Защита конституционных и иных охраняемых законом прав и интересов граждан, общества и государства, содействие методами прокурорского надзора осуществлению правосудия являются одними из приоритетных направлений в деятельности органов прокуратуры.
С введением в действие Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР», которым реализован конституционный принцип состязательности и равноправия сторон в процессе, роль суда в собирании доказательств существенно меняется. Законом расширено действие принципа диспозитивности, гражданский процесс претерпел ряд других изменений и дополнений.
В соответствии со ст. 41 ГПК РСФСР прокурор вправе обратиться в суд с заявлениями (исками) в защиту прав и охраняемых законом интересов как физических, так и юридических лиц, или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана прав и законных интересов граждан, общества и государства. Он вправе опротестовать незаконные и необоснованные решения судов по гражданским делам. При этом предъявление прокурором исков (заявлений) в суды является одним из средств его реагирования на установленные нарушения закона, восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Так, прокурор обращается с заявлениями в суды о признании правовых актов противоречащими закону, преследуя цель устранения нарушений законов. Прокурор, участвуя в рассмотрении судами гражданских дел, выполняет правозащитную функцию. Он защищает государственные и общественные интересы, права и свободы граждан.
Участие прокурора в разбирательстве гражданских дел способствует осуществлению целей правосудия и реализации задач, стоящих перед судом, с тем, чтобы выполнялось требование закона о всестороннем, полном, объективном разбирательстве дела во всех судебных инстанциях и по каждому делу выносились законные и обоснованные решения, определения и постановления.
Участвуя в судебном разбирательстве дел по первой инстанции, в кассационной и надзорной инстанциях, прокурор в пределах своей компетенции:
знакомится с материалами дела, заявляет отводы, представляет доказательства, участвует в исследовании доказательств, заявляет ходатайства, дает заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела и по существу дела в целом, а также совершает другие процессуальные действия, предусмотренные законом;
опротестовывает незаконные и необоснованные решения, определения и постановления суда, постановления судей;
проверяет законность обращения к исполнению решений, определений и постановлений суда, опротестовывает незаконные действия судебного пристава-исполнителя;
принимает меры в случаях, предусмотренных законом, к пересмотру решений, определений и постановлений по гражданским делам.
Основания отвода участников гражданского процесса, предусмотренные ст. 18,20 ГПК РСФСР, распространяются и на прокурора.
Процессуальное положение прокурора в гражданском процессе характеризуется некоторыми особенностями по сравнению с другими участвующими в процессе лицами. Прокурору может быть отказано судом в приеме искового заявления только в случае, когда у лица, в интересах которого предъявляется иск, нет права на обращение в суд. Прокурор не несет расходов по заявленному иску, т.е. его заявление не облагается государственной пошлиной.
Инициатива прокурора в предъявлении исков и заявлений необходима прежде всего в целях защиты граждан, особо нуждающихся в помощи: несовершеннолетних, престарелых, инвалидов, многодетных родителей. Вопрос о необходимости предъявления исков в интересах юридических лиц должен решаться в каждом конкретном случае. Определяющими моментами здесь являются: выявленное нарушение затрагивает государственные, общественные интересы или интересы значительной части населения, крупных трудовых коллективов; отсутствует другой орган, правомочный предъявить требование о защите общественных и государственных интересов; устранение нарушения другими правовыми средствами невозможно и т.д. Как правило, юридические лица (предприятия, учреждения, организации и другие) должны сами обращаться с исками в суды.
Ответственность за качество и сроки подготовки материалов и проектов исков и заявлений для обращения в суды возложено на районных, городских прокуроров, приравненных к ним военных, транспортных и иных специализированных прокуроров, а также начальников управлений (отделов) вышестоящих прокуратуре, проводящих надзорные проверки, осуществляющих расследование уголовных дел, проверку законности приговоров и решений по уголовным и арбитражным делам.
Предъявленный прокурором иск должен быть поддержан им в суде. В силу принципа состязательности прокурор обязан доказать основания заявленных требований, сообщить суду имеющие существенное значение юридические факты, указать или представить суду доказательства, подтверждающие или опровергающие эти факты, а также выполнить иные, предусмотренные законом процессуальные действия, направленные на то, чтобы убедить суд в своей правоте.
Если прокурор, исходя из материалов дела, приходит к выводу о необоснованности требований истца, он не только вправе, но и обязан отказаться полностью или частично от предъявленного иска. При рассмотрении заявленного иска прокурор процессуально самостоятелен и независим от остальных участников процесса. Его заинтересованность в процессе носит процессуально-правовой характер, поскольку он выступает хотя и от своего имени как представитель государства, но в защиту чужих интересов – физических или юридических лиц. Он в полной мере пользуется всеми процессуальными правами и обязанноестями истца. Однако к нему не может быть предъявлен встречный иск, он не может заключить мировое соглашение. Положение истца занимает лицо, в интересах которого прокурором предъявлен иск, а ответчика – лицо, против которого предъявлен иск.
Гражданско-процессуальный закон предусматривает категории дел, в рассмотрении которых прокурор принимает обязательное участие. Это дела особой значимости, существенно затрагивающие права и охраняемые законом интересы граждан. Только с участием прокурора рассматриваются судом жалобы на неправильности в списках избирателей, о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим, о признании гражданина ограниченно дееспособным или недееспособным, а также о лишении родительских прав. По некоторым делам, требующим особой защиты со стороны прокурора, Верховный Суд РФ рекомендует судам решать вопрос об участии прокурора со стадии подготовки дел к судебному разбирательству. Так, в постановлении Пленума Верховного Суда РСФСР от 31 марта 1961 г. № 2 судам было рекомендовано в каждом конкретном случае решать вопрос об участии прокурора по делам, связанным с незаконной выплатой государственных пенсий'. Прокурор может быть привлечен к участию в деле по инициативе не только суда первой инстанции, но и судов, рассматривающих дело в кассационном и надзорном порядке либо решающих вопрос о пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам.
Прокурор по существу может предъявить иск по любой категории дел, за исключением дел о расторжении брака, но и это исключение не является безусловным. Предъявление исков прокурором в защиту чужих интересов обусловлено содержанием его полномочий, закрепленных в ст. 35 Закона о прокуратуре, где записано, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Исковое заявление, подаваемое в суд прокурором, должно отвечать всем требованиям, предъявляемым к этому документу (ст. 126 ГПК РСФСР).
* БВС РСФСР. 1969. №3.
Своим участием в судебном разбирательстве прокурор обязан предупреждать нарушения норм материального и процессуального права. Он оказывает помощь лицам, права и интересы которых были нарушены.
Если в ходе единоличного рассмотрения судьей дела выясняется, что оно подлежит рассмотрению коллегиально, прокурор, заявляет ходатайство о передаче дела на рассмотрение суда в полном составе судей.
В судебном заседании прокурор задает вопросы истцу, ответчику, третьим лицам, экспертам, представителям общественных организаций и коллективов трудящихся. Он заявляет ходатайство об истребовании новых и дополнительных доказательств, назначении экспертизы, исследовании приобщенных к делу документов, об обеспечении иска.
Участвуя в судебных прениях, прокурор дает заключение в целом по делу. В нем содержатся соображения прокурора по тем вопросам, которые суду предстоит обсудить и решить в совещательной комнате. При этом заключение должно быть: а) объективным, т.е. позиция прокурора должна отражать интересы лица или органа, права которого нарушены, независимо от его процессуального положения в суде; б) юридически обоснованным, т.е. все предложения и выводы прокурора должны быть основаны на анализе и оценке конкретных доказательств и содержать ссылки на нормы материального и процессуального права; в) всесторонним и полным, т.е. касаться не только обсуждаемого вопроса, но и всех других обстоятельств, имеющих значение для вынесения судом законного и обоснованного решения.
Предложения прокурора об удовлетворении иска или об отказе в его удовлетворении должны быть мотивированными. Если прокурор просит удовлетворить иск частично, он обязан конкретно указать, в какой части иск должен быть удовлетворен. Когда дело рассматривается судом по иску прокурора, то он в прениях выступает первым.
Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции вправе внести в вышестоящий суд кассационный или частный протест на незаконное или необоснованное решение, определение или постановление суда, независимо от того, участвовал ли он в данном деле или дело рассмотрено в его отсутствие. При этом прокурор района или города опротестовывает незаконные и
необоснованные решения районного или городского суда, прокурор республики, области и других субъектов федерации – решения Верховного Суда республики, области и им равного суда. На решения районных и городских судов протесты могут быть принесены вышестоящими прокурорами. Помощники прокуроров, прокуроры управлений, отделов могут внести протесты только по делам, в рассмотрении которых они участвовали. Предметом кассационного опротестования могут быть решения всех судов, кроме решений Верховного Суда РФ.
Кассационный протест может быть принесен прокурором в течение десяти дней после вынесения судебного решения в окончательной форме. Протесты приносятся через суд, вынесший решение. Требования к содержанию кассационного протеста закреплены в ст. 286 ГПК РСФСР.
Участвуя в рассмотрении дела в кассационной инстанции в связи с обжалованием решения, вынесенного судом первой инстанции, прокурор дает заключение о законности и обоснованности решения после объяснений лиц, участвующих в деле. В заключении прокурор обязан проанализировать решение суда первой инстанции с точки зрения соответствия его действующему законодательству и указать, какое, по его мнению, решение следует вынести по кассационной жалобе. При поддержании кассационного протеста прокурор выступает дважды: вначале дает объяснения, а в конце заседания – заключение.
В соответствии со ст. 294 ГПК РСФСР суд кассационной инстанции может исследовать новые доказательства и установить новые факты, если признает, что эти доказательства не могли быть представлены в суд первой инстанции. Новые доказательства могут быть представлены в суд кассационной инстанции и прокурором.
Независимо от участия в судебном разбирательстве прокурор или его заместитель вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое гражданское дело, по которому решение, определение или постановление вступило в законную силу. Усмотрев, что решение, определение или постановление суда является незаконным или необоснованным, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору.
Правом внесения надзорных протестов наделены прокуроры, начиная с прокуроров субъектов федерации и их заместителей. При этом Генеральный прокурор РФ вправе принести надзорный протест на решение, определение и постановление любого суда РФ, а его заместители – на решения, определения и постановления любого суда РФ, за исключением Верховного Суда РФ (ст. 320 ГПК РСФСР).
К надзорным протестам предъявляются такие же требования, как и к кассационным протестам. Однако надзорное производство по гражданским делам, также как и в уголовном производстве, является стадией исключительной. Исправление ошибок судов первой инстанции должно, как правило, происходить в судах кассационной инстанции. К сожалению, это происходит не всегда. Поэтому каждая жалоба на решение, вступившее в законную силу, подлежит тщательной проверке прокурором. В результате проверки жалобы и изучения материалов дела прокурор принимает решение об отказе в принесении протеста или о его принесении. В случаях отклонения жалобы прокурор составляет заключение.
В соответствии с требованиями ст. 328 ГПК РСФСР в рассмотрении дела в порядке судебного надзора обязательно принимает участие прокурор, который поддерживает принесенный им или вышестоящим прокурором протест или дает заключение по делу, рассматриваемому по протесту председателя суда или его заместителя.
Близким по правовой природе и процессуальному значению к надзорному производству является возобновление гражданского дела по вновь открывшимся обстоятельствам. Следует иметь в виду, что гражданское дело по вновь открывшимся обстоятельствам возобновляет суд, вынесший окончательное решение, подлежащее пересмотру (ст. 3331 ГПК РСФСР). Поэтому прокурор, усмотрев основания к пересмотру решения суда в связи с вновь открывшимися обстоятельствами, обращается в суд с соответствующим заявлением. Заявление прокурора о возобновлении дела суд рассматривает в судебном заседании с участием прокурора. При этом прокурор дает в суде заключение об обоснованности заявления и о необходимости его удовлетворения.
В стадии исполнительного производства прокурор осуществляет надзор за законностью и своевременностью исполнения судебных решений по гражданским делам. При этом особое внимание обращается на исполнение судебных решений, вынесенных по заявлениям и искам прокуроров. Однако в задачу прокурора не входит проведение сплошных проверок исполнения всех решений по гражданским делам, вынесенных судом. Прокурор обычно проверяет исполнение судебных решений в связи с жалобами граждан и других заинтересованных лиц. В соответствии со ст. 428 ГПК РСФСР прокурор вправе принести протест в суд на действия судебного судебного пристава.
В соответствии с указанием Генерального прокурора РФ от 6 января 1999 г. № 1/7 всем нижестоящим прокурорам поставлена задача обеспечить эффективный надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций, связанных с реализацией важнейших конституционных прав и законных интересов граждан и организаций, а также при применении ими мер принуждения.
С учетом специфики работы судебных приставов организация надзора распределена между структурными подразделениями прокуратуре, осуществляющими надзор за:
– исполнением законов и законностью правовых актов – в части соблюдения закона при осуществлении судебными приставами своих функций как при обеспечении установленного порядка деятельности судов, так и при исполнении судебных актов и актов других органов; исполнения законов, регламентирующих возбуждение исполнительного производства. Надзор за соответствием федеральным законам нормативных актов, издаваемых Главным судебным приставом РФ, управлением по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ;
– законностью постановлений судов по гражданским делам – в части соответствия законам постановлений судов общей юрисдикции по вопросам исполнительного производства.
Участвовать в рассмотрении судами гражданских дел могут все прокурорские работники. Однако в целях оперативного руководства деятельностью прокуроров в этой сфере и более квалифицированного осуществления надзорных функций в Генеральной прокуратуре РФ образовано Управление по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам, а в прокуратурах субъектов федерации – одноименные отделы (управления), прокуроры которых выполняют наибольший объем работы в этой области. В районных и городских прокуратурах эта работа возлагается на помощников прокуроров или (реже) на заместителей прокуроров. Работу по надзору за законностью судебных решений по гражданским делам организуют прокуроры-руководители соответствующих прокуратуре.
Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским делам.
