Тема 9. Экономические и юридические условия свободы СМИ

Социально-творческая проблематика свободы журналистики имеет основополагающий характер, и на ее фоне должны решаться все остальные. Ведь для реализации даже верно сформулированных социально-творческих подходов и решений принципиально важна также экономическая (финансовая, техническая и др.) база реализации свободы, юридически обеспеченная законодательными актами.

Прежде чем перейти к рассмотрению этих проблем свободы, представим структуру системы понятий, описывающих ее, (схеме:

Экономические проблемы свободы журналистской деятельности менее сложны теоретически, но представляют большие трудности при практическом их решении. Теоретически очевидно, что для того, чтобы реализовать свою социально-творческую свободу, необходимо обладать экономическими возможностями для организации своей деятельности. Часть СМИ оказывается во владении коммерческих структур, диктующих свою информационную политику. Функционирование средств массовой информации в условиях рыночной экономики при этом протекает в условиях необходимости превышения доходов над расходами. Источников доходов СМИ несколько. Прежде всего, это доходы, получаемые от «потребителей» информации (покупки газет и журналов, абонементной платы, подписки). Однако этих средств обычно не хватает на покрытие расходов. В этих условиях огромное значение приобретает реклама: плата за нее от рекламодателей составляет значительную часть доходов СМИ - до 80%.

Государство играет важную роль в экономическом обеспечении СМИ - это и налоговая политика (предоставление налоговых льгот СМИ теми или иными путями); и предоставление льготных тарифов на покупку необходимых материалов, на услуги транспорта и связи; и распределение государственной рекламы; использование других рычагов, находящихся в руках государства.

Все многообразие формы вмешательства государства и предпринимательских структур в экономическую ситуацию в сфере СМИ избирательны. Характер и мера поддержки зависят оттого, насколько соответствует «видам» государственных институтов и (или) предпринимательских кругов деятельность тех или иных СМИ. Разумеется, всем участникам этих отношений приходится тщательно избегать возможных обвинений в подкупе и даже в предпочтении одних СМИ другим. Однако всегда находятся благовидные предлоги отдавать преимущество тем, чьи позиции более отвечают интересам политически и (или) экономически господствующих сил.

При демократическом устройстве общества (и в меру его демократизма) имеются возможности выравнивать условия предоставления экономических льгот, делая их более справедливыми. Однако в силу различных взглядов на то, что является справедливым, а что нет, всегда остается поле для «экономического маневра». Например, государственные субсидии можно распределять в зависимости и от тиража, и от меры убыточности, и от рейтинга в общественном мнении, и от «социальной ценности» и т.д. Выбор остается за теми, кто распределяет средства, а следовательно, чаще всего большую экономическую свободу получает вовсе не инакомыслящий.

Формирование и функционирование концернов в сфере информации дает экономические выгоды, позволяя им в значительной мере быть независимыми в экономическом отношении, даже выпускать убыточные издания и программы за счет высокоприбыльности других областей своей деятельности. Тем самым может быть обеспечена реализация той информационной политики, которая выработана изданием или программой в соответствии с их целями. Однако сращивание с другими сферами предпринимательства, а тем более подчиненное положение СМИ в этих многоотраслевых экономических структурах при всех экономических выгодах может привести к утере (или, по крайней мере, ограничению) информационной независимости.

В условиях существования государства, действующего на основе системы законодательных актов, характер, мера и формы проявления социально-творческой и экономической свободы регламентируются законодательством. Строго говоря, юридические рамки журналистской деятельности должны быть такими, чтобы можно было дать полный простор правильно понятой ответственной социально-творческой свободе деятельности и предоставить юридическую базу для ее экономического обеспечения. Исторически сложились (если характеризовать в общем виде) три концепции юридической стороны свободы печати и журналистской деятельности: авторитарная, полной свободы и ответственной свободы.

Авторитарная (лат. auctoratas «власть, влияние») - и как ее крайнее выражение тоталитарная - концепция исходит из того, что пользоваться свободой информационной деятельности могут лишь власть предержащие. Разумеется, власть при этом исходит из интересов представляемых ею политических, экономически и идеологически господствующих сил. Поэтому практически неограниченную свободу (в том числе и свободу на неадекватную, даже ложную информацию) получают СМИ, выпускаемые этими силами. Авторитарный подход к свободе прессы свойствен практически каждой господствующей силе, поскольку для нее характерно представление о своей если не абсолютной, то, по крайней мере, преимущественной по отношению к другим силам правоте в основных вопросах общественной жизни.

В своей борьбе с господствующими силами, придерживающимися авторитарной позиции, прогрессивные круги выдвигают и стремятся реализовать идею полной свободы печати. Исторически соответствующее юридическое требование - лозунг свободы печати - был сформулирован в XVII веке и стал одним из основных требований революционно-демократических сил XVIII века, боровшихся с феодально-монархическим абсолютизмом, придерживавшимся идеи авторитаризма в сфере печати. В странах, где антифеодальное движение развернулось в XIX и XX веках, лозунг свободы печати звучал практически так же (не случайно впервые вышедшая в 1644 году на английском языке знаменитая «Ареопагитика» Дж.Мильтона, отстаивавшая идею свободы печати, в России была переведена в 1907 году).

При этом смысловое содержание лозунга свободы печати было, если можно так выразиться, «чистым» - речь шла вовсе не о праве на вседозволенность, аморализм, антигуманность и т.д. Защитники этого лозунга добивались прежде всего и главным образом возможности противопоставить господствующим силам свои взгляды. Тезисы идеологов были просты и ясны. Во-первых, нужна свобода для публикации всех воззрений и мнений, чтобы на рынок идей были вынесены разнообразные идеи. Во-вторых, «ветры всевозможных учений» должны достигать всех, кто участвует в общественной жизни, кто составляет действующие политические силы. В-третьих, если общественность сможет познакомиться с широким спектром взглядов, с их обоснованием и будет присутствовать при борьбе аргументов и контраргументов, то нет никаких сомнений, что, поскольку истина сильна сама по себе, аудитория присоединится к правильной точке зрения, а ложь и несправедливость будут посрамлены и потерпят поражение.

Эта позиция исходит из чистых побуждений и таких представлений о природе человеческого разума, которые исключают возможность торжества неправедных идей. Вера в то, что полная свобода печати в таком представлении есть абсолютное благо, еще более укрепилась с победой над силами феодальной реакции и установлением демократического буржуазного строя. И конституционной нормой построенного на «обломках самовластья» общества стало освобождение прессы от всякого контроля со стороны государства. В наиболее полной форме это выражено в первой поправке к Конституции США, согласно которой «Конгресс не должен издавать ни одного закона, ограничивающего свободу слова и печати». И в принятых позднее, в XIX и XX веках, конституциях буржуазных государств с демократическим устройством свобода СМИ формулируется достаточно определенно. Так, в Конституции Германии записано, что «каждый имеет право свободно выражать и распространять свои мнения устно, письменно, посредством изображений... Свобода печати и свобода информации посредством радио и кино гарантируется. Цензуры не существует».

Однако по мере развития гражданского общества и правового государства стало обнаруживаться, что при сохранении принципиальных основ свободы массово-информационной деятельности требуется правовое регулирование деятельности журналистики, а это ведет к формированию концепции ответственной свободы СМИ.

Несмотря на конституционный запрет издавать законы, ограничивающие свободу печати и слова, в Соединенных Штатах существует множество актов (законодательных; толкований этой поправки - таким правом располагает Верховный суд США; законов отдельных штатов; решений судов, которые рассматриваются как прецеденты и должны учитываться в практике деятельности СМИ), определяющих границы использования свободы слова и возможностей ссылки на первую поправку к Конституции.

Современные международные документы органично соединяют свободу и ответственность. Европейская конвенция по правам человека (ст. 10) провозглашает: «I. Каждый имеет право на свободу выражения своего мнения. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и передавать информацию или идеи без вмешательства официальных властей и независимо от границ. Настоящая статья не препятствует государствам требовать разрешений для радиовещательных, телевизионных или кинокомпаний. 2) Осуществление этих свобод, поскольку это связано с обязанностями и ответственностью, может быть предметом таких формальностей, условий, ограничений или штрафных санкций, какие предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других людей, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».

В Российской Федерации в развитие положений конституционных норм принят ряд законов, прямо или косвенно регулирующих деятельность СМИ. Это прежде всего Закон о средствах массовой информации, об информации, информатизации и защите информации, об авторском праве и смежных правах, о государственной тайне, о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных СМИ, о рекламе, об участии в международном информационном обмене, разрабатываются другие акты (закон о телевидении и радиовещании, закон об издательской деятельности, о праве на информацию и др., в т.ч. законодательство о СМИ республик в составе РФ); деятельности СМИ касаются также соответствующие разделы Гражданского и Уголовного кодексов.

По Конституции РФ (ст. 29) «Каждый имеет право свободно искать, помчать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Федеральным законом». При этом «гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается».

В соответствии с Законом о СМИ

• «поиск, получение, производство и распространение массовой информации,

• учреждение средств массовой информации/владение, пользование и распоряжение ими,

• изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации».

Направлений, по которым развивалось юридическое регламентирование функционирования журналистики, несколько.

В связи с проблемой свободы журналистской деятельности следует выделить запреты действий, трактуемые как злоупотребление свободой СМИ.

Во-первых, это охрана интересов государства. Так, Верховный суд США, толкуя Конституцию, считает возможным применять санкции к печати тогда, когда в СМИ, по мнению судей, «ведется подрывная деятельность», присутствует «явная и наличная опасность», «явная и немедленная угроза» государству, «вредная тенденция», «подстрекательство» и т.д. В Великобритании преступлением признаются устные и печатные выступления, ставящие цель «дискредитировать или вызвать возмущение против суверена, правительства, Конституции Соединенного Королевства, любой из палат парламента или судебной системы», вызвать «возбуждение недовольства среди подданных его величества», «чувства злости и враждебности между различными классами этих подданных», а также нанесение оскорбления главе государства и т.д. В Англии существует система так называемых «ди-уведомлений» (англ. defence «оборона»), согласно списку которых запрещено распространение сведений, угрожающих национальной безопасности. Повсеместно существует законодательство об охране военной и государственной тайн. Во время военных действий вводится цензура. Почтовые ведомства (в частности, в США и Англии) имеют право отказаться от доставки «нежелательных» изданий, а также запретить (в Англии) радио- и телепередачи.

Во-вторых, это охрана прав и законных интересов личности. В соответствии со «Всеобщей декларацией прав человека» и другими документами, принятыми ООН, государства обязаны закреплять в своем законодательстве основные политические, экономические, социальные, культурные и иные права и охранять их от каких-либо нарушений, в том числе и со стороны средств массовой информации. Тайна переписки и неприкосновенность жилища, презумпция невиновности и исключение дискриминации по расовому, национальному, половому признакам, неприкосновенность личности и обязанность удовлетворять ее потребности, в том числе потребности в информации, права на свободу убеждении, выражение взглядов и мнений, получение и распространение информации и другие права и законные интересы личности, закрепляемые законодательством страны, должны быть извести' журналистам и тщательно соблюдаться ими. По закону преследуется клевета и оскорбление, разжигание расовой, национальной и классовой вражды. В ряде стран преследуется диффамация - распространение позорящих человека сообщений, хотя бы и основанных на правдивых тактах. Обычно распространение таких сообщений наказывается, если суд сочтет наличие «злого умысла». Охраняются и экономические интересы людей и различных организационных структур (технические и технологические секреты, коммерческая тайна, тайна вклада и завещания и т.д.). При этом более «открыты» и менее защищены сведения об общественно-значимых лицах в обществе и государстве, тогда как частные лица пользуются большей степенью защищенности.

В-третьих, юридическими нормами, зафиксированными в конституциях и других законодательных актах, определяются границы свободы (права и обязанности) журналистов. При этом не допускаются такие действия журналистов и СМИ, которые подпадают под определение «злоупотребление свободой» массовой информации: «Не допускается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни, для пропаганды войны».

При этом Конституцией РФ предусмотрено освобождение от ответственности за распространение сведений, не соответствующих действительности и порочащих честь и достоинство граждан и организаций, либо ущемляющих права и законные интересы граждан, либо представляющих собой злоупотребление свободой массовой информации, если эти сведения содержатся в обязательных для публикации и официальных материалах, пресс-релизах агентств и различных организаций, выступлениях официальных лиц и других СМИ, а также идущих в прямом эфире авторских выступлениях.

С другой стороны, Законом о СМИ устанавливается ответственность и за ущемление свободы деятельности журналистики, которое проявляется: в осуществлении цензуры; во вмешательстве в деятельность редакции; в незаконном прекращении деятельности СМИ; в нарушении права редакций на запрос и получение информации; в незаконном изъятии или уничтожении тиража; в принуждении журналиста в профессиональной сфере; в установлении ограничений законных контактов журналистов с целью получения информации, а также в нарушении других прав журналиста.

Злоупотребление свободой и ущемление свободы деятельности СМИ влекут уголовную, административную, дисциплинарную ответственность, характер и меру которой устанавливают определяемые законом институты. По Закону РФ о средствах массовой информации в России регистрирующий или выдающий лицензию орган - Министерство по делам печати, телерадиовещания и массовых коммуникаций - может делать предупреждения за нарушения закона. Приостановление и прекращение деятельности СМИ, меру уголовной и другой ответственности определяет суд. Законность касающихся СМИ актов государственной власти устанавливает Конституционный суд РФ.

Разработкой и экспертизой подготавливаемых законодательных актов занимаются парламентские комитеты и комиссии, а также государственные органы. Пока принят только Закон РФ о средствах массовой информации, в соответствии с которым разрабатываются другие акты (закон о телевидении и радиовещании, закон об издательской деятельности, законодательство о СМИ республик в составе РФ).

Проблема свободы печати и журналистской деятельности относится к центральным в сфере научного знания и в то же время затрагивает сложный комплекс проблем журналистской практики. Пожалуй, ни по одному вопросу так остро не сталкиваются мнения, поскольку то или иное теоретическое и политическое решение в этой области затрагивает коренные интересы разных политических сил. Не случайно одна и та же мера (скажем, создание наблюдательных советов для справедливого распределения средств и предоставления газетной площади и вещательного времени на государственных СМИ различным представленным в парламенте группировкам, в том числе оппозиционным) вызывает оценки, едва ли не противоположные - от одобрения до обвинения во введении цензуры и «удушении» свободы.

Поэтому журналистские и другие общественные организации создают для разъяснения вопросов свободы журналистики, для мониторинга 1 и оценки акций разных социальных институтов в этой сфере, для разработки предложений по законодательству и правительственным акциям в области свободы деятельности в сфере СМИ различные комиссии и объединения. Так, в Союзе журналистов России создан Комитет по защите свободы слова и прав журналистов. Применительно к своей сфере деятельности этими вопросами занимаются другие объединения журналистов (в частности. Фонд защиты гласности. Комиссия по свободе доступа к информации и др.).

Существуют и международные организации, занимающиеся проблемами свободы слова и печати. Возникнув в США, все более расширяет рамки своей деятельности, в том числе и в России, «Фридом форум» - независимый общественный фонд, созданный для популяризации идеи свободы, сбора информации по состоянию дел в этой сфере, разработки рекомендуемых шагов и практических мер по развитию свободной деятельности в различных сферах социальной жизни. А Международный институт прессы, объединяющий издателей и редакторов СМИ почти 100 стран мира, помимо прочих своих акций ежегодно выпускает «Обзор свободы печати в мире», где даются характеристики и оценки состояния и изменений в этой сфере с точки зрения экспертов организации. В этой же сфере действует организация «Репортеры без границ» и др.

Активное обсуждение проблемы способствует ее более глубокому пониманию, принятию демократических решений и практической их реализации. Мировым «стандартом» в этой области становится понимание, что в журналистике должны быть достаточно широкие (хотя вовсе не безразмерные) рамки свободы деятельности в целях многообразия представления фактов и мнений; журналистике должны быть свойственны ответственные решения в интересах общества.

Юридически точное закрепление прав и обязанностей СМИ чрезвычайно важно в связи с тем, что журналистика является все более разветвленным, проникающим во все сферы жизни общества, могущественным социальным институтом.