Согласно статье 1 Федерального закона № 89 – ФЗ от 24 июля 1998 года (редакции 21 ноября 2011 года) "Об отходах производства и потребления" под отходами производства и потребления понимаются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства. В свою очередь понятием обращение с отходами охватывается деятельность, в процессе которой образуется отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению (хранению и захоронению) отходов.
Понятие отходов производства и потребления (отходов) является ключевым, и закрепление его легальной дефиниции в положениях Федерального закона "Об отходах производства и потребления", устанавливающего правовые основы обращения отходов, имеет большое значение для обеспечения эффективности и единообразия применения его норм. Российское законодательство об отходах производства и потребления, основываясь на положениях ряда международных правовых актов в данной сфере, трактует указанное понятие несколько иным образом.
Так, в соответствии с положениями статьи 2 Базельской конвенции от 22 марта 1989 года (Конвенция ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 25 ноября 1994 года № 49 – ФЗ) "О контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением" (далее – Базельская конвенция) отходами признаются вещества или предметы, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с положениями национального законодательства. Данное определение было воспроизведено в статье 1 Межправительственного соглашения государств – участников СНГ "О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов" (Москва, 12 апреля 1996 года).
Несколько иное определение закреплено в статье 3 Конвенции от 29 декабря 1972 года по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов. Согласно ее положениям под отходами и другими материалами следует понимать материалы и вещества любого рода, формы или описания.
В соответствии с положениями статьи 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" деятельность по обращению с отходами включает в себя: деятельность, в процессе которой образуются отходы (то есть деятельность, связанная с производством или потреблением); деятельность по сбору отходов; деятельность по использованию отходов; деятельность по обезвреживанию отходов; деятельность по транспортированию отходов; деятельность по размещению отходов (хранение и захоронение отходов).
Понятие "использование отходов", подразумевает их применение для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии. Данное определение полностью отражает широкий спектр возможных направлений деятельности в сфере использования отходов производства и потребления. Между тем данное понятие встречается и в международно-правовых актах. Так, например, статье 2 Базельской конвенции под использованием отходов понимает сбор, транспортировку и удаление опасных или других отходов, включая последующий контроль за местами удаления.
Законодательное определение понятия "трансграничное перемещение отходов", закрепленное статье 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", воспроизводит определение, содержащееся в статье 2 Базельской конвенции. Данная легальная дефиниция конкретизируется определениями, которые содержатся в положениях подзаконных актов.
Так, например, в соответствии с Правилами трансграничного перемещения отходов, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 17 июля 2003 года № 442, под трансграничным перемещением отходов следует понимать ввоз опасных и других отходов на территорию Российской Федерации в целях их экологически безопасного использования, вывоз отходов с территории Российской Федерации, а также транзит отходов по ее территории.
Несколько иное определение трансграничного перемещения (отработанного топлива и радиоактивных отходов) содержится в Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработанным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 года). В соответствии с ее положениями под трансграничным перемещением (отработанного топлива и радиоактивных отходов) следует понимать любую перевозку отработанного топлива или радиоактивных отходов из государства происхождения в государство назначения.
Нередко в законодательстве используется понятие "трансграничная перевозка" (отходов), которое является тождественным используемому в рассматриваемой статье понятию "трансграничное перемещение отходов". Так, определение понятия "трансграничная перевозка", закрепленное в статье 1 Межправительственного соглашения государств – участников СНГ "О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов", является абсолютно идентичным определению указанного понятия в статье 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления".
Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение устанавливаются в целях предотвращения негативного воздействия отходов на состояние окружающей среды и относятся к группе нормативов предельно допустимого воздействия на окружающую среду (статьях 22 и 24 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"). Так в соответствии с положениями статьи 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", норматив образования отходов определяет установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции. Порядок и процедура разработки данных нормативов устанавливаются Правилами разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 года № 461.
Установление лимитов на размещение отходов производства и потребления в соответствии с положениями статьи 14 Федерального закона "Об охране окружающей среды" является одним из методов экономического регулирования в данной сфере. Лимиты на размещение отходов разрабатываются в соответствии с нормативами предельно допустимых воздействий на окружающую среду, количеством, видом и классами опасности образующихся отходов и площадью (объемом) объекта их размещения и устанавливают предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки данной территории.
К числу основных принципов государственной политики в области обращения с отходами статья 3 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" относит:
- охрану здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия;
- научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества;
- использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий;
- комплексную переработку материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;
- использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот;
- доступ в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами;
- участие в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами.
Все отходы теоретически можно классифицировать на отходы, образующиеся в процессе производства, и отходы, образующиеся в результате потребления.
К первой группе условно можно отнести сырье, материалы, вещества, изделия, а также их остатки, образовавшиеся в ходе производства определенной продукции, выполнения определенных работ или оказания услуг (например, строительные и промышленные отходы, металлолом и другие).
Ко второй – продукты и изделия, а также их остатки, частично или полностью утратившие свои потребительские свойства в ходе личного или общественного использования (например, твердые бытовые отходы – бытовой мусор и другие).
При этом правовые требования по обращению с отходами различаются в зависимости от степени вреда, который отходы могут нанести жизни и здоровью граждан и окружающей среде. Согласно данному критерию следует выделять опасные и неопасные отходы. Но, основное внимание в экологическом законодательстве и праве уделяется опасным отходам, некорректное обращение с которыми имеет (или может иметь) наибольшие отрицательные последствия для природы.
В настоящее время определение опасных отходов законодательно нигде не закреплено и поэтому ряд авторов дают свое определение.
По мнению А.Я Рыженкова "Опасные отходы – это отходы которые, представляют опасность для здоровья и жизни человека и/или для нормального состояния окружающей природной среды".
Э.П. Винакурова дает такое определение "под опасными отходами понимают отходы, которые содержат вредные вещества, в том числе содержащие возбудителей инфекционных болезней, токсичные, взрывоопасные и пожароопасные, с высокой реакционной способностью, например, вызывающие коррозию".
Лукашев В.П. под опасными отходами понимает, отходы, содержащие химические вещества, которые вредны для здоровья или для окружающей среды. С ними нельзя обращаться так же, как с обычными потребительскими отходами, поскольку это может привести к серьезному загрязнению окружающей среды или нанести вред людям или животным.
Как и большинство авторов Н.В. Кичигин, М.В. Пономарев, Н.И. Хлуденова дают следующее определение: "Опасные отходы это отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами".
Автор дипломной работы считает, что последнее определение полностью раскрывает понятие опасных отходов.
А в соответствии с положениями Межправительственного соглашения государств – участников СНГ "О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов" под опасными отходами следует понимать отходы (медицинские и фармацевтические отходы, цианиды, мышьяк, ртуть и их соединения, соединения меди и цинка и другие), которые не обладают рядом свойств (взрывчатостью, огнеопасностью (не являются легковоспламеняемыми и самовозгораемыми жидкостями и твердыми веществами), способностью выделять огнеопасные или токсичные газы при взаимодействии с воздухом и водой, токсичностью (ядовитостью и другие), а также отходы, которые определены опасными в соответствии с внутренним законодательством государства экспорта, импорта или транзита. Автор дипломной работы считает, что данное положение противоречит нашему законодательству, так как мы под опасными отходами понимаем такие отходы, которые обладают следующими опасными свойствами – токсичностью, взрывоопасностью, высокой реакционной способностью.
Среди опасных отходов наибольшей степенью опасности обладают радиоактивные отходы, биологические отходы и отходы лечебно-профилактических учреждений, обращение с которыми регулируется не Федеральным законом "Об отходах производства и потребления", а соответствующим законодательством.
При этом под "другими отходами" понимаются отходы, собираемые из жилищ (бытовые отходы), которые складируются на общих площадках, отведенных под городские свалки решением местной администрации по согласованию со специально уполномоченными государственными органами. При размещении свалок бытовых отходов в черте населенных пунктов в соответствии со статьей 35 Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ они располагаются в пределах отдельной территориальной зоны – зоны специального назначения, поскольку использование данной территории несовместимо с использованием других видов территориальных зон городских и сельских населенных пунктов.
1.2. Анализ законодательства об опасных отходах производства и потребления
В настоящее время в Российской Федерации вопросу правового регулирования обращения с отходами посвящено достаточное количество законодательных и иных нормативных правовых актов.
В регулировании общественных отношений в рассматриваемой сфере ведущее место принадлежит Федеральному закону "Об отходах производства и потребления", который согласно преамбуле призван определять правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Данный закон первый в истории российского права закон, посвященный исключительно регламентации обращения с отходами. Наряду с ним в настоящее время действуют отдельные нормы (статьи) Водного и Лесного кодексов, Федеральных законов "Об охране окружающей среды", "О недрах", "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" и другие. Нормы об ответственности за нарушение правил обращения с отходами предусмотрены Уголовным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" упорядочивает достаточно неоднозначный и в определенной мере противоречивый до его вступления в силу понятийный аппарат, вводит в оборот и раскрывает содержание такого правового института, как "право собственности на отходы". В нем подробно разграничены полномочия Российской Федерации ее субъектов в области обращения с отходами. В отдельной главе закона закреплены основные требования по обращению с отходами в процессе проектирования, строительства, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, а также требования к объектам размещения отходов, к обращению с отходами на территориях городских и других поселений. Особое внимание уделено вопросам обращения с опасными отходами. Закон раскрывает содержание таких понятий, как нормирование, учет и отчетность в области обращения с отходами. Должное внимание в нем уделено вопросам экономического регулирования рассматриваемой деятельности, а также различным формам контроля в названной сфере, в первую очередь государственному.
Вступление в силу Федерального закона "Об охране окружающей среды" во многом позволило избежать той коллизии с Федеральным законом "Об отходах производства и потребления", которая присутствовала ранее в нормах Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". То есть, признавая приоритет в регулировании рассматриваемых общественных отношений за специализированным Законом "Об отходах производства и потребления", Закон "Об охране окружающей среды" лишь дополняет его нормы по отдельным вопросам. В частности, в статье 51 этого закона закрепляется принцип безопасности для окружающей среды условий и способов сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения и захоронения отходов производства и потребления.
Закон "Об охране окружающей среды", кроме того запрещает:
- сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;
- размещение опасных и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;
- захоронение опасных и радиоактивных отходов на водосборных площадей подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;
- ввоз в Российскую Федерацию опасных и радиоактивных отходов в целях их захоронения и обезвреживания.
Федеральный закон от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" содержит большое количество норм о радиоактивных отходах, например, в статье 3 определяется понятие радиоактивных отходов, в статье 5 – полномочия собственников отходов, в статье 22 – порядок государственного учета и контроля, в главе X (статьях 44- 48) – порядок обращения с радиоактивными отходами, в том числе их переработки, и прочие.
Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 года включает как отдельные нормы по вопросам обращения с отходами в различных главах, так общие нормы, например как в главе II "Охрана водных объектов", где, например, запрещается сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и иных отходов (статья 96), аналогичный запрет установлен в статье 101 для охраны ледяного покрова водных объектов, ледников, подробно регламентируется охрана водных объектов от загрязнения и засорения из источников, находящихся на суше, в результате деятельности на дне водных объектов, с судов и прочее. В статье 125 предусмотрена плата за сброс в водные объекты сточных вод, в статье 144 определен порядок использования водных объектов для сброса сточных и дренажных вод.
Федеральный закон от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" содержит ряд норм, регулирующих порядок захоронения отходов на континентальном шельфе (статьях 1, 8, 34-38,41). Федеральный закон от 2 мая 1997 года № 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" в статье 1 определяет понятие "объекта по уничтожению химического оружия", а статья 5 (часть 2) указывает, что отходы, образующиеся в процессе уничтожения химического оружия, являются объектами ограниченно оборотоспособными и могут передаваться Правительством Российской Федерации организациям независимо от организационно-правовых форм в целях вовлечения указанных отходов в хозяйственный оборот в установленном порядке, преимущественным правом на использование отходов в указанных целях обладают органы исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых находятся объекты по хранению и уничтожено химического оружия. Закон устанавливает правила надзора госконтроля, принципы обеспечения безопасности граждан и защиты окружающей среды при проведении работ по хранению, перевозке (в том числе утилизации) химического оружия и другие нормы.
Федеральный закон от 30 марта 1999 года (в редакции от 7 декабря 2011 года), № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" в статье 22 санитарно-эпидемиологические устанавливает требования к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления. В частности, декларируется обязательность обеспечения безопасности условий и способов осуществления этих видов деятельности для здоровья населения и среды обитания.
Свою конкретизацию, нормы, названных законодательных актов, находят в решениях Правительства Российской Федерации и правовых актах федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченных в области обращения с отходами. В частности, постановлением Правительства Российской Федерации утвержден, порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия. Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1997 года № 155 (в редакции от 1 февраля 2005 года) утверждены Правила предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов. Среди наиболее значимых ведомственных нормативных правовых актов следует выделить Федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный приказом Министерства Природного Развития России от 2 декабря 2002 года № 785, и Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. СанПиН 2.1.7.1038-01, введенные в действие постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2001, № 16.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 года № 344 (в редакции от 8 января 2009 года) утверждены нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления.
К подзаконным актам относятся Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 сентября 1995 года № 1197-р "О целевой программе "Переработка и утилизация металлических радиоактивных отходов", Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 года № 1098 "О федеральной целевой программе "Отходы" и некоторые другие акты.
До 2000 года в России действовала Федеральная целевая программа "Отходы".
Целями и задачами программы являлись концентрация финансовых, материально-технических и других ресурсов, интеграция производственного и научного потенциала для решения проблемы обращения с отходами; создание нормативной и технологической базы для реализации единой государственной политики в сфере обращения с отходами на всех уровнях управления; экономия природных ресурсов за счет максимального вовлечения отходов в хозяйственный оборот; организация и обеспечение научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, направленных на создание перспективных ресурсосберегающих и малоотходных технологий, эффективных средств и методов переработки и обезвреживания отходов; создание системы управления обращением с отходами, построенной на основе организационно-управленческих, правовых, нормативных, экономических, информационных и контрольных регуляторов; реализация пилотных проектов по переработке и обезвреживанию отдельных видов отходов для последующего их тиражирования в целях решения проблемы накопленных в стране отходов.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2000 года № 1034 срок реализации настоящей программы был продлен на 2001 год. В настоящее время эта программа уже не действует. До 2002 года действовала также целевая программа "Переработка и утилизация металлических радиоактивных отходов". С наступлением 2003 года действие этой программы также закончилось.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Автором исследовано, насколько такая возможность реализуется в регионах, и обнаружено, что в некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы, посвященные отходам, в частности, в Краснодарском крае, Калининградской и Московской областях, Республике Башкортостан.
Например, постановлением Правительства Москвы от 18 ноября 1997 года № 807 было утверждено Временное положение о системе обращения с нефтеотходами в городе Москве, распоряжением Премьера Правительства Москвы от 03 ноября 1998 года № 1219 –РП утверждены нормы накопления твердых бытовых отходов от предприятий и организаций города Москвы. В свою очередь в Московской области в 2001 году принят закон, регулирующий вопросы обращения с отходами производства и потребления с учетом региональной специфики. В качестве примера сотрудничества органов власти нескольких субъектов РФ можно привести совместное постановление Правительства Москвы и Администрации Московской области от 20 сентября 1994 года № 790-14 "О строительстве и эксплуатации комплексов переработки ТБО и полигонов на территории Московской области".
Отношения в области обращения с радиоактивными отходами, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации. Необходимо отметить различия, устанавливаемые Федеральным законом Российской Федерации от 11 июля 2011 г. N 190-ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федеральным законом "Об отходах производства и потребления". Если в области обращения с отходами еще допускается установление каких-то правил нормативными актами субъектов Российской Федерации, то в области правового регулирования обращения с радиоактивными отходами в связи с их особой опасностью не только для населения, но и, возможно, для государства в целом, устанавливается исключительное правовое регулирование Федерации.
Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды играет важную роль в обеспечении экологической безопасности страны.
Основным документом в международных обязательствах Российской Федерации является Базельская конвенция "О контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением".
Базельская конвенция в статье 4, регулирует трансграничные перевозки опасных и других отходов путем применения процедуры "предварительного обоснованного согласия" (отправка грузов без такого согласия считается незаконной). Грузы, направляемые в страны, не участвующие в Конвенции, или поступающие из этих стран, если с ними нет специального соглашения, рассматриваются как незаконные. Каждая Сторона обязана принять на национальном или внутригосударственном уровне соответствующее законодательство о предупреждении незаконного оборота опасных или других отходов и наказании за него. Незаконный оборот признается преступным деянием.
Конвенция обязывает Стороны обеспечить, чтобы опасные и другие отходы использовались и удалялись экологически обоснованным образом. В этих целях Стороны должны сводить к минимуму количество отходов, перевозимых через границы, обрабатывать и удалять отходы как можно ближе к местам их производства, а также предотвращать или сводить к минимуму образование отходов у их источника. С момента производства опасных отходов и в течение всего времени их хранения, транспортировки, обработки, повторного использования, рециркуляции, рекуперации и окончательного удаления должны применяться строгие меры контроля.
Согласно оценкам секретариата Базельской конвенции, объем производства опасных и других отходов в 2010 и 2011 годах составил, соответственно, 318 и 338 миллионов тонн. Эти цифры основаны на докладах Сторон Конвенции, не всегда отражающих полную картину. Их можно сопоставить с данными Организации Экономического Сотрудничества и Развития (далее по тексту ОЭСР), которая оценивает количество таких отходов, произведенных в 2010 году в 25 странах – членах этой организации, почти в 4 миллиарда тонн.
