Алматы, 2012

[gl]Введение[:]

В любой стране, при любом режиме власть заинтересована в учреждении такого органа государства, который по своей структуре и полномочиям отвечал бы задаче внедрения единого порядка и единой законности во всех областях жизни. Государственная и общественная жизнь обязывает, чтобы в стране существовал надежный механизм, обеспечивающий строгое и точное соблюдение законов, а также правопорядок. Поэтому основным неотъемлемым атрибутом политической системы почти каждого государства является такая структура, как прокуратура.

Место и роль прокуратуры или иных сходных по назначению государственно-правовых институтов в каждой стране различны. В одних странах она исполняет роль органа уголовного преследования, в других — только поддерживает государственное обвинение в суде, в некоторых — осуществляет и контрольные функции.

Если кратко определить суть деятельности прокуратуры, то это профессиональное служение Закону, утверждение его верховенства обеспечение порядка, основанного на неукоснительном соблюдении общеобязательных правил поведения людей, которые изложены в правовых нормах.

Прокуратура, созданная почти три века назад, как орган надзора за соблюдением интересов государства, стала одним из важных и необходимых институтов государственной власти Российской империи, а затем Советского Союза, под чьей юрисдикцией находился Казахстан до получения суверенитета.

За годы независимости Казахстана сложились и в целом эффективно функционируют органы прокуратуры, являющиеся ядром правоохранительной системы страны, отвечающие потребностям Демократического и правового государства.

Вместе с тем фундаментальные изменения, происходящие в мире и процессы глобализации, а также внутренняя динамика развития страны требует соответствия национального права, в том числе деятельности правоохранительных органов, международным стандартам. В связи с этим, в 2007 году на конституционном уровне придан импульс новому этапу судебно-правовой реформы. Сфера применения смертной казни сокращена и ограничена исключительно террористическими преступлениями, сопряженными с гибелью людей, и особо тяжкими преступлениями, совершенными в военное время, что в условиях Казахстана означает фактическую отмену смертной казни. Введено судебное санкционирование ареста, исключен конституционный запрет на возможность ведения прокуратурой и судом следствия.

В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858, указано о необходимости дальнейшего совершенствования процессуальных основ деятельности органов прокуратуры. И в рамках этой работы повысить роль и ответственность прокурора в досудебном производстве, в том числе путем расследования органами прокуратуры уголовных дел о преступлениях, представляющих серьезную общественную опасность и сложность, как составной части функции уголовного преследования, осуществляемого прокуратурой. Также обращено внимание на важность дальнейшего повышения эффективности координирующей функции органов прокуратуры по отношению к правоохранительной деятельности, в том числе посредством соответствующей правовой регламентации этой функции.

Прокуратура является редким и уникальным органом надзора за законностью, одной из важнейших звеньев правозащитной системы, поскольку это единственное ведомство в стране, которое в своей деятельности касается всех сфер жизни.

Данный учебник подготовлен на основе положений Конституции Республики Казахстан и Закона «О Прокуратуре» с учетом происшедших в последнее время изменений законодательства по вопросам прокурорского надзора. В процессе раскрытия содержания основных направлений надзорной деятельности прокуратуры учтены потребности учебного процесса и практики прокурорского надзора.

Содержание курса лекций дисциплины позволит изучающим его овладеть знаниями основополагающих принципов организации и деятельности прокуратуры, уяснить задачи, связанные с укреплением законности и правопорядка, а также взаимодействие с иными правоохранительными органами и общественными формированиями. Освещена тактика и методика осуществления прокурорского надзора в различных его отраслях и основных направлениях деятельности органов прокуратуры.

Учебная дисциплина «Прокурорский надзор в Республике Казахстан» изучается, как правило, на завершающем этапе обучения студентов на всех юридических факультетах вузов страны, поскольку деятельность прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением Конституции и применением законов касается практически всех сфер общественных отношений, которые урегулированы нормами права.[kgl]

[gl]Тема 1. СУЩНОСТЬ И ЗАДАЧИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН. ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА КУРСА «ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В РК[:]

Цель: Дать понятие предмета курса, его основных понятий, назначения и задач прокурорского надзора, его отличие от других видов государственного контроля и надзора.

Структура лекции:

1.1. Предмет и система курса «Прокурорский надзор в Республике Казахстан»

1.2. Основные понятия курса «Прокурорский надзор в Республике Казахстан»

1.3. Прокуратура в системе государственно-правовых институтов Казахстана

1.1. Предмет и система курса «Прокурорский надзор в Республике Казахстан»

Предметом прокурорского надзора является сфера общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Предметом курса «Прокурорский надзор в Республике Казахстан» являются правовые нормы, определяющие цели и задачи, принципы организации и деятельности прокуратуры, систему и структуру его органов, основные направления и полномочия прокурора по осуществлению прокурорского надзора за применением законов. Основной целью данной дисциплины является ознакомление с практической деятельностью органов прокуратуры, тактикой и методикой прокурорской работы.

Как известно, деятельность прокуратуры организуется и осуществляется на основе совокупности правовых норм, регулирующих государственные отношения, возникающие в процессе осуществления высшего надзора за точным и единообразным применением законов как самостоятельной конституционной формы государственной деятельности в Республике Казахстан. Совокупность правовых норм о прокурорском надзоре складывается из соответствующих норм Конституции Республики, Закона «О Прокуратуре», норм по организации и деятельности органов прокуратуры, содержащихся в других законодательных актах, и образует самостоятельную отрасль права.

К предмету правового регулирования прокурорского надзора относятся общественные отношения, возникающие при осуществлении конституционной функции — высшего надзора за точным и единообразным применением законов. Вторичным, производным по отношению к предмету правового регулирования, основанием разделения правовых норм на отрасли является метод правового регулирования, т.е. установленный нормами права способ правового воздействия на поведение участников правовых отношений в данной области общественной жизни.

Особенности того или иного метода правового регулирования проявляются как в определении юридического положения субъектов правоотношений, так и в определении содержания их прав и обязанностей, оснований правоотношений между ними, в обеспечении их реализации. Нормы прокурорского надзора определяют права и обязанности прокуроров. Правоотношения, в которых одним из субъектов является прокурор, носят особый характер.

Для нормального функционирования современного демократического государства, обеспечения прав личности и поддержания правопорядка в стране необходимо строгое, неуклонное соблюдение и исполнение норм права всеми участниками общественных отношений. Принятие законов еще не обеспечивает того, что содержащиеся в них нормы права будут реализованы, необходимы еще такие условия, при которых все субъекты, которым эти нормы адресованы, соблюдали бы содержащиеся в них правовые установки и требования, обеспечивали бы законность.

Условно курс «Прокурорский надзор в Республике Казахстан» можно разделить на две части: Общую и Особенную.

В Общей части курса изучаются: принципы организации и деятельности органов прокуратуры, их функции, система и структура органов прокуратуры в различных ее звеньях, порядок формирования органов прокуратуры, требования, предъявляемые к прокурорам. В эту часть включены также темы, содержание которых освещает вопросы о месте и роли прокуратуры в системе государственных органов, истории возникновения прокуратуры и основных этапов ее развития, дальнейшей перспективы, сущности и цели координационной деятельности, международно-правового сотрудничества с органами прокуратуры зарубежных стран.

В целях более полной характеристики проанализированы деятельность органов прокуратур или иных сходных по назначению государственно-правовых структур других зарубежных стран. Необходимое внимание уделено особенностям правового положения и условий службы сотрудников органов прокуратуры.

К Особенной части курса относятся: сущность, задачи и полномочия прокуроров в различных отраслях надзора и основных направлениях деятельности органов прокуратуры, организация и деятельность прокуроров по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства; представительство интересов государства в суде; надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, предварительного следствия и дознания, административного и исполнительного производства.

Изучаются полномочия прокуроров, как в различных отраслях надзора, так и в плане сложившейся иерархии прокурорской системы Особое место в курсе отведено раскрытию содержания процессуальных актов прокурорского реагирования на установленные нарушения законов. Предусмотренные Законом Республики Казахстан «О Прокуратуре» акты прокурорского о реагирования — протест, представление, постановление — универсальны, однако в каждой из отраслей надзора они имеют специфику: особенности при составлении этих документов в сфере уголовного и гражданского судопроизводства, в порядке надзора за законностью в деятельности государственных органов.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан и Законом Республики Казахстан «О Прокуратуре» прокурорский надзор представляет собою самостоятельную, специфическую отрасль государственной деятельности. Самостоятельность прокурорского надзора, как вида государственной деятельности определяется ее содержанием, которое заключается в осуществлении высшего надзора за точным и единообразным применением законов, Указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, принятии мер по выявлению и устранению любых нарушений законности. Эту деятельность, кроме прокуратуры, не могут осуществлять никакие другие государственные и иные органы, так как задачи прокуратуры отличаются от задач иных структур государства. Специфичность прокурорского надзора состоит в том, что прокуратура не относится ни к одной ветви власти и является независимым, единым и централизованным государственным органом, подотчетным Президенту Республики Казахстан. Прокуратура как один из важных конституционных институтов является неотъемлемым элементом механизма правовой защиты Конституции.

Курс, посвященный прокурорскому надзору, тесно связан с другими отраслями права и учебными дисциплинами. Такое положение объективно обусловлено спецификой прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности, направленной на повсеместное и безусловное утверждение силы закона. Каждая из учебных дисциплин — уголовное и уголовно-процессуальное, гражданское и гражданско-процессуальное право, административное и другие — отводят определенное место роли и значению прокурорского надзора в той или иной конкретной отрасли права. Наиболее тесно с курсом «Прокурорский надзор» связаны дисциплины уголовного и гражданского процесса, трудовое, административное право, в сфере деятельности которых прокурорский надзор занимает весьма значительное место.

Тесная взаимосвязь и взаимодействие существует между прокурорским надзором и криминологией Учет криминологических рекомендаций необходим при выполнении прокурорами возложенной на них функции координации деятельности по борьбе с преступностью, участии в подготовке и выполнении государственных программ по усилению борьбы с преступностью, участии в правотворческой деятельности, при выполнении иных задач и функций.

Полномочия прокуроров по установлению и устранению нарушений закона в разных сферах общественной деятельности не одинаковы. Так, при осуществлении надзора за законностью следствия и дознания, а также надзора за законностью исполнительного производства прокурор наделен целым комплексом полномочий, позволяющих ему не только устранять установленное нарушение закона, но и принимать самостоятельное решение по возникающему вопросу. По-иному обстоит дело в сфере надзора за законностью в деятельности государственных органов, когда перед прокурором стоит запрет на вмешательство в оперативно — хозяйственную деятельность государственного органа, предприятия или организации. Аналогичные ограничения для прокуроров имеются в действующем законодательстве относительно надзора прокурора в сфере деятельности судебных органов, так как суд независим и подчиняется только закону. Обязанность прокурора — принести протест на незаконные приговоры, решения и постановления суда, а окончательное принятие решения по уголовным, гражданским и иным делам — обязанность суда.

В содержание курса «Прокурорский надзор» вошло обоснование бесспорного положения, что прокурорский надзор неделим. Единство и неделимость прокурорского надзора особенно четко прослеживаются на уровне районной (городской) прокуратуры как основного звена органов прокуратуры. В ней нет структурных подразделений, занятых различными отраслями надзора; прокурор района или города занят одновременно всеми проблемами по осуществлению надзора. Он, к примеру, правомочен принять решение о возбуждении уголовного дела, принесении протеста по уголовным и гражданским делам, освободить незаконно содержащееся лицо из-под стражи или принять решение о заключении обвиняемого, подозреваемого под стражу по основаниям, предусмотренным в законе.

Совсем другое дело, когда речь идет о системе и структуре вышестоящих прокуратур — областных и приравненных к ним. Генеральной прокуратуры Республики Казахстан. Каждая из них имеет определенную структуру, которая предполагает в организационном и штатном плане существование самостоятельных подразделений (департаментов, управлений, отделов), ведающих конкретной отраслью прокурорского надзора. Все это, однако, не означает, что здесь нарушается принцип единства прокурорского надзора, он сохраняется, но в целях практической целесообразности он распределяется между структурными подразделениями, ведающими отраслями прокурорской деятельности.

1.2. Основные понятия курса «Прокурорский надзор в Республике Казахстан»

Прокурорский надзор, как и любая учебная дисциплина, оперирует совокупностью понятий для определения и раскрытия содержания организации и деятельности органов прокуратуры. Для того чтобы лучше понять сущность прокурорского надзора, необходимо выделить такие его признаки, которые позволяли бы отличать этот специфический вид деятельности от иных форм реализации государством своих контрольных функций.

В соответствии с законом от 21 декабря 1995 года № 2709 «О Прокуратуре» прокуратура — подотчетный Президенту Республики Казахстан государственный орган, осуществляющий высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства. Прокуратура принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики, представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование.

Прокурор — это должностное лицо, осуществляющее в пределах своей компетенции надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан, иных нормативных правовых актов, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания, следствия, административного и исполнительного производства, представительство интересов государства в суде, а также уголовное преследование в случаях, порядке и пределах, установленных законом.

Прокурорами являются: Генеральный Прокурор республики, его первый заместитель и заместители, старшие помощники и помощники, помощники по особым поручениям, начальники департаментов, управлений и отделов органов прокуратуры и их заместители, все нижестоящие прокуроры, их заместители, старшие помощники и помощники, прокуроры по отрасли надзора, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов органов прокуратуры, а также военные, уполномоченные и специальные прокуроры.

Сотрудниками органов прокуратуры являются лица, аттестованные на должности прокуроров, и аттестованные работники научных организаций прокуратуры, непосредственно ведущие научно-исследовательскую либо преподавательскую работу.

Полномочия прокурора — означает совокупность его прав и обязанностей, установленных законом с учетом должностного положения и сферы деятельности.

Система прокуратуры — это упорядоченная в соответствии с едиными принципами организации и деятельности совокупность государственных органов и учреждений, выполняющих взаимосвязанные задачи и функции, направленные на обеспечение единой законности и правопорядка Единую систему органов прокуратуры Республики Казахстан образуют Генеральная прокуратура, прокуратуры областей, прокуратуры городов республиканского значения и столицы республики межрайонные, районные, городские и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры.

Акты прокурорского надзора — это документы, являющиеся формой реагирования прокурора на выявленные нарушения закона. Для обеспечения гласности своей деятельности органы прокуратуры могут публиковать в средствах массовой информации акты прокурорского надзора на незаконные действия и решения органов и должностных лиц нарушающие конституционные и иные охраняемые законом права человека и гражданина, интересы юридических лиц и государства.

Систему правовых актов прокуратуры составляют акты прокурорского надзора протест, постановление, предписание, заявление, санкция, указание, представление, разъяснение закона, акты, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения, инструкции.

Специализированная прокуратура — это орган прокуратуры специализированного характера, входящий в систему соответствующих специализированных прокуратур военных, природоохранных, транспортных, а также прокуратуры специальных объектов, созданный на правах городской, районной или областной прокуратур, действующий в соответствующей специальной сфере правовых отношений в соответствии с установленной компетенцией.

Сотрудникам органов прокуратуры в соответствии с занимаемой должностью квалификацией и стажем специальной службы присваиваются классные чины или воинские звания Классный чин - квалификационная характеристика работника органа или учреждения прокуратуры, выраженная в присвоении ему в установленном законом порядке квалификационного звания работника юстиции определенного класса в соответствии с занимаемой должностью, уровнем образования, опытом, стажем работы, сложностью и режимом службы.

Прокурорский надзор — это понятие, которое характеризует основную функцию прокуратуры как самостоятельный и специфический вид государственной деятельности государственной службы, отрасль юридической науки, учебную дисциплину Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, формах средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора проблемах эффективности этой деятельности и т. д.

Под объектом прокурорского надзора следует понимать государственные органы, организации и общественные объединения и другие юридические лица, в которых проводятся прокурорские проверки применения законов.

Субъектом прокурорского надзора следует считать участника прокурорско-надзорной деятельности, должностного лица органа прокуратуры, наделенного правоохранительной властью в пределах своей компетенции.

Методика прокурорского надзора представляет собой совокупность основанных на законе приемов и способов наиболее эффективного выявления и устранения нарушений закона. Методика осуществления надзора вырабатывается практикой и теорией прокурорского надзора, находит свое отражение в научных работах, методических рекомендациях направляемых Генеральной прокуратурой подчиненным прокурорам. Некоторые методы находят закрепление в приказах и указаниях Генеральной прокуратуры, приобретая обязательный характер.

Тактика прокурорского надзора — система научных положений и разрабатываемых на их основе рекомендаций, касающихся осуществления деятельности органов прокуратуры по выявлению и устранению нарушений закона, причин и способствующих им условий, привлечению нарушителей и установленной законом ответственности.