесть».
До 2009 г. федеральным законом предусматривалось, что в первый раз федеральный судья назначался на должность сроком на три года. В 2009 г. из федерального закона была исключена процедура первоначального назначения федерального судьи на должность сроком на три года.
Предельный возраст пребывания в должности судьи — 70 лет. Эта норма не распространяется на Председателя Конституционного суда Российской Федерации.
17.3. Конституционный Суд
Российской Федерации
Конституционный Суд работает по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой части членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и других нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов, а также не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Он разрешает споры о компетенции между различными органами государственной власти; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле; по запросам дает толкование Конституции Российской Федерации; по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации при отрешении его от должности.
Конституционный Суд может обращаться с посланиями к Федеральному Собранию, имеет право законодательной инициативы по вопросам своего ведения, судьи Конституционного Суда присутствуют при принесении присяги Президентом Российской Федерации.
Конституционный суд Российской Федерации состоит из 19 судей. Судьей Конституционного Суда может быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший ко дню назначения возраста не менее сорока лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пятнадцати лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права.
Срок полномочий судей до 2005 г. составлял сначала 12 лет, затем — 15 лет, а в настоящее время полномочия судьи Конституционного Суда не ограничены определенным сроком. Предельный возраст пребывания в должности судьи Конституционного Суда — 70 лет. На Председателя Конституционного Суда эта норма не распространяется.
Все дела рассматриваются и разрешаются на заседаниях Конституционного Суда.
В своей деятельности Конституционный Суд руководствуется принципами независимости, коллегиальности, гласности, устности разбирательства дел, состязательности и равноправия сторон. Производство в Конституционном Суде ведется на русском языке.
Решения Конституционного Суда принимаются открытым голосованием путем поименного опроса судей, которые не вправе воздержаться или уклониться от голосования. Судья, не согласный с решением Конституционного Суда, вправе письменно изложить свое мнение по рассматриваемому вопросу, которое подлежит опубликованию вместе с решением Суда.
Решения Конституционного Суда принимаются в виде постановлений, заключений, определений. Решение Конституционного Суда окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его оглашения.
Контрольные вопросы и задания
1. Назовите основные функции судебной власти.
2. Какие принципы правосудия относятся к сфере взаимоотношений личности с судебной властью?
3. Каковы принципы организации судебной системы?
4. Каковы принципы функционирования судебной системы?
5. Составьте структурную схему судебной системы Российской Федерации.
6. Каков порядок формирования высших федеральных судов?
7. Каков порядок формирования иных федеральных судов?
8. Каков порядок формирования судов субъектов Российской Федерации?
9. Назовите основные полномочия Конституционного Суда.
10. Каков порядок работы Конституционного Суда?
18. Органы прокурорского надзора и следственного комитета
в Российской Федерации
Учебные цели: уяснение конституционного статуса органов прокуратуры, их функций и порядка формирования.
План
18.1. Место и роль российской прокуратуры и следственных органов в системе органов государственной власти.
18.2. Функции прокуратуры и следственных органов и принципы их деятельности.
18.3. Система органов прокуратуры и следствия.
18.1. Место и роль российской прокуратуры в системе органов государственной власти
Проблемы административного надзора за соблюдением закона возникли одновременно с появлением закона. Решались они по-разному. В России в начале ХVIII в. Петр I осознал необходимость создания специального самостоятельного и независимого органа для решения этих задач, и в 1722 г. была учреждена должность генерального прокурора в качестве инструмента надзора за законностью деятельности чиновничьего аппарата и защиты прав граждан.
На протяжении почти трехвековой истории функции российской прокуратуры не раз менялись. Октябрьская революция 1917 г. вообще ликвидировала прокуратуру, и около пяти лет в стране не было прокуроров. Лишь в 1922 г. был восстановлен этот институт, и затем последовательно укреплялись надзорные функции прокуратуры.
Советский этап деятельности прокуратуры в наши дни служит своеобразным пугалом для народа. Прокуратуру представляют как орудие произвола властей. Однако, сама по себе прокуратура не может быть ни признаком демократичности, ни признаком авторитарности государства. Прокуратуру нельзя отрывать от условий, в которых она осуществляет свою деятельность, от того, как власть относится к праву и законности. Главная же надзорная функция — отслеживание нарушений закона и принятие мер по их устранению — не несет в себе антидемократического заряда и вполне отвечает высоким стандартам правового государства, поскольку прокуратура действует от имени общества и в интересах общества.
Прокуратура Российской Федерации — это единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской.
В соответствии с федеральным законом Прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также выполняет иные функции, установленные федеральными законами. Она действует независимо от федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В последние годы весьма активно идет процесс реформирования российской прокуратуры. В 2002 г. прокуратура была лишена права применения мер процессуального принуждения во время следствия, дознания, оперативно-розыскной деятельности, которое было передано судам. В 2007 г. в рамках прокуратуры была создана автономная структура следственных органов — Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации. А в 2010 г. Следственному комитету был придан статус самостоятельного федерального государственного органа, осуществляющего в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства (см.: Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ). Руководство деятельностью Следственного комитета осуществляет Президент Российской Федерации. Этот же закон оставляет за Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами право осуществлять надзор за исполнением законов Следственным комитетом.
18.2. Функции прокуратуры и принципы
ее деятельности
Осуществляется также надзор: за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов судебными приставами; за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера; за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Кроме того, прокуратура осуществляет: уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством. В соответствии с процессуальным законодательством прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами в качестве государственного обвинителя; опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. В органах прокуратуры рассматриваются и разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов.
Основными задачами Следственного комитета являются: оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством; обеспечение законности при приеме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного расследования, а также защита прав и свобод человека и гражданина и др.
В своей деятельности прокуратура и следственные органы руководствуется принципами, закрепленными федеральными законами. Важнейшим принципом является их независимость. Они осуществляет свои полномочия независимо от федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Этот принцип усиливается недопустимостью вмешательства в осуществление их деятельности. Воздействие в какой-либо форме органов власти, средств массовой информации на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое решение влечет за собой установленную законом ответственность.
Законом установлена обязательность исполнения требований прокурора и следователя. Эти требования подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
Органы прокуратуры и следствия действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, об охране государственной тайны. Они обязаны информировать органы государственной власти и местного самоуправления, а также население о состоянии законности. В то же время никто без разрешения прокурора и следователя не вправе разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых этими органами, до их завершения.
В качестве принципа деятельности можно назвать и требование, запрещающее прокурорам и следователям быть членами выборных и иных органов государственной власти и местного самоуправления. Прокурорские работники не могут также быть членами политических партий, запрещается создание и деятельность политических партий и их организаций в органах прокуратуры.
Прокурорские работники не вправе совмещать свою деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. В то же время следователям запрещается совмещать свою основную деятельность лишь с оплачиваемой деятельностью (кроме преподавательской, научной и творческой).
Несмотря на то, что ни Генеральный прокурор Российской Федерации, ни Председатель Следственного комитета формально не обладают правом законодательной инициативы, в федеральном законе записано, что органы прокуратуры и следствия участвуют в правотворческой деятельности. Генеральный прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Следственный комитет имеет право разрабатывать и представлять в установленном порядке проекты федеральных и иных нормативных актов Президенту и в Правительство Российской Федерации.
Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Следственного комитета, их заместители и по их поручению другие сотрудники вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Такими же правами на соответствующем уровне обладают прокуроры и руководители следственных органов в субъектах Российской Федерации, в городах и районах.
Прокуратура Российской Федерации осуществляет также координацию деятельности органов внутренних дел, органов ФСБ, наркоконтроля, таможенной службы и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Сотрудники следственных органов также вправе участвовать в этих координационных мероприятиях.
В систему прокуратуры Российской Федерации входят: Генеральная прокуратура Российской Федерации; прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения и редакции печатных изданий; прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Систему Следственного комитета Российской Федерации составляют: центральный аппарат Следственного комитета; главные следственные управления и следственные управления Следственного комитета по субъектам Российской Федерации и приравненные к ним специализированные (в том числе военные) следственные управления и следственные отделы Следственного комитета; следственные отделы и следственные отделения Следственного комитета по районам, городам и приравненные к ним, включая специализированные следственные подразделения Следственного комитета.
Порядок формирования прокуратур:
— Генеральный прокурор Российской Федерации назначается и освобождается Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Если предложенная Президентом кандидатура не получит требуемого количества голосов, то Президент в течение 30 дней представляет новую кандидатуру. Срок полномочий Генерального прокурора рассчитан на пять лет. Все его заместители (в том числе Главный военный прокурор) назначаются также Советом Федерации, но по представлению Генерального прокурора Российской Федерации.[13]
— Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются и освобождаются Генеральным прокурором по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.[14]
— Прокуроры городов и районов, военных и специализированных прокуратур назначаются и освобождаются Генеральным прокурором.
Порядок формирования следственных органов:
— Председатель Следственного комитета Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации. Срок полномочий Председателя законом не установлен. Первый заместитель и заместители Председателя Следственного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Следственного комитета. Президентом Российской Федерации назначаются также руководители главных следственных управлений по субъектам Российской Федерации, их заместители и иные должностные лица, для должностей которых предусмотрены высшие специальные звания. На других сотрудников Следственного комитета (кроме военнослужащих) распространяется трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными федеральным законом.
В Генеральной прокуратуре и в Следственном комитете, а также в их структурных подразделениях в субъектах Российской Федерации создаются коллегии, главные управления, управления, отделы, устанавливаются должности соответственно прокуроров и следователей.
Прокурорами и следователями могут быть граждане Российской Федерации (не имеющие иного гражданства), при наличии высшего юридического образования, полученного в образовательном учреждении, имеющем государственную аккредитацию, обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. На должности следователей в районные и городские отделы, в виде исключения, могут назначаться лица, окончившие третий курс юридического вуза.
Лица, впервые назначаемые на должность, принимают Присягу прокурора и соответственно Присягу сотрудника Следственного комитета о соблюдении Конституции и законов, непримиримой борьбе с нарушениями закона, защите интересов личности, общества и государства. Возраст районного прокурора — не моложе 25 лет, стаж работы в органах прокуратуры — не менее 3 лет, для прокуроров субъектов Российской Федерации — соответственно 30 и 5 лет. Сроки полномочий в законе не указаны.
Аналогичные требования предъявляются и при назначении руководителей следственных органов. При этом установлена норма — назначение производится на срок не более пяти лет и не более двух сроков подряд.
Любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем, возбуждение уголовного дела, производство расследования могут осуществляться только соответственно органами прокуратуры или следствия. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр, досмотр вещей и транспорта прокурора, за исключением случаев обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.
Полномочия прокурора. При осуществлении возложенных на прокурора надзорных функций он вправе: беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных органов; иметь доступ к их документам и материалам; проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения законов; требовать предоставления необходимых документов и материалов, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок и ревизий; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушения законов. Прокуроры рассматривают и проверяют заявления, жалобы и иные сообщения о нарушениях прав и свобод человека и гражданина.
При осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, прокурор вправе в любое время посещать эти органы и учреждения, опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, знакомиться с соответствующими документами, требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных и осужденных, отменять дисциплинарные взыскания, наложенные на них в нарушение закона. Прокурор обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в этих учреждениях.
В случаях, предусмотренных процессуальным законодательством, прокурор участвует в рассмотрении дел судами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. При необходимости защиты прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса. Генеральный прокурор вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Сотрудник Следственного комитета при осуществлении процессуальных полномочий вправе:
— беспрепятственно входить на территории и в помещения, занимаемые государственными органами и органами местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, иметь доступ к их документам и материалам в целях проверки;
— входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения, на принадлежащие им земельные участки при пресечении совершения преступления, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление;
— требовать от руководителей и других должностных лиц предоставления документов и материалов, выделения специалистов, требовать проведения проверок, ревизий, различных исследований и привлекать для этих целей специалистов;
— вызывать должностных и иных лиц для объяснений и производства следственных действий при осуществлении досудебного производства.
Акты прокурорского реагирования на нарушения закона: протесты; представления; постановления; предостережения.
Прокурор приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Протест подлежит обязательному рассмотрению в 10-дневный срок. Он может быть принесен также на незаконное или необоснованное решение судьи по делу, в рассмотрении которого участвовал прокурор.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона должны быть приняты в течение месяца с письменным сообщением прокурору об их результатах.
Исходя из характера нарушения закона должностным лицом, прокурор может вынести мотивированное постановление овозбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом в установленный законом срок с письменным сообщением прокурору о результатах рассмотрения.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения этого требования должностное лицо может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Контрольные вопросы и задания
1. Какое место занимает прокуратура Российской Федерации в системе органов государственной власти с точки зрения разделения властей?
2. Какова роль прокуратуры в системе сдержек и противовесов?
3. Назовите основные функции прокуратуры.
4. Назовите основные принципы деятельности прокуратуры.
5. Составьте структурную схему системы органов прокуратуры.
6. Каков порядок назначения Генерального прокурора и его заместителей?
7. Какие прокурорские работники назначаются Генеральным прокурором?
8. Какие требования предъявляются к кандидатам на прокурорские должности?
9. Какими полномочиями обладает прокурор при осуществлении надзорных функций?
10. Назовите акты прокурорского реагирования и их правовое содержание.
11. Каковы место и роль Следственного комитета в системе органов государственной власти?
Библиографический список
Основной
Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. / М. В. Баглай. — 8-е изд., изм. и доп. — М.: Норма, 2009. — Гл. 24–26.
Козлова, Е. И. Конституционное право России: учеб. / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2008. — Гл. 20, 22.
Конституционное право России: учеб. / А. В. Безруков и др.; отв. ред.: А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. — 3-е изд., пересмотр. и доп. — М.: Норма, 2008. — Гл. 23–25.
Раздел 7. Органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления
19. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
Учебные цели: уяснение правовых основ организации и деятельности органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.
План
19.1. Особенности системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
19.2. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
19.3. Исполнительные и иные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
19.1. Особенности системы органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации
К этим принципам относятся следующие: носителем суверенитета и единственным источником власти является народ; государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение властей; разграничение предметов ведения и полномочий; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
В систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законом входят: законодательный (представительный) орган; высший исполнительный орган; иные органы, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
В большинстве субъектов Российской Федерации высшие органы власти обладают общими чертами, присущими законодательным, исполнительным и судебным органам власти, поскольку они созданы в соответствии с общими принципами организации власти в Российской Федерации.
19.2. Законодательные (представительные)
органы государственной власти
субъектов Российской Федерации
Главной функцией законодательных органов в соответствии с принципом разделения властей является законодательное регулирование общественных отношений.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (Рос. газ. от 19 октября 1999 г.) устанавливает основы статуса законодательного органа субъекта Российской Федерации. Это постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации. Наименование органа, число депутатов, срок полномочий устанавливаются конституциями, уставами субъектов Российской Федерации.
В настоящее время вместо однообразных Советов народных депутатов в 30 субъектах Российской Федерации действуют областные, окружные, губернские, городские, законодательные думы и просто думы. В 40 субъектах Российской Федерации — государственные, законодательные, народные, представительные и иные собрания депутатов, в том числе в Республике Саха (Якутия) — Государственное Собрание (Ил Тумэн), в республике Алтай — Государственное Собрание — Эл Курултай, в Бурятии — Народный Хурал, в Тыве — Верховный Хурал (Парламент), в Калмыкии — Народный Хурал (Парламент). В некоторых субъектах Российской Федерации сохранились или воссозданы Советы депутатов. В Кабардино-Балкарии, Северной Осетии— Алании и Чечне сформированы парламенты.
В большинстве республик число депутатов не превышает 100, из которых от 10 до 20 — работают на постоянной основе. Однако в некоторых республиках эти цифры значительно выше. В областях и краях количественный состав депутатов более однороден.
Большинство парламентов в субъектах Российской Федерации избирались на основе мажоритарной системы. Но в соответствии с федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав (2002) не менее половины депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации должны избираться по спискам политических партий на основе пропорциональной избирательной системы. В настоящее время региональные органы вправе снизить этот уровень до 25%.
Законодательные органы субъектов избираются на срок не более пяти лет. Однако их полномочия могут быть прекращены досрочно (самороспуск; их роспуск губернатором области; вступления в силу решения областного суда о неправомочности данного состава органа; роспуск законодательного органа Президентом Российской Федерации).
Главная задача законодательных (представительных) органов — законодательное регулирование вопросов, отнесеных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и отнесённых к исключительному ведению субъектов Российской Федерации.
Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта, представительным органам местного самоуправления. Право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.
Проекты законов рассматриваются законодательными органами не менее чем в двух чтениях, принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов и подлежат подписанию высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, который обладает правом отлагательного вето. Кроме законов, законодательные органы могут принимать постановления по вопросам своего ведения.
Полномочия парламентов различны, условно их можно разделить на три группы:
— по вопросам организации и обеспечения государственной власти и местного самоуправления: принятие и изменение конституций, уставов, законов, назначение выборов парламента и главы субъекта Российской Федерации, административно-территориальное деление, согласование при формировании исполнительных органов власти;
— в сфере бюджетно-финансовой деятельности и социально-экономического развития: утверждение бюджета, установление местных налогов и сборов, законодательное регулирование управления собственностью субъекта Российской Федерации, утверждение программ социально-экономического развития;
— в сфере обеспечения прав и свобод человека: принятие нормативных актов, устанавливающих ответственность граждан и должностных лиц за неисполнение местных законов, учреждение средств массовой информации и т. д.
Парламенты избирают своего представителя в состав Совета Федерации на срок своих полномочий.
19.3. Исполнительные и иные органы
государственной власти субъектов
Российской Федерации
В 2010 г. в федеральный закон была внесена поправка о том, что наименование должности высшего должностного лица не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — Президента Российской Федерации.
В краях, областях и автономиях, как правило, учреждались главы администрации и губернаторы. Но постепенно большинство глав администраций превратились в губернаторов. Высшие должностные лица до 2005 г. избирались населением региона на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок не более пяти лет и не более чем на два срока подряд. С 2005 г. высшие должностные лица не назначались и не избирались, а наделялись полномочиями законодательными органами субъектов Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. В случае двукратного отклонения кандидатур, предложенных Президентом Российской Федерации, или непринятия решения законодательный орган мог быть распущен Президентом Российской Федерации.
В настоящее время высшие должностные лица субъектов РФ избираются населением субъекта РФ на основе мажоритарной системы абсолютного большинства. Кандидаты выдвигаются политическими партиями или на основе самовыдвижения. При этом кандидаты на эту должность должны представить три кандидатуры на должность члена Совета Федерации из числа депутатов ГосДумы или членов Совета Федерации от данного региона, депутатов законодательного органа субъекта или депутата представительного органа муниципального образования.
Закон допускает выборы высшего должностного лица депутатами законодательного органа, при этом кандидатов на эту должность предлагает Президент РФ из числа лиц, предложенных политическими партиями. Одновременно избираются и кандидаты в члены Совета Федерации (три кандидата, из числа которых вновь избранный глава региона в тот же день назначает члена Совета Федерации).
Полномочия высшего должностного лица могут быть прекращены досрочно в случае: его смерти; утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство на территории иностранного государства; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; отставки в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта Российской Федерации; отрешения от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия; отставки по собственном
