Маленькие машины работают лучше больших, потому что в последних сильнее трение. Так же и относительно государств.
Вольтер [236]
7.1. Механизм государства. Разделение в нем
властных полномочий
7.1.1. Понятие и структура механизма государства
Государственная (публичная) власть всегда носит институционализированный характер, воплощается в определенном механизме. Это и понятно, ибо государство являет собой организацию с собственным механизмом, без которого оно практически немыслимо.
Механизм государства - это система специально формируемых образований, в которых материализуется (воплощается) государственная власть и через которые она оказывает свое воздействие на различные общественные отношения, на сознание, психологию и поведенческие акты их участников. Представляется неоправданным сведение его к государственному аппарату, встречающееся в отечественной литературе[237]. Аппарат составляет только часть этого механизма, в котором функционируют другие, «неаппаратные» образования, такие, как выборный глава государства, парламент, депутаты разных уровней, правительство, вооруженные силы, судьи, заседатели судебных учреждений и т.д. Кроме того, часть государственного аппарата существует для обслуживания общественных (негосударственных) структур в виде различных советов, комиссий и т.п., создаваемых при президенте, правительстве и центральных ведомствах.
Аппарат нередко в какой-то мере обособляется от того органа (должностного лица), кому он служит. Президент РФ имеет администрацию (т.е. аппарат) с десятками подразделений, которой непосредственно руководит глава администрации. Совет безопасности, Совет обороны, Политический консультативный совет, Совет по внешней политике и другие советы при Президенте РФ обслуживаются аппаратами, из сотрудников которых в лучшем случае их руководитель входит в состав соответствующего Совета. Правительство РФ тоже имеет аппарат, где трудятся отнюдь не его члены. Даже в аппаратах низовых звеньев государственного механизма - глав районных администраций есть подразделения, непосредственно возглавляемые каким-то другим должностным лицом.
Кроме того, в государственном механизме есть вооруженные силы, тюрьмы, изоляторы и исправительные учреждения с явно выраженными свойствами не аппаратного характера. Все это лишний раз свидетельствует о том, что государственный аппарат нельзя смешивать с механизмом государства в целом, что первый из них является только частью (причем не всегда основной) второго.
Механизм каждого государства един, поскольку он организован и действует на одних принципах, пронизывает все юридически значимые стороны жизни общества и обеспечивает оказание на них комплексного государственного воздействия. В то же время он достаточно сложен, состоит из разнопорядковых частей, образований, каждое из которых выполняет определенные задачи.
Как всякое системное образование, государственный механизм имеет свою структуру. Это многоплановая структура. В одном срезе она состоит из: а) выборных учреждений и должностных лиц; б) их аппарата; в) постоянно действующих органов с аппаратом, где работают преимущественно назначаемые люди; г) вооруженных сил; д) тюрем и иных мест лишения свободы по основаниям, указанным в законе. В другой плоскости в структуре государственного механизма выделяются: во-первых, представительные, во-вторых, исполнительные, в-третьих, судебные, в четвертых - надзорные (контрольные) учреждения со своими должностными лицами и аппаратами.
Механизм государства, кроме того, по своей структуре иерархичен. Большинство элементов этой структуры состоит из звеньев, расположенных на разных уровнях по вертикали и каким-то образом соподчиненных друг другу. Это касается как представительных, так и исполнительных ветвей власти.
Судебные учреждения тоже имеют вертикальные звенья, отличающиеся друг от друга не только по кругу рассматриваемых дел, но и по полномочиям апелляционного [238], кассационного [239] и надзорного [240] порядков. Тем не менее, в конечном счете, это единая система государственного механизма, элементы которой взаимно сотрудничают.
Таким единством, однако, вовсе не исключается возможность и необходимость разделения труда между элементами системы.
Определенное разделение труда, обуславливаемое многозначностью организационных, управленческих задач, различиями в формах и методах их выполнения, специализацией, техническими и иными факторами, закономерно существует как между представительными, исполнительно-распорядительными, судебными и контрольными (надзорными) учреждениями государства, так и внутри каждого из них, включая сюда разграничение полномочий между их сотрудниками.
Наиболее значимо разделение труда между такими элементами государственного механизма, как представительные, исполнительные и судебные учреждения. Осуществляемые ими властные функции настолько важны и специфичны, что можно говорить о разделении между ними власти.
Разделение власти
Механизм современных государств, тем более претендующих на признание их правовыми, строится на началах разделения власти, связанных со структурообразующими и функциональными факторами.
Идея разделения власти своими корнями уходит в эпоху буржуазно-демократических революций. Еще в впервой половине ХУ111 века ее отчетливо выразил Ш. Монтескье[241], обосновавший необходимость разделения законодательной, исполнительной и судебной властей[242]. Вскоре она нашла законодательное закрепление в конституциях штатов и в федеральной Конституции США[243]. Ныне эта идея положена в основу построения государственной власти в большинстве стран нашей планеты.
Конституция РФ 1993 года тоже исходит из того, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную», что «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст.10). Это и целый ряд других центральных положений Конституции Российской Федерации касательно государственного механизма получили свое дальнейшее правовое развитие в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации "[244], устанавливающем, что «деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления» (ст. 1).
Разделение власти означает не только разграничение сфер приложения служебных усилий между различными элементами государственного механизма. Оно необходимо также для рассредоточения власти с тем, чтобы она не концентрировалась в одном органе или в руках одного лица. В демократическом обществе должны существовать надежные сдержки и противовесы, уравновешивающие различные ветви власти и мешающие им диктовать друг другу свою волю.
Все «три власти» в демократических странах признаются равновеликими по силе, сдерживают друг друга от возможных злоупотреблений. Исключается доминирование одной из властей.
В большинстве современных государств законодательная власть сосредоточивается в руках представительных органов (парламентов[245]), наделенных достаточными полномочиями принимать обязательные для всех законы и контролировать их исполнение, исполнительная [246] - в руках президентов, правительств, министерств и различных ведомств, призванных организовывать исполнение законов и осуществлять разностороннюю управленческую деятельность, судебная [247] - в судебной системе во главе с высшим (верховным) судебным учреждением страны.
Однако по Конституции РФ 1993 года: во-первых, законодательная власть в лице Федерального Собрания (Совет Федерации и Государственная Дума) не наделена полноценными «контрольными полномочиями»; во-вторых, исполнительная власть ослаблена, поскольку определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, непосредственное руководство внешней политикой, силовыми структурами (Министерства обороны и внутренних дел) и некоторыми другими ведомствами выведено из ведения Правительства; в третьих, судебная власть расчленена, ибо предусмотрены три самостоятельные судебные системы - суды общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ, арбитражные суды во главе с Высшим Арбитражным Судом РФ и Конституционный Суд РФ; в четвертых, по существу, выделена еще одна, фактическая ведущая ветвь власти во главе с Президентом РФ, который «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти», имея весьма важные рычаги воздействия и на законодательную, и на исполнительную, и на судебную власти (ст. ст. 80, 83, 86, 102, 103, 110, 114, 118, 125-128). Влияние Президента РФ на судебную власть усилено новыми рычагами в новых федеральных законах об арбитражных судах и о судебной системе страны, которыми вопреки конституционному провозглашению федеративных начал в государственном устройстве созданы строго централизованные судебные системы с судьями, назначаемыми исключительно российским Президентом. Все это не только не согласуется с классическими представлениями о разделении власти, апробированными в мировой практике, но и ставит под сомнение самостоятельность разных ветвей власти, их независимость друг от друга и равновесие между ними, а, в конечном счете, таит в себе опасность подчинения их Президенту.
К тому же в странах, где последовательно осуществляется разделение власти, все представительные, исполнительные и судебные органы образуются в законодательном порядке. В основных и текущих законах определяется, какие государственные органы создаются, какова их принципиальная структура и чем каждый из них занимается. По Конституции РФ 1993 года такой порядок не предусматривается. Создание, реорганизация, ликвидация даже центральных государственных органов (министерств, государственных комитетов и др.) осуществляется одним лицом - Президентом. В настоящее время система федеральных органов исполнительной власти определена Указам Президента РФ от 9 марта 2004 г.[248] Это, с одной стороны, отрицательно сказывается на стабильности государственного механизма, способствует скороспелым и не всегда оправданным изменениям его по сиюминутным соображениям, с другой - еще больше усиливает президентскую власть.
Конечно, органы государства всегда должны тесно взаимодействовать между собой. Но это взаимодействие должно осуществляться строго на началах, установленных в законе.
Кроме того, должно быть именно взаимодействие, а не дублирование. Между тем ныне в России огромное количество дублирующих друг друга государственных структур, государственный аппарат настолько раздут и так часто перестраивается, что становится затруднительной даже их «инвентаризация», не говоря уже о разграничении их задач и полномочий. Это ведет не только к неоправданному удорожанию государственного механизма, но и к существенному снижению эффективности всей его работы.
