Система организации и структура управления в органах прокуратуры

Формирование любой организационной системы проходит несколько
стадий развития.

На первой стадии осмысливается потребность общества и вырабаты-
ваются решения по осуществлению сформированной потребности. При-
менительно к прокурорскому надзору, он, как известно, прошел эту ста-
дию «кристаллизации» в 1722 г., когда по царскому указу была
учреждена первая прокурорская должность.

На второй стадии развития организации люди, входящие в организа-
цию, начинают взаимодействовать, реализуя совместные усилия для до-
стижения поставленных перед организацией целей. Основным ее содер-
жанием является всестороннее взаимодействие составляющих частей и
элементов. На этой стадии происходит признание организации со сторо-
ны общества, ее утверждение в качестве одного из элементов обществен-
ной жизни.

На третьей стадии организация приобретает достаточно устойчивые
формы взаимодействия составляющих ее людей как внутри своей систе-
мы, так и во взаимоотношениях с другими социальными системами по
поводу реализации целей организации.

Все эти стадии характерны для организации работы в органах проку-
ратуры. В современный период развития под организацией работы под-
разумевается система действий относительно постоянного характера,
взаимосвязанных и взаимообусловленных между собой, являющихся
необходимыми условиями эффективного осуществления полномочий
прокурора и следователя органов прокуратуры. Данная система дейст-
вий в целом и отдельные составляющие эту систему действия имеют
свои непосредственные цели и задачи, содержание, процедурный поря-
док их выполнения и результаты.

Организация работы в органах прокуратуры включает в себя органи-
зацию прокурорского надзора, предварительного следствия, и иной дея-
тельности. Под иной деятельностью следует понимать направления рабо-
ты органов прокуратуры, обозначенные в ст. 1 Закона о прокуратуре.
Кроме того, в прокуратуре должна быть организована работа различных
вспомогательных (обеспечивающих) подсистем. Например, таких, как ка-
дры, систематизация законодательства, делопроизводство, материально-
техническое обеспечение и других.

В силу того, что организация работы в органах прокуратуры находит-
ся в постоянном развитии, определить формализованный перечень вопро-
сов, относящихся к организации работы, не только трудно, но и нецеле-
сообразно. Органы прокуратуры прошли в своей организации достаточно
долгий путь, позволяющий выявить некоторые закономерности. Эти за-
кономерности приобрели свойство обязательных условий эффективности
организации работы. В полной мере они могут быть названы основами
организации работы в органах прокуратуры и быть содержанием работы
прокурора по организации прокурорского надзора, предварительного
следствия, иной, предусмотренной законом деятельности органов проку-
ратуры.

К таким обязательным организационным условиям относятся:

* информационно-аналитическая работа в прокуратуре (учет и анализ
деятельности);

прогнозирование и планирование работы прокуратуры;

руководство деятельностью органов прокуратуры;

стимулирование (мотивация) работы в органах прокуратуры;

контроль.

В настоящее время ни один прокурорский работник не сомневается в
том, что успех в работе в решающей степени зависит от того, как в про-
куратуре ведется инфоомационно- аналитическая работа. Обладание до-
стоверной, полной информацией позволяет прокурору:
*»* правильно сформировать цели деятельности;

* выбрать приоритетные направления надзора, объекты проверки;

*•* рационально распределить имеющиеся силы и средства для достиже-
ния поставленных перед прокуратурой целей.

Учет и анализ работы прокуратуры связаны со сбором, передачей, об-
работкой, выдачей и использованием информации для реализации целей
и задач прокурорского надзора, предварительного следствия, иной дея-
тельности.

ИИ

Для сбора необходимой информации прокурор использует предостав-
ленные ему Законом о прокуратуре полномочия, в соответствии с кото-
рыми он имеет право входить на территорию и в помещения поднадзор-
ных органов и учреждений, иметь доступ к их документам и материалам,
требовать от руководителей и других должностных лиц предоставления
необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений,
вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нару-
шений законов.

Источником информации могут быть также уголовные дела и матери-
алы, находящиеся в производстве следователей прокуратуры. Следовате-
ли органов прокуратуры для получения информации пользуются правами
и процедурами, установленными уголовно-процессуальным законода-
тельством Российской Федерации.

Важнейший этап информационно-аналитической работы — анализ
информации, т.е. ее обобщение и оценка.

Именно по результатам следует оценивать работу органов прокуратуры.
Можно выделить три вида результатов деятельности органов прокуратуры.

Главный результат — это состояние законности и правопорядка на
территории или объекте, входящих в сферу компетенции конкретной
прокуратуры.

Ко второй группе можно отнести функциональные результаты, сви-
детельствующие о полноте использования полномочий прокуратуры по
достижению стоящих перед ней целей и задач. Эти результаты обычно
фиксируются в формах статистических отчетов. К таким результатам, на-
пример, относятся показатели, свидетельствующие о количестве проку-
рорских проверок, протестов прокурора, участия прокурора в судебных
заседаниях по уголовным, гражданским и арбитражным делам, количест-
ве расследованных уголовных дел.

К третьей группе относятся вспомогательные результаты. Это пока-
затели, свидетельствующие об уровне развития вспомогательных подсис-
тем. Таких, например, как делопроизводство, статистика, кадры, система-
тизация законодательства, материально-техническое обеспечение, которые
обеспечивают достижение главного и функциональных результатов.

Оценка производится путем сравнения сформулированных перед про-
куратурой целей с полученными результатами. Такое сравнение позволя-
ет сделать вывод об эффективности организации и деятельности органов
прокуратуры, наметить новые рубежи.

Оценивая полученную информацию, прокурор имеет возможность
прогнозировать будущую работу по организации и осуществлению про-

курорского надзора, предварительного следствия, иной деятельности ор-
ганов прокуратуры.

В рассматриваемом случае прогнозирование — это процесс получения
и обработки информации о будущем возможном состоянии организации
и деятельности органов прокуратуры, который завершается формулиро-
ванием прогноза о возникновении, развитии и прекращении существова-
ния тех или иных ситуаций, связанных с нарушением законов. Прогноз,
как результат процесса прогнозирования, нередко называют предвидени-
ем или предсказанием, основанным на фактах, либо научным предвиде-
нием будущих событий. Наличие прогнозов позволяет прокурору прини-
мать решения в условиях пониженной степени неопределенности. На их
основе прокурор может более объективно установить потребности для
реализации своих полномочий по выявлению нарушений законов, реаги- •
рованию на эти нарушения и восстановлению нарушенных законных прав
и интересов государства и граждан.

Выявленные потребности являются основанием для формирования
целей предстоящей деятельности прокурора. Поэтому нередко прогнози-
рование называют функцией формирования целей.

Сформированные на основе прогноза цели деятельности в последую-
щем реализуются в планировании. Планирование обеспечивает организа-
ционную упорядоченность, последовательность и согласованность дейст-
вий, рациональное распределение сил и средств, которыми располагает
прокуратура. Планируя, например, деятельность по осуществлению про-
курорского надзора, прокурор определяет объекты надзора, устанавлива-
ет последовательность своих надзорных действий и сроки их выполне-
ния. Главное, с помощью планирования осуществляется постановка целей
и обеспечивается достижение намеченных результатов.

Организация работы в прокуратуре подразумевает в качестве обяза-
тельного организационного условия эффективности надлежащее руковод-
ство подчиненными сотрудниками органов прокуратуры. Руководство свя-
зано с постановкой целей и задач для исполнителей, определением
направлений их деятельности, с управлением того, что намечено в качестве
мероприятий, подлежащих осуществлению прокуратурой. Главным эле-
ментом в руководстве является достижение согласованности действий под-
чиненных работников органов прокуратуры при выполнении возложенных
на них задач прокурорско-следственной деятельности. Следует выделять
стратегическое (общее) и оперативное (текущее) руководство. К разновид-
ности общего руководства можно отнести методическое руководство, ос-

новная особенность которой — отсутствие властно-распорядительных
полномочий прокурора в отношении нижестоящих органов прокуратуры и
ее сотрудников.

Общее руководство в органах прокуратуры следует рассматривать в
контексте событий происходящих в стране. При оперативном руководстве
идет наблюдение за ходом исполнения порученной работы и в необходи-
мых случаях вносятся соответствующие коррективы. Оперативное руко-
водство в отличии от общего связано с решением текущих задач, возника-
ющих при осуществлении запланированных мероприятий прокуратуры.

Прокуроры-руководители занимают различное положение в иерархи-
ческой структуре управления органами прокуратуры. Поэтому среди ру-
ководителей выделяются, хотя и весьма условно, такие категории, как
администраторы, организаторы и специалисты.

Организация работы в прокуратуре предполагает также создание бла-
гоприятных условий для выполнения прокурорами и следователями, дру-
гими специалистами, работающими в органах прокуратуры, своих функ-
циональных обязанностей. Речь идет о создании системы стимулов и
санкций, повышающих материальную и моральную заинтересованность
прокурорских работников в получении необходимых результатов. Види-
мо, нельзя абсолютно точно установить единую формулу системы стиму-
лирования. Современные исследования данного вопроса позволяют вы-
явить и построить своеобразную лестницу приоритетов стимулирующих
факторов. Можно сказать, в частности, что для любого сотрудника про-
куратуры очень важны следующие обстоятельства:

* уверенность в сохранении функций органов прокуратуры, признание ее
как важного и необходимого государственного правозащитного органа;

* справедливая заработная плата;

•> признание профессиональных и морально-этических качеств и воз-
можности продвижения по службе;
»> наличие хорошего руководителя;
«»» благоприятный микроклимат в коллективе.

Следующее обязательное и важное условие организации работы в
прокуратуре — это создание системы контроля за деятельностью сотруд-
ников прокуратуры для установления обратной связи от объекта проку-
рорского надзора к субъекту, осуществляющему этот надзор, а также от
объекта управления к субъекту управления и обеспечения единства уп-
равленческих решений и их исполнение.

В одном случае, осуществляя контроль, прокурор получает информацию
о результатах своей прокурорской деятельности, имеет возможность ее оце-

нить и скорректировать свое дальнейшее поведение. В другом случае, кон-
тролируя деятельность подчиненных прокуроров, руководитель имеет воз-
можность оценить ход выполнения порученной работы, при необходимости
оценить ход и результаты исполнения управленческих решений и добиться
от подчиненных выполнения этих решений, как это было намечено. Кон-
тролируя деятельность подчиненных прокуроров, руководитель в одном
случае выявляет факты ненадлежащего выполнения ими своих функцио-
нальных обязанностей; в другом — принимает решение о полном их соот-
ветствии предъявляемым требованиям, а в третьем случае устанавливает
факты, свидетельствующие о том, что уровень работы подчиненных на-
столько высок, что возникает необходимость изучения передового опыта и
распространения более совершенных форм и методов работы среди других
работников органов прокуратуры с целью достижения согласованности их
деятельности, но на более высоком уровне ее организации.

Нет оснований утверждать, что названными организационными услови-
ями исчерпывается проблема эффективной организации работы в органах
прокуратуры. Эти условия являются обязательными, без них невозможно
наладить и упорядочить работу органов прокуратуры по достижению сто-
ящих перед ними целей и задач.

Однако организационные условия работы в органах прокуратуры сами
по себе не возникают, их необходимо создавать. Для этого используются
возможности управления. Управление в прокуратуре — это процесс воз-
действия вышестоящих прокуроров на деятельность подчиненных орга-
нов прокуратуры и отдельных ее сотрудников с целью достижения согла-
сованности в организации выполнения возложенных на них задач
прокурорского надзора, предварительного следствия иной, предусмот-
ренной законом деятельности, и получения планируемых результатов.

Характеризуя процесс управленческого воздействия, следует иметь в
виду, что оно должно быть строго целенаправленным. Принцип целена-
правленности в управлении обеспечивает формирование отдельных про-
водимых действий по организации работы в функции управления, т.е. в
такие обособленные виды деятельности, через которые и осуществляется
воздействие на объекты управления.

Воздействие может быть прямым и косвенным. В системе управления
органами прокуратуры как правило, применяется прямое воздействие в
виде административно-командных методов управления. В основном это
объясняется тем, что в прокуратуре преобладают субординационные от-
ношения, основанные на принципе подчиненности нижестоящих органов
прокуратуры вышестоящим.

.

Более эффективно, однако менее развито в системе управления орга-
нов прокуратуры косвенное воздействие, предусматривающие создание
организационных условий, побуждающих к необходимому действию че-
рез мотивы, потребности, интерес конкретного сотрудника.

Управление в органах прокуратуры реализуется через управленческий
процесс, состоящий из логически взаимосвязанных и последовательных
этапов. Эти этапы имеют свойство повторяться, образуя тем самым уп-
равленческий цикл. Можно назвать четыре общепризнанных основных
этапа управленческого процесса:
»> сбор и анализ информации;
<• принятие на этой основе управленческих решений;
<* организация исполнения принятых решений;
*> контроль.

Основной ценностью управления в органах прокуратуры является его
возможность путем целенаправленного воздействия на подчиненные ор-
ганизационные структуры добиться согласованности их действий и тем
самым эффективно решать поставленные задачи.

Информационно-аналитическая работа
и планирование в органах прокуратуры

Учет и анализ деятельности прокуратуры, как и планирование, являясь
обязательными организационными условиями функционирования органов
прокуратуры, существенно влияют на эффективность работы прокуроров.
Этим обуславливается необходимость более подробного рассмотрения по-
рядка организации информационно-аналитической работы и планирования.

Основное внимание должно уделяться анализу состояния законности
на территории или объекте, входящих в сферу компетенции конкретной
прокуратуры, так как именно истинное положение с состоянием законно-
сти и правопорядка позволяет правильно оценить результативность осу-
ществления прокурорского надзора, определить приоритетные направле-
ния деятельности, поставить верные цели.

Под состоянием законности в данном случае подразумевается поло-
жение дел с преступностью и нарушениями законов непреступного ха-
рактера. Исходя из этого информационно-аналитическая работа прокуро-
ров включает сбор, накопление и анализ информации об исполнении
законов, выявленных нарушениях, о состоянии борьбы с преступностью,
прокурорской и следственной практики.

Информация, обычно выраженная в форме сообщений, сведений, может
быть устной, печатной, аудиовизуальной, письменной или иной форме и в
силу специфики предмета деятельности прокуратуры, как правило, груп-
пируется по отраслям прокурорского надзора, по направлениям деятельно-
сти. К ней предъявляются требования полноты, объективности, достовер-
ности, своевременности и оперативности поступления в прокуратуру.

Накопление сведений и сообщений происходит путем введения в де-
лопроизводство определенной номенклатуры дел, в том числе с приме-
нением компьютерного учета, в которых систематизируется и хранится
информация. Получают распространение различные компьютерные
программы, накопительные банки информации, используются локаль-
ные компьютерные сети. В Генеральной прокуратуре РФ для обеспече-
ния необходимой аналитической информацией образован информаци-
онно аналитический центр (на правах управления).

Для прокуроров важное значение имеет налаженность поступления
информации об исполнении законов, что достигается правильной поста-
новкой работы по сбору необходимых сведений, четким определением
источников и носителей информации.

Полученная и накопленная информация подлежит соответствующей
обработке, которая в основном связана с ее анализом. Существо анализа
выражается в обобщении информации и ее оценке.

В процессе аналитической работы поступившие сведения системати-
зируются по территориям наибольшего распространения правонаруше-
ний, основным объектам нарушений законов; в некоторых случаях по
кругу лиц, допустивших нарушения, степени распространенности нару-
шений. Кроме того, информация об исполнении законов анализируется в
динамике (полугодие с полугодием, год с годом).

При определении и анализе распространенности, структуры, динамики
нарушений законов важно выделить, идя от частного к общему, характер-
ные тенденции и взаимосвязи явлений, а на основе изучения фактических
Данных сделать обобщающие выводы, верно отражающие состояние за-
конности, прокурорского надзора.

Анализируя нарушения законов, вначале желательно обобщать и
оценивать те из них, которые особенно беспокоят общество, являются
«болевыми точками» той или иной территории. К их числу относятся
нарушения:
*»* в сфере экономики;
*** в области защиты прав и свобод граждан;

»5* в области конституционной законности (незаконность правовых ак-
тов, издаваемых органами власти субъектов Федерации, местного са-
моуправления, общественными объединениями);
Ч» в сфере борьбы с преступностью.

Практика свидетельствует, что не следует ограничиваться анализом
только статистических данных; их необходимо дополнять выборочными
исследованиями, конкретными проверками исполнения законов на опре-
деленных объектах или территориях.

Анализ состояния борьбы с преступностью, как составной части за-
конности, отличается своим предметом, включающим обобщение и оцен-
ку следующих характеристик преступности:
уровень;

распространенность;
структура;
динамика;
раскрываемость;

иные показатели, связанные с преступными проявлениями, причина-
ми и условиями, способствующими их совершению.
Уровень или состояние преступности отражает количество преступле-
ний, совершенных в течение анализируемого периода на определенной
территории. Этот показатель, как правило, является доминирующим при
характеристике преступности.

Основные источники информации о преступности:
»!* оперативная информация, поступающая в прокуратуру в виде сводок,

сообщений, донесений;

* данные государственной статистики о преступлениях;
»3» материалы уголовных, гражданских дел, прокурорских проверок.

Для полноты и конкретизации анализа состояния преступности уста-
навливается степень распространенности преступности среди отдельных
групп населения в зависимости от возраста, пола и т.п.

Особо выделяется преступность среди несовершеннолетних.
Структура преступности раскрывает соотношение отдельных видов
или групп преступлений в их совокупности. Конкретным показателем
структуры является удельный вес тех или иных преступлений.

Динамика преступных проявлений показывает изменение состояния и
структуры преступности во времени. Данные об этом должны сравни-
ваться за сопоставимые периоды.

При оценке состояния преступности необходимо помнить, что опре-
деленное количество преступлений остается вне учета и не входит в уго-

ловную статистику. Это латентные преступления, а также преступления,
не зарегистрированные из-за несоблюдения порядка и правил учета. По
этим причинам нужно весьма осторожно относиться к выводам о состоя-
нии преступности и законности, сделанным только на основе статистиче-
ских показателей о количестве зарегистрированных преступлений без
учета фактического состояния правопорядка, действенности принимае-
мых мер по их выявлению, пресечению и предупреждению.

Анализ состояния законности надо вести комплексно, по различ-
ным направлениям, используя разнообразную информацию, с примене-
нием специальных методов, способов и средств.

По результатам анализа работы прокуратуры выпускаются обобщения,
обзоры, экспресс-анализы нарушений законов и практики прокурорского
надзора, примеры положительного и отрицательного опыта прокурорской
и следственной деятельности.

Качественное ведение информационно-аналитической работы позволя-
ет прокурорам выявлять отрицательные тенденции, возникающие в прак-
тике исполнения законов. А в зависимости от серьезности допущенных на-
рушений и существующих приоритетов, — общего состояния законности и
правопорядка. Намечаются конкретные цели и предполагаемые результаты
деятельности. В свою очередь, постановка четких целей — одно из основ-
ных условий формирования каждой прокуратурой планов работы, выпол-
нение которых направлено на достижение желаемых результатов.

Планирование, основываясь на глубоком и всестороннем анализе со-
стояния законности, не всегда следует за аналитической работой. Являясь
функцией управления, оно выступает способом организации этой работы,
развивает и направляет учет, обработку и оценку соответствующей ин-
формации. В этом проявляется взаимная связь планирования и информа-
ционно-аналитического обеспечения.

Существо планирования состоит из определения целей деятельности
прокуратуры, формирования конкретных мероприятий для достижения
этих целей, сроков исполнения мероприятий, их исполнителей.

Типичные мероприятия, включаемые в план:

подведение итогов деятельности прокуратуры за определенный период;

* обсуждение итогов деятельности прокуратуры на межведомственных
совещаниях;

прокурорские проверки исполнения законов;

* обобщение практики прокурорского надзора и его организации;

* мероприятия, связанные с повышением деловой квалификации;
*»* заседание коллегии и другие.

Планы должны быть комплексными, конкретными по предмету, мес-
ту, лицам и срокам его исполнения, реальными, т.е. основываться на пра-
вильном расчете имеющихся сил, средств и времени, необходимых для их
выполнения.

В органах прокуратуры применяются три вида планов:
»> перспективные (на год и более);
«I* текущие (полугодовые, квартальные и месячные);
<* краткосрочные (недельные, ежедневные).

Опыт планирования показывает, что наиболее распространенным яв-
ляется составление полугодовых планов. По таким периодам планируется
работа Генеральной прокуратуры РФ, а также прокуратур субъектов Фе-
дерации.

Разновидностями планов являются планы:
<» координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с

преступностью;
<• по повышению деловой квалификации;

* стажировки;

* проверки состояния работы подчиненных прокуратур и другие.
Существуют различные способы подготовки планов. В отдельных про-
куратурах субъектов Федерации пошли по пути формирования планов
«снизу», т.е. подчиненные прокуратуры с учетом состояния законности на
местах самостоятельно определяют плановые мероприятия. В некоторых
прокуратурах, что более целесообразно, предварительно согласовываются
цели и мероприятия, включаемые в план работы нижестоящих прокуратур,
с целями и задачами вышестоящих органов прокуратуры.

Процесс планирования обычно состоит из:

сбора необходимой информации;

анализа состояния законности;

разработки прогнозов;

подготовки проекта плана;

обсуждения проекта плана;

утверждения плана;

организации исполнения плана.

Кроме планирования работы прокуратуры в целом, осуществляется
также планирование работы каждого прокурора и следователя. Индиви-
дуальное планирование существенно помогает распределить время для
достижения результативности в работе, способствует повышению орга-
низованности и профессионализма прокурорских работников.