Индивидуально-правовое регулирование может при первом приближении трактоваться как властная деятельность компетентного субъекта, заключающаяся в принятии дополнительного решения по организации жизненных отношений на основе действующего законодательства путем конкретизации масштаба поведения их персональных участников.
В ходе такой деятельности решается, разумеется, определенное юридическое дело (вопрос) сообразно всем конкретным его обстоятельствам и принимается индивидуально-правовое решение, имеющее юридическое значение.
Индивидуально-правовое регулирование может осуществляться президентом, правительством, другими органами исполнительной власти, судом, прокурором, налоговым инспектором и т.д., однако оно является для них не какой-то особой деятельностью, а лишь одним из средств выполнения ими своих основных функций. Такое регулирование может осуществляться и некоторыми самодеятельными организациями (к примеру, третейским судом по экономическим спорам), если это допускается законом.
Не каждый акт, совершаемый такими учреждениями и лицами, означает индивидуально-правовое регулирование (например, прием граждан, истребование дополнительных документов, беседа с той или иной делегацией и др.). Возможны различные названия документа, в котором выражается индивидуально-правовое решение. Это может быть указ, постановление, распоряжение, приказ, приговор и т.п. Подчас в таких документах наряду с индивидуально-правовым решением встречаются иные положения, отличающиеся от него по правовой природе.
На практике нередки даже случаи, когда в одном и том же акте содержатся как нормы права, так и индивидуально-правовые решения. Так, в указах Президента РФ иногда наряду с правовыми нормами содержатся разовые поручения тем или иным государственным органам и должностным лицам оказать конкретному предприятию финансовую помощь, составить график погашения бюджетной задолжности и т.д. Такую же картину можно наблюдать в постановлениях Правительства РФ, где в одном ряду с нормативным предписанием, например, «обслуживать и погашать заем МБРР за счет средств федерального бюджета» могут содержаться ненормативные поручения «осуществлять заключение соответствующих соглашений», «сообщить МБРР о выполнении условий»[112] и т.д. Но здесь нормативные и индивидуальные правовые решения объединены вместе лишь по соображениям юридической техники, ибо вопреки совместной «прописке» в одном юридическом документе они сохраняют свои специфические свойства, отличающие их друг от друга как акты общего и индивидуального регулирования.
Индивидуально-правовое регулирование не исчерпывается правоприменением, оно шире и богаче его, хотя в юридической литературе подчас между ними ставится знак равенства. Всякое правоприменение есть индивидуально-правовое регулирование, однако не всегда бывает наоборот. Если правоприменение целиком относится к сфере реализации права, то индивидуально-правовое регулирование возможно также в области правотворчества. Такая картина наблюдается в случаях, когда один компетентный орган возлагает на другой обязанность разработать и принять определенный нормативно-правовой акт.
Так, в Указе Президента РФ от 1 февраля 2005 г. " О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим " содержится поручение руководителям федеральных государственных органов «принять меры, направленные на решение вопросов, связанных с реализацией пункта 2 настоящего Указа, предусмотрев при этом внесение в 2-месячный срок необходимых изменений в нормативные правовые акты федеральных государственных органов». [113] Это - индивидуальное предписание, возлагающее определенную обязанность на вполне конкретные органы по осуществлению соответствующей правотворческой работы.
Как общее, так и индивидуально-правовое регулирование нормативны в том смысле, что опираются на нормы права, функционируют при помощи и на основе этих норм, связаны с определением общих или индивидуальных масштабов поведения. В таком плане совершенно резонно суждение о нормативности правового регулирования, о его неразрывной связи именно с правовыми нормами, с общими и индивидуальными предписаниями.
В этой «нормативности», конечно, есть свои акценты. Если в ходе общего правового регулирования создаются и вводятся в действие нормативно-правовые акты, содержащие нормы права, и без такой правотворческой деятельности правовое регулирование немыслимо вообще, то индивидуальное правовое регулирование предпринимается только в определенных случаях, когда в рамках упорядочиваемого общественного отношения требуется персонифицированное решение компетентного органа или лица на основе существующей нормы права и в полном с ней соответствии. В подобных случаях второй вид правового регулирования становится логическим продолжением первого, необходимым для конкретизации тех или иных правил и велений правовой нормы применительно к данному лицу (вопросу, делу) путем подготовки и принятия правового акта индивидуального значения.
Значит, процесс «правотворчество - правореализация» может протекать по-разному. В одних случаях он включает в себя общее правовое регулирование и саморегуляцию, в других - еще одну ступень, где располагается индивидуальное правовое регулирование. При первом варианте указанного процесса участники регулируемого отношения сообразуют свое поведение либо непосредственно с общими правилами, обозначенными в самой норме права, либо с той их мерой, которая установлена по взаимной договоренности этих лиц, как, например, при купле-продаже вещей, заеме денежных средств, аренде помещения. При втором варианте этого процесса общие масштабы поведения, предусмотренные в правовых нормах, сначала конкретизируются в акте правового регулирования индивидуального значения, а потом участники организуемого отношения согласуют свое поведение с этим решением, содержащим указание на персональную меру возможного, должного или возможно-должного поведения этих лиц.
