Уровни правового регулирования

При рассмотрении общего правового регулирования представляется весьма важным четкое выделение определенных его уровней. В самой реальной действительности правовое регулирование относится к разряду многоуровневых явлений, и анализ этих уровней, расположенных в разных плоскостях, имеет существенное научное и практическое значение. Если в отечественной литературе до недавнего времени данной стороне проблемы не уделялось должного внимания, то это было следствием существовавшей тогда партийно-командной (директивной) системы.

    Разные уровни общего правового регулирования «высвечиваются», прежде всего, при изучении его в срезе, отражающем характер и степень общности тех общественных отношений, на которые оказывается регулятивное воздействие. В этом плане можно различать базовый, средний (развивающийся) и детализирующий уровни такого регулирования.

    Базовый уровень касается исходных, наиболее крупномасштабных общественных отношений, составляющих остов жизнедеятельности людей во всех ее сферах. Такие отношения регулируются, в первую очередь, конституционными нормами, определяющими политическую и экономическую основы конституционного строя, статус личности в обществе, устройство государства, механизм разделения власти и т.д. Например, п. 2 ст. 3 Конституции РФ устанавливает, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». На этом уровне располагаются и отношения, регулируемые некоторыми нормами гражданского, трудового, земельного, водного, лесного законодательства.

    Второй, средний (развивающий) уровень затрагивает отношения, которые, будучи наиболее характерными проявлениями отдельных сторон базовых отношений, могут моделироваться в нормативных актах таким образом, что эти акты либо вообще не нуждаются в дальнейшей конкретизации путем издания дополнительных нормативных актов, либо еще раз текстуально отсылают или просто предполагают издание последующих актов[130]. Регулирование на этом уровне, главным образом, осуществляется нормами, объективируемыми в кодифицированных законах или нормативных актах центральных органов государства. Таковы, к примеру, некоторые нормы, содержащиеся в Гражданском, Земельном, Гражданско-процессуальном, Арбитражно-процессуальном и других кодексах РФ.

    Детализирующий уровень правового регулирования присущ преимущественно ведомственным инструкциям и другим нормативно-правовым актам местного или локального значения[131]. На этом уровне происходит дальнейшая конкретизация права. Таковыми, например, являются совместная инструкция Госкомитета по политике цен, Минфина и Госналогслужбы РФ о порядке применения санкций за нарушение государственной политики цен, нормативные документы Центрального банка РФ о минимальном уставном капитале кредитных организаций и о нормах вывоза и ввоза наличной валюты РФ физическими лицами, письма Государственного таможенного комитета РФ о реестре по уплате акциза при вывозе нефти, о контроле внешнеторговых бартерных операций и т.д.

    Указанные выше уровни регулирования существенно отличаются друг от друга, связаны с организацией разных пластов общественных отношений. Они не всегда обязательно следуют друг за другом. Возможны различные варианты связей между ними. Подавляющее большинство отношений регулируются сначала на базовом, затем исчерпывающим образом - на среднем (развивающем) уровнях. Некоторые же отношения нуждаются в регулировании на всех трех уровнях. Возьмем, к примеру, отношения пенсионного обеспечения граждан. Их база закрепляется в ст. 39 Конституции РФ, предусматривающей право каждого на социальное обеспечение по возрасту и инвалидности. Второй пласт этих отношений регулируется законами о пенсионном обеспечении[132], а потом некоторые положения этого закона детализируются в положениях о порядке назначения и выплаты государственных пенсий, о врачебно-трудовых экспертных комиссиях[133] и т.д.

    По вертикальному срезу государственного механизма выделяются федеральный, республиканский (краевой, областной и др.), местный и локальный уровни правового регулирования. На федеральном уровне принимаются законы и подзаконные нормативные акты по вопросам, отнесенным к исключительному ведению РФ или совместному ведению РФ и субъектов федерации, а на республиканском - вне этих пределов (ст. ст. 71-76 Конституции РФ). По вопросам местного значения, включая сюда местные налоги, нормативные акты принимаются районными (городскими) органами, а в рабочих поселках, селах, деревнях и других поселениях - также органами местного самоуправления (ст. ст. 130-133 Конституции РФ). Внутри предприятия, учреждения или организации принимаются локальные нормативные акты, каковыми служат, к примеру, их коллективные договоры, учредительные документы и нормативные приказы.

    Наконец, в зависимости от юридической силы принимаемых нормативных актов различают регулирование на конституционном уровне, на уровне кодексов, на уровне обычного (текущего) закона, на уровне указов Президента, являющегося главой государства, и на уровне иных подзаконных актов.

    На конституционном уровне регулируются базовые и некоторые другие отношения общегосударственного значения путем закрепления соответствующих норм непосредственно в Конституции или конституционном законе высшей юридической силы, принимаемом в особом порядке.

    На уровне обычного закона регулируются другие отношения, воздействие на которые осуществляется законодательной (представительной) властью, на уровне подзаконных актов - все остальные жизненные отношения, нуждающиеся в правовом регулировании.

    Функциональные связи между этими уровнями могут быть разными. Регулирование одних общественных отношений завершается на конституционном уровне (например, суверенитет государства); другие отношения упорядочиваются одновременно на конституционном уровне и на уровне обычных законов (скажем, отношения собственности); третьи - на всех трех уровнях (к примеру, отношения по социальному обеспечению); четвертые - на уровне обычных законов и подзаконных актов; пятые - на уровне указов Президента и других подзаконных нормативных актов и т.д.

    В демократическом государстве основное место в общем нормативном массиве должны занимать законы. В бывшем Советском Союзе фактически оно принадлежало ведомственным нормативным актам: по линии Министерства финансов, Министерства внутренних дел и других ведомств принимались тысячи различных положений и инструкций, благодаря которым люди, особенно государственные служащие, приучались «жить по инструкциям». В постсоветский период в силу ряда причин стали преобладать указы Президента РФ и президентов республик в составе России.

    Однако общая тенденция в правовом регулировании - это приоритет регулирования на уровне законов, постепенное вытеснение ими подзаконных нормативных актов из многих сфер жизнедеятельности общества. Эта тенденция, к примеру, четко выражена в ГК РФ (первая часть) 1994 года, где не только значительно шире и глубже регулируются имущественные и некоторые другие отношения, но и содержится более пятидесяти указаний на подлежащие принятию законы вместо прежних подзаконных актов.

    Таким образом, законодательно закрепляется необходимость регулирования соответствующих отношений именно на уровне закона, обусловленная объективной потребностью «жить не по инструкциям, а по закону». Однако для этого настоятельно требуется повышение качества, усиление регулятивных свойств самих законов. За последние годы принимается немало законов «расплывчатых», не доведенных до кондиции. Создается впечатление, что различные звенья исполнительной власти, которым поручается разработка проектов таких законов, заинтересованы именно в таких «законах», оставляющих широкий простор для ведомственного правотворчества в дальнейшем. Это крайне тревожная тенденция, без преодоления которой вряд ли возможно обеспечение должной роли закона в организации жизненных отношений в стране.

Вопросы для самоконтроля

1) Что понимают под пределами общего правового регулирования?

2) Какие основные группы факторов пределов общего правового регулирования выделяют в теории государства и права (каково основание подобного вычленения)?

3) Приведите примеры игнорирования пределов правового регулирования в законодательстве.

4) Каковы последствия «выхода» за пределы общего правового регулирования?

5) От чего зависит расширение (сужение) пределов общего правового регулирования?

6) Докажите конкретно-историческую обусловленность пределов общего правового регулирования.

7) Что понимают под методом общего правового регулирования?

8) Определите и дайте характеристику основным компонентам метода общего правового регулирования.

9) Какой способ как компонент метода общего правового регулирования характерен для отраслей частного права?

10) Что понимают в юриспруденции под композиционным нормативно-правовым предписанием?

11) Какие уровни правового регулирования выделяют в общей теории права?

12) Какое значение для правореализации имеет соблюдение уровневого подхода при правовом регулировании конкретных общественных отношений?

 

Тема 4. ПРАВОТВОРЧЕСТВО

Закон – владыка над правителями, а они – его рабы.

Платон [134]

Закон должен быть краток, чтобы его легко могли запомнить и люди несведущие.

Сенека [135]