У структурі державного механізму України згідно з Конституцією України і Законом «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23 грудня 1997 р. з'явилась нова інституція — Уповноважений Верховної Ради з прав людини, який у багатьох країнах світу називається омбудсманом. Історія цього інституту бере свій початок у Швеції з 1809 року, де він уперше був запроваджений. Діяльність Уповноваженого з прав людини спрямована на реалізацію прогресивних ідей у сфері забезпечення прав людини і громадянина, встановлення ділових і конструктивних відносин громадян України з органами державної влади. На постійній основі він здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції. Демократичний характер інституту Уповноваженого полягає не лише у тому, що він виконує правозахисну функцію стосовно громадян України, а й щодо іноземців та осіб без громадянства. Це відповідає положенню ст. З Конституції про те, що людина в Україні визнається найвищою соціальною цінністю.
Інститут Уповноваженого виступає додатковим (субсидіарним) засобом захисту прав і свобод людини в Україні щодо інших правозахисних механізмів. Це випливає зч. 2 ст. 4 Закону, згідно з якою діяльність Уповноваженого доповнює наявні засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не має наслідком перегляд компетенції державних органів, що забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод. Він заповнює прогалини і компенсує недоліки судових засобів захисту прав людини, парламентського та відомчого контролю за адміністративними органами.
Згідно з Законом Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів України та посадових осіб, що має суттєве значення для визначення місця і ролі цього інституту у правозахисному механізмі нашої держави і для забезпечення його незалежності при реалізації своїх функцій. На це спрямовано положення Закону (ч. 1 ст. 20) про те, що втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій везалежно від форм власності, їх посадових та службових осіб у діяльність Уповно-кеного забороняється. Його повноваження не можуть бути припиненні чи
199
обмежені у разі закінчення строку повноважень парламенту України або його розпуску (саморозпуску). Особливість правового статусу Уповноваженого проявляється і в тому, що він має можливість співпрацювати з різними складами парламенту, оскільки термін його повноважень становить 5 років, а Верховної Ради — 4. Це теж виступає як гарантія реалізації Уповноваженим своїх завдань і функцій.
Законом чітко встановлюються вимоги щодо претендента на посаду Уповноваженого і процедура його обрання. Уповноваженим може бути призначено громадянина України, який на день обрання досяг 40 років, володіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності та протягом останніх 5 років проживає в Україні. Не може бути призначено Уповноваженим особу, яка має судимість за вчинення злочину, якщо ця судимість не погашена та не знята в установленому законом порядку. Відповідно, в інтересах неупередженого ставлення до виконання своїх обов'язків і об'єктивного вирішення справ передбачено, що Уповноважений не може мати представницького мандата, займати будь-які інші посади в органах державної влади, виконувати іншу оплачувану чи неоплачувану роботу в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднань громадян, на підприємствах, установах, організаціях незалежно від форм власності, крім викладацької, наукової або іншої творчої діяльності. Він не може бути членом жодної політичної партії.
У випадку наявності перерахованих вище обставин Уповноважений повинен їх усунути протягом 10 днів після його призначення на посаду. До усунення зазначених обставин він не може складати присяги. Якщо ж такі обставини виникли під час діяльності Уповноваженого, вони повинні бути усуненні протягом 10 днів з дня, коли про це стало відомо. У разі неможливості усунути їх протягом 10 днів Уповноважений зобов'язаний зробити у зазначений строк заяву про відмову виконувати будь-які інші доручення чи повноваження, крім тих, що належать Уповноваженому. Якщо протягом зазначеного строку він не виконує встановлених вимог, його повноваження припиняються, і парламент України зобов'язаний звільнити його з посади. Нове висування кандидатур і призначення Уповноваженого здійснюється за процедурою, передбаченою законодавством. Ці нормативне визначені вимоги щодо Уповноваженого спрямовані на забезпечення його незалежності в реалізації ним своїх функцій.
Термін повноважень Уповноваженого — 5 років, який починається з дня прийняття ним присяги на сесії Верховної Ради. На відміну від суддів Конституційного Суду, строк повноважень яких обмежений 9 роками і вони не мають права переобиратися, Законом про Уповноваженого не забороняється, щоб одна й та сама особа призначалась на посаду Уповноваженого кілька разів.
Уповноважений призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою України шляхом таємного голосування. Пропозиції щодо кандидатур(и) на посаду Уповноваженого вносять Голова Верховної Ради або не менше 1/4 народних депутатів України від конституційного складу парламенту. Відповідний комітет Верховної Ради подає парламентові свої висновки щодо кожної кандидатури на посаду Уповноваженого, відповідності її вимогам, передбаченим Законом, та про
200
ість причин, які б перешкоджали зайняттю нею цієї посади. Голосування Ідеться на пленарних засіданнях парламенту, але не раніше як через 10 днів і не е, ніж через 20 днів після закінчення строку висування кандидатів для участі у Ірах. Призначеним вважається той кандидат, за якого проголосувала більшість шаментаріїв, про що приймається відповідна постанова. Але якщо на посаду Івноваженого було висунуто більше, ніж два кандидати і жодного з них не було Іначено, Верховна Рада проводить повторне голосування по двох кандидатах, які "одержали найбільшу кількість голосів. У разі, якщо жоден з кандидатів на посаду Уповноваженого не набрав необхідної кількості голосів, знову проводиться висування для призначення на посаду Уповноваженого. Призначення омбудсмана парламентом цілком відповідає юридичній природі цього інституту, і така практика існує у більшості країн світу.
Закон про Уповноваженого з прав людини чітко регламентує порядок припинення його повноважень та звільнення з посади, що є важливою гарантією його діяльності. Його повноваження припиняються за таких обставин: у разі відмови Уповноваженого від подальшого виконання обов'язків шляхом подання заяви про складення своїх повноважень; набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього; набрання законної сили рішенням суду про визнання особи, яка обіймає посаду Уповноваженого, безвісно відсутньою або про оголошення її померлою; складення присяги новообраним Уповноваженим; смерті особи, яка обіймає посаду Уповноваженого. Парламент України може прийняти рішення про звільнення з посади Уповноваженого до закінчення строку, на який його було обрано, тільки у таких випадках: порушення ним присяги; порушення вимог щодо несумісності діяльності; припинення громадянства України; неспроможності протягом більше 4 місяців підряд виконувати обов'язки через незадовільний стан здоров'я чи втрату працездатності. Законом встановлено, що висновок про наявність підстав для звільнення з посади Уповноваженого повинна дати тимчасова спеціальна комісія парламенту України. Верховна Рада за наявності зазначених підстав розглядає питання і приймає відповідну постанову про звільнення з посади Уповноваженого за поданням Голови Верховної Ради або не менш як 1/4 народних депутатів України від конституційного складу парламенту. Уповноважений вважається звільненим з посади, якщо за це проголосувала більшість народних депутатів України від конституційного складу парламенту.
Уповноважений — відповідальна державна посадова особа, що виконує досить важливі завдання. Тому він повинен мати необхідні гарантії реалізації своїх функцій. Важливими гарантіями його діяльності є те, що він користується правом недоторканності на весь час своїх повноважень і не може бути без згоди парламенту України притягнутий до кримінальної відповідальності або підданий заходам адміністративного стягнення, що накладаються в судовому порядку, затриманий, заарештований, підданий обшуку, а також особистому огляду. Кримінальна справа проти Уповноваженого може бути порушена лише Генеральним прокурором України. За порушення законодавства щодо гарантій діяльності Уповноваженого, його представників та працівників секретаріату Уповноваженого винні особи притягаються до відповідальності згідно з чинним законодавством. Уповноважений
201
І (імпічменту); про згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, затри-I иання чи арешт народного депутата, затримання чи арешт судді, судді Консти-| Іуційного Суду тощо.
Істотне вдосконалення загального порядку роботи Верховної Ради та порядку ^здійснення окремих функцій (процедур) і розгляду та вирішення окремих питань
Е здійснюватись у процесі прийняття найближчим часом ряду нових парламент-Гських законів, зокрема Закону про регламент Верховної Ради, оновлення законів про І комітети Верховної Ради, про статус народного депутата України та низки інших І законодавчих актів, а також у процесі здійснення комплексу організаційних заходів.
6. Конституційно-правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини
У структурі державного механізму України згідно з Конституцією України і і Законом «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від • 23 грудня 1997 р. з'явилась нова інституція — Уповноважений Верховної Ради з прав Ілодини, який у багатьох країнах світу називається омбудсманом. Історія цього
інституту бере свій початок у Швеції з 1809 року, де він уперше був запроваджений.
Діяльність Уповноваженого з прав людини спрямована на реалізацію прогресивних ідей у сфері забезпечення прав людини і громадянина, встановлення ділових і конструктивних відносин громадян України з органами державної влади. На постійній основі він здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції. Демократичний характер інституту Уповноваженого полягає не лише у тому, що він виконує правозахисну функцію стосовно громадян України, а й щодо іноземців та осіб без громадянства. Це відповідає положенню ст. З Конституції про те, що людина в Україні визнається найвищою соціальною цінністю.
Інститут Уповноваженого виступає додатковим (субсидіарним) засобом захисту і і свобод людини в Україні щодо інших правозахисних механізмів. Це випливає
Ь 2 ст. 4 Закону, згідно з якою діяльність Уповноваженого доповнює наявні засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не має наслідком перегляд компетенції державних органів, що забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод. Він заповнює прогалини і компенсує недоліки судових засобів захисту прав людини, парламентського та відомчого контролю за адміністративними органами.
Згідно з Законом Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів України та посадових осіб, що має суттєве значення для визначення місця і ролі цього інституту у правозахисному механізмі нашої держави ідля забезпечення його незалежності при реалізації своїх функцій. На це спрямовано положення Закону (ч. 1 ст. 20) про те, що втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, їх посадових та службових осіб у діяльність Уповноваженого забороняється. Його повноваження не можуть бути припиненні чи
199
обмежені у разі закінчення строку повноважень парламенту України або його розпуску (саморозпуску). Особливість правового статусу Уповноваженого проявляється і в тому, що він має можливість співпрацювати з різними складами парламенту, оскільки термін його повноважень становить 5 років, а Верховної,
ра№__ 4. Це теж ВИСТУПАЄ. «V. гадгзхчлля. ^е.^л\зялі,\\. У \ювд\<уе.^-жл.та«л <»о\Х- -а«яда»>\\
^гуН.ІКи.Ч'ФІ. 1
Законом чітко встановлюються вимоги щодо претендента на посаду Уповноваженого і процедура його обрання. Уповноваженим може бути призначено громадянина України, який на день обрання досяг 40 років, володіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності та протягом} останніх 5 років проживає в Україні. Не може бути призначено Уповноваженим особу, яка має судимість за вчинення злочину, якщо ця судимість не погашена та не знята в установленому законом порядку. Відповідно, в інтересах неупередженого! ставлення до виконання своїх обов'язків і об'єктивного вирішення справ передба-! чено, що Уповноважений не може мати представницького мандата, займати будь-\ які інші посади в органах державної влади, виконувати іншу оплачувану чиї неоплачувану роботу в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднань громадян, на підприємствах, установах, організаціях незалежно від форм (власності, крім викладацької, наукової або іншої творчої діяльності. Він не може '* бути членом жодної політичної партії. і
У випадку наявності перерахованих вище обставин Уповноважений повинен їх усунути протягом 10 днів після його призначення на посаду. До усунення зазначених обставин він не може складати присяги. Якщо ж такі обставини виникли під час діяльності Уповноваженого, вони повинні бути усуненні протягом 10 днів з дня, коли про це стало відомо. У разі неможливості усунути їх протягом 10 днів Уповноважений зобов'язаний зробити у зазначений строк заяву про відмову» виконувати будь-які інші доручення чи повноваження, крім тих, що належать! Уповноваженому. Якщо протягом зазначеного строку він не виконує встановлених' вимог, його повноваження припиняються, і парламент України зобов'язаний звільнити його з посади. Нове висування кандидатур і призначення Уповноваженого здійснюється за процедурою, передбаченою законодавством. Ці нормативне визначені вимоги щодо Уповноваженого спрямовані на забезпечення його незалежності в реалізації ним своїх функцій.
Термін повноважень Уповноваженого — 5 років, який починається з дня прийняття ним присяги на сесії Верховної Ради. На відміну від суддів Конституційного Суду, строк повноважень яких обмежений 9 роками і вони не мають права переобиратися, Законом про Уповноваженого не забороняється, щоб одна й та сама [ особа призначалась на посаду Уповноваженого кілька разів.
Уповноважений призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою України шляхом таємного голосування. Пропозиції щодо кандидатур(и) на посаду Уповноваженого вносять Голова Верховної Ради або не менше 1/4 народних депутатів України від конституційного складу парламенту. Відповідний комітет Верховної Ради подає парламентові свої висновки щодо кожної кандидатури на посаду Уповноваженого, відповідності її вимогам, передбаченим Законом, та про
200
відсутність причин, які б перешкоджали зайняттю нею цієї посади. Голосування проводиться на пленарних засіданнях парламенту, але не раніше як через 10 днів і не пізніше, ніж через 20 днів після закінчення строку висування кандидатів для участі у виборах. Призначеним вважається той кандидат, за якого проголосувала більшість парламентаріїв, про що приймається відповідна постанова. Але якщо на посаду Уповноваженого було висунуто більше, ніж два кандидати і жодного з них не було призначено, Верховна Рада проводить повторне голосування по двох кандидатах, які одержали найбільшу кількість голосів. У разі, якщо жоден з кандидатів на посаду Уповноваженого не набрав необхідної кількості голосів, знову проводиться висування для призначення на посаду Уповноваженого. Призначення омбудсмана І парламентом цілком відповідає юридичній природі цього інституту, і така практика [існує у більшості країн світу.
Закон про Уповноваженого з прав людини чітко регламентує порядок припинення його повноважень та звільнення з посади, що є важливою гарантією його діяльності. Його повноваження припиняються за таких обставин: у разі відмови Уповноваженого від подальшого виконання обов'язків шляхом подання заяви про складення своїх повноважень; набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього; набрання законної сили рішенням суду про визнання особи, яка обіймає посаду Уповноваженого, безвісно відсутньою або про оголошення її померлою; складення присяги новообраним Уповноваженим; смерті особи, яка обіймає посаду Уповноваженого. Парламент України може прийняти рішення про звільнення з посади Уповноваженого до закінчення строку, на який його було обрано, тільки у таких випадках: порушення ним присяги; порушення вимог щодо несумісності діяльності; припинення громадянства України; неспроможності протягом більше 4 місяців підряд виконувати обов'язки через незадовільний стан здоров'я чи втрату працездатності. Законом встановлено, що висновок про наявність підстав для звільнення з посади Уповноваженого повинна дати тимчасова спеціальна комісія парламенту України. Верховна Рада за наявності зазначених підстав розглядає питання і приймає відповідну постанову про звільнення з посади Уповноваженого за поданням Голови Верховної Ради або не менш як 1/4 народних депутатів України від конституційного складу парламенту. Уповноважений вважається звільненим з посади, якщо за це проголосувала більшість народних депутатів України від конституційного складу парламенту.
Уповноважений — відповідальна державна посадова особа, що виконує досить важливі завдання. Тому він повинен мати необхідні гарантії реалізації своїх функцій. Важливими гарантіями його діяльності є те, що він користується правом недоторканності на весь час своїх повноважень і не може бути без згоди парламенту України притягнутий до кримінальної відповідальності або підданий заходам адміністративного стягнення, що накладаються в судовому порядку, затриманий, заарештований, підданий обшуку, а також особистому огляду. Кримінальна справа проти Уповноваженого може бути порушена лише Генеральним прокурором України. За порушення законодавства щодо гарантій діяльності Уповноваженого, його представників та працівників секретаріату Уповноваженого винні особи притягаються до відповідальності згідно з чинним законодавством. Уповноважений
201
не зобов'язаний давати пояснення по суті прав, які закінчені або знаходяться у його провадженні.
Законодавством гарантуються трудові права Уповноваженого. Так, після закінчення строку повноважень, на який особу було обрано на посаду Уповноваженого, їй надається робота (посада), на якій вона працювала до призначення і яка зберігається за нею на час виконання нею обов'язків Уповноваженого, а у разі неможливості надання цієї роботи (посади) — інша рівноцінна робота (посада) на тому ж або, за її згодою, іншому підприємстві, в установі, організації. Суттєвою гарантією є і те, що життя та здоров'я Уповноваженого і його представників, які працюють на постійній основі, підлягають обов'язковому державному страхуванню на випадок смерті, травми, каліцтва або захворювання, одержаних під час виконання ними службових обов'язків. Порядок та умови страхування встановлюються урядом України.
Для реалізації своїх повноважень Уповноважений формує секретаріат, який є юридичною особою. Структура секретаріату, розподіл обов'язків та інші питанш щодо організації його роботи регулюються положеннями про секретаріат Уповноваженого. Призначення на посаду та звільнення працівників секретаріату здійснюється Уповноваженим. Відповідно Уповноважений контролює роботу секретаріату, визначає основні напрямки його діяльності.
При Уповноваженому з метою надання консультативної підтримки, проведення наукових досліджень, а також вивчення пропозицій щодо поліпшення стану захисту прав і свобод людини і громадянина може створюватись консультативна рада (яка може діяти і на громадських засадах) із осіб, що мають досвід роботи в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина.
Уповноважений має право призначити своїх представників у межах виділенні коштів, затверджених парламентом України. Але Законом не визначено, чи це будуть представники Уповноваженого на місцях чи представники Уповноваженого з певних питань. Ця невизначеність дає підстави вважати, що в майбутньому можуть бути застосовані обидва підходи. На наш погляд, пріоритетним повинен бути принцип представництва на місцях, оскільки конкретні конституційні права громадян порушуються саме на місцях, у тому числі органами місцевого самоврядування, місцевою державною адміністрацією, посадовими особами підприємств, організацій і установ. Але не виключається й те, що можуть бути створені представники Уповноваженого і з конкретних питань, напрямів його правозахисної діяльності. Так, у ФРН, у Данії існує омбудсман з питань оборони, у Фінляндії -омбудсман з питань рівності прав чоловіків і жінок, омбудсман із захисту прав споживачів та контролю за конкуренцією, в Угорщині — Уповноважений з прав національних та етнічних меншин, в Канаді — омбудсман з національних мов. За яким принципом будувати структуру інституту омбудсмана в Україні ще не визначено. Але цілком можливе поєднання обох принципів. На наш погляд, це було б найбільш ґрунтовно в сучасних умовах розвитку політико-правового процесу і стану із забезпеченням прав людини і громадянина в Україні.
При вступі на посаду Уповноважений на пленарному засіданні Верховної Ради України складає присягу, в якій зобов'язується чесно і сумлінно захищати права і
202
свободи людини і громадянина, добросовісно виконувати свої обов'язки, додержуватися Конституції України і законів України та керуватися справедливістю і власною совістю, діяти незалежно, неупереджено, в інтересах людини і громадянина. Повноваження Уповноваженого починаються з моменту складання присяги.
Ефективне функціонування інституту Уповноваженого зумовлюється необхід-;ністю належного фінансового його забезпечення. Виходячи з цього, Закон встановлює, що фінансування діяльності Уповноваженого здійснюється за рахунок Державного бюджету України. Уповноважений розробляє і подає на затвердження парламенту України та виконує кошторис своїх витрат. Верховна Рада і відповідні органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування створюють необхідні умови для діяльності Уповноваженого, його секретаріату та його представників. На жаль, фінансові аспекти діяльності Уповноваженого та створюваних ним структур у сучасних умовах вирішуються досить складно.
Для реалізації своїх завдань і функцій Уповноважений наділений законом відповідною компетенцією, яка випливає з мети парламентського контролю, що здійснює Уповноважений. Цією метою є: захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією, законами України та міжнародними договорами України; додержання та повага до прав і свобод людини та громадянина органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами; запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій сфері; поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини та громадянина; запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; сприяння правовій поінформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу. Виходячи з цього, Уповноважений має право невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради, Прем'єр-міністром, головами Конституційного Суду, Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, їх посадовими та службовими особами.
Уповноважений може бути присутнім на засіданнях парламенту, уряду, Конституційного Суду, Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів, колегії Генпрокуратури України та інших колегіальних органах, на засіданнях усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим, звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом. У структурі правозахисного механізму забезпечення прав громадян у правовій державі суди посідають провідне місце. Закріплення в Законі таких значних можливостей Уповноваженого щодо різних випадків стосовно судових органів має суттєве значення. Він може також звертатися до Консти-
203
не зобов'язаний давати пояснення по суті прав, які закінчені або знаходяться у його провадженні.
Законодавством гарантуються трудові права Уповноваженого. Так, після закін чення строку повноважень, на який особу було обрано на посаду Уповноваженою, їй надається робота (посада), на якій вона працювала до призначення і яи зберігається за нею на час виконання нею обов'язків Уповноваженого, а у разі неможливості надання цієї роботи (посади) — інша рівноцінна робота (посада) на тому ж або, за її згодою, іншому підприємстві, в установі, організації. Суттєвою гарантією є і те, що життя та здоров'я Уповноваженого і його представників, які працюють на постійній основі, підлягають обов'язковому державному страхуванню на випадок смерті, травми, каліцтва або захворювання, одержаних під час виконання ними службових обов'язків. Порядок та умови страхування встановлюються урядом України.
Для реалізації своїх повноважень Уповноважений формує секретаріат, який є юридичною особою. Структура секретаріату, розподіл обов'язків та інші питання щодо організації його роботи регулюються положеннями про секретаріат Уповноваженого. Призначення на посаду та звільнення працівників секретаріату здійснюється Уповноваженим. Відповідно Уповноважений контролює роботу секретаріату, визначає основні напрямки його діяльності.
При Уповноваженому з метою надання консультативної підтримки, проведення наукових досліджень, а також вивчення пропозицій щодо поліпшення стану захисту прав і свобод людини і громадянина може створюватись консультативна рада (яка може діяти і на громадських засадах) із осіб, що мають досвід роботи в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина.
Уповноважений має право призначити своїх представників у межах виділених коштів, затверджених парламентом України. Але Законом не визначено, чи це будуть представники Уповноваженого на місцях чи представники Уповноваженого з певних питань. Ця невизначеність дає підстави вважати, що в майбутньому можуть бути застосовані обидва підходи. На наш погляд, пріоритетним повинен бути принцип представництва на місцях, оскільки конкретні конституційні права громадян порушуються саме на місцях, у тому числі органами місцевого самоврядування, місцевою державною адміністрацією, посадовими особами підприємств, організацій і установ. Але не виключається й те, що можуть бути створені представники Уповноваженого і з конкретних питань, напрямів його правозахисноі діяльності. Так, у ФРН, у Данії існує омбудсман з питань оборони, у Фінляндії -омбудсман з питань рівності прав чоловіків і жінок, омбудсман із захисту прав споживачів та контролю за конкуренцією, в Угорщині — Уповноважений з прав національних та етнічних меншин, в Канаді — омбудсман з національних мов. За яким принципом будувати структуру інституту омбудсмана в Україні ще не визначено. Але цілком можливе поєднання обох принципів. На наш погляд, це було б найбільш ґрунтовно в сучасних умовах розвитку політико-правового процесу і стану із забезпеченням прав людини і громадянина в Україні.
При вступі на посаду Уповноважений на пленарному засіданні Верховної Ради України складає присягу, в якій зобов'язується чесно і сумлінно захищати права і
202
свободи людини і громадянина, добросовісно виконувати свої обов'язки, додержуватися Конституції України і законів України та керуватися справедливістю і власною совістю, діяти незалежно, неупереджено, в інтересах людини і громадянина. Повноваження Уповноваженого починаються з моменту складання присяги.
Ефективне функціонування інституту Уповноваженого зумовлюється необхідністю належного фінансового його забезпечення. Виходячи з цього, Закон вста-Івлює, що фінансування діяльності Уповноваженого здійснюється за рахунок жавного бюджету України. Уповноважений розробляє і подає на затвердження Ірламенту України та виконує кошторис своїх витрат. Верховна Рада і відповідні Іргани виконавчої влади, органи місцевого самоврядування створюють необхідні;ови для діяльності Уповноваженого, його секретаріату та його представників. На жаль, фінансові аспекти діяльності Уповноваженого та створюваних ним структур у сучасних умовах вирішуються досить складно.
Для реалізації своїх завдань і функцій Уповноважений наділений законом відповідною компетенцією, яка випливає з мети парламентського контролю, що здійснює Уповноважений. Цією метою є: захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією, законами України та міжнародними договорами України; додержання та повага до прав і свобод людини та громадянина органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами; запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій сфері; поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини та громадянина; запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; сприяння правовій поінформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу. Виходячи з цього, Уповноважений має право невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради, Прем'єр-міністром, головами Конституційного Суду, Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, їх посадовими та службовими особами.
Уповноважений може бути присутнім на засіданнях парламенту, уряду, Конституційного Суду, Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів, колегії Генпрокуратури України та інших колегіальних органах, на засіданнях усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим, звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом. У структурі правозахисного механізму забезпечення прав громадян у правовій державі суди посідають провідне місце. Закріплення в Законі таких значних можливостей Уповноваженого щодо різних випадків стосовно судових органів має суттєве значення. Він може також звертатися до Консти-
203
туційного Суду з поданням: про відповідність Конституції України законів України та інших правових актів Верховної Ради, актів Президента, актів Кабінету Міністрів, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються праві свобод людини і громадянина; про офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Уповноважений може відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи відбування засудженими покарань та установи примусового лікування та ізоляції, психіатричні лікарні, осіб, які там перебувають, та одержувати інформацію щодо умов їх тримання, перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.
Без одержання необхідної інформації Уповноважений не міг би результативно виконувати свої повноваження. Виходячи з цього, йому надано право безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, бути присутнім на їх засіданнях, вимагати від посадових і службових осіб цих органів і організацій сприяння у проведенні перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі перевірок, експертиз і надання відповідних висновків, запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються за справою.
Обов'язки Уповноваженого — невід'ємний елемент його конституційно-правового статусу. Згідно з Законом він зобов'язаний додержуватися Конституції України і законів України, інших правових актів, прав та інтересів людини і громадянина, забезпечувати виконання покладених на нього функцій та повною мірою використовувати надані йому права. Оскільки в процесі реалізації своїх функцій Уповноважений одержує і конфіденційну інформацію, то він зобов'язаний їі зберігати. Причому це зобов'язання діє і після припинення його повноважень. У разі розголошення таких відомостей Уповноважений несе відповідальність у встановленому законодавством порядку. Він не має права розголошувати отримані відомості про особисте життя заявника та інших причетних до заяви осіб без їх згоди.
Формою реагування Уповноваженого на факти порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина є акти Уповноваженого, які він має право направляти у відповідні органи для вжиття цими органами необхідних заходів. Такими актами реагування Уповноваженого щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини і громадянина є конституційне подання Уповноваженого та подання до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та їх посадових і службових осіб. При цьому конституційне подання Уповноваженого — це акт реагування до Конституційного Суду щодо вирішення питання про відповідність Конституції України закону чи інших нормативно-правових актів відповідній державних органів, а також тлумачення Конституції України та законів України. Подання Уповноваженого — це акт, який вноситься Уповноваженим до органів
204
державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.
Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує за зверненням громадян, іноземців, осіб без громадянствами їх представників, за зверненням народних депутатів України, за власною ініціативою. Уповноважений приймає та розглядає їх звернення відповідно до Закону України «Про звернення громадян». Звернення подаються Уповноваженому у письмовій формі протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина. Уповноважений не розглядає тих звернень, які розглядаються судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована особа подала позов, заяву або скаргу до суду.
Оскільки Уповноважений оберігається Верховною Радою України і його діяльність є формою парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, Уповноважений повинен протягом першого кварталу кожного року представляти парламенту України щорічну доповідь про стан додержання та захист прав і свобод людини і громадянина України органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та 'їх посадовими та службовими особами, які порушили своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності Уповноважений може представити парламенту доповідь (доповіді) з окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини і громадянина. За щорічною і спеціальною доповідями Уповноваженого парламент України приймає постанову, яка обов'язково публікується в офіційних виданнях Верховної Ради.
Інститут Уповноваженого перебуває на етапі формування. Цьому процесові властиві значні труднощі, виникає багато питань матеріально-фінансового і організаційного характеру, їх вирішення дасть змогу ефективно реалізовувати Уповноваженому з прав людини свою правозахисну функцію.
§ 7. Конституційно-правовий статус Рахункової палати
У структурі державного механізму згідно з Конституцією України і Законом від 11 липня 1996 р. «Про Рахункову палату Верховної Ради України» була створена Рахункова палата як постійно діючий вищий орган державного фінансово-економічного контролю. Вона утворюється парламентом України, йому підпорядкована і підзвітна, є юридичною особою, здійснює діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави, реалізує державний фінансово-економічний контроль на засадах законності, плановості, об'єктивності, незалежності та гласності. До її складу входять Голова Рахункової палати та її члени: Перший заступник і заступник Голови, головні контролери та секретар Рахункової палати. Рахункова палата має структуру, апарат, штатний розпис якого затверджується
205
Колегією Рахункової палати. Ця Колегія створюється для розгляду питань планування і організації роботи Рахункової палати, методології контрольно-ревізійної діяльності, прийняття колегіальних рішень і підготовки висновків за матеріалами перевірок, ревізій, моніторингів та експертиз, а також підготовки звітів та інформаційних повідомлень.
Завданнями Рахункової палати є організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням доходної та видаткової частин Державного бюджету України, використанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням, здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначенні! ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів, контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля. До завдань Рахункової палати входить також контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик, економічної та іншої допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках, здійснення контролю за грошовою емісією.
Рахункова палата має доволі широкі повноваження. Вона має право здійснювати контрольно-ревізійні, експертно-аналітичні, інформаційні та інші види діяльності, що забезпечують єдину систему контролю за виконанням Державного бюджету України, у тому числі за використанням коштів загальнодержавних цільових фондів, коштів позабюджетних фондів, за цільовим використанням фінансово-кредитних та валютних ресурсів під час здійснення загальнодержавних програм, проводити фінансові перевірки, ревізії в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, Національному банку України, Фонді державного майна України, інших підзвітних парламенту України органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності. Рахункова палата має право проводити експертизу проектів Державного бюджету України, а також проектів законів та інших нормативних актів, міжнародних договорів України, загальнодержавних програм та інших документів, що стосуються питань Державного бюджету і фінансів України, порушувати перед парламентом України, Президентом України, а також органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі.
Очолює Рахункову палату Голова Рахункової палати, який призначається на посаду Верховною Радою терміном на 7 років з правом призначення на другий термін. Його призначення проводиться таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Кандидат на посаду Голови Рахункової палати вважається призначеним, якщо за результатами таємного голосування він одержав більшість голосів від конституційного складу парламенту України. До кандидата на посаду Голови Рахункової палати існують такі вимоги: він повинен бути громадянином України; мати вищу економічну або юридичну освіту, досвід професійної діяльності в галузі
206
державного управління, державного контролю, економіки, фінансів, права, а також підтвердити свої професійні знання під час обговорення його кандидатури за спеціальною процедурою, встановленою відповідним комітетом Верховної Ради України. Голова Рахункової палати здійснює керівництво діяльністю Рахункової палати, організує її роботу, подає парламенту звіт про її роботу, представляє Рахункову палату у Верховній Раді України та органах виконавчої влади і за кордоном. Він забезпечує комплектування штату Рахункової палати компетентними спеціалістами. Відповідно до своїх обов'язків він видає накази і розпорядження, має право брати участь у засіданнях Верховної Ради України, її комітетів, тимчасових спеціальних та інших комісій під час розгляду питань, що стосуються діяльності Рахункової палати.
Перший заступник і заступник Голови, головні контролери та секретар Рахункової палати призначаються на посаду парламентом за поданням Голови Рахункової палати шляхом таємного голосування за списком терміном на 7 років у порядку, встановленому для призначення Голови Рахункової палати. Законом до них теж визначаються досить серйозні вимоги. На зазначені посади призначаються громадяни України, які мають вищу освіту та досвід професійної діяльності в галузі державного управління, державного контролю, економіки, фінансів, права. Перший заступник і заступник Голови Рахункової палати, головні контролери — керівники департаментів Рахункової палати і секретар Рахункової палати не можуть бути народними депутатами України, членами Кабінету Міністрів України, займатися підприємницькою діяльністю, виконувати роботу за сумісництвом (крім викладацької, наукової та іншої творчої діяльності, здійснюваної у позаробочий час). Ці вимоги ґрунтовні й об'єктивно необхідні для неупередженого виконання фахівцями Рахункової палати своїх функцій.
Законодавством передбачаються гарантії реалізації ними своїх завдань і функцій. Так, головні контролери як керівники департаментів мають право бути присутніми на засіданнях комітетів парламенту України, колегій центральних органів виконавчої влади та інших державних органів, а також органів місцевого самоврядування. Посадові особи апарату Рахункової палати при виконанні службових обов'язків мають право знайомитися з усією документацією, що стосується фінансово-господарської діяльності суб'єкта, щодо якого здійснюється перевірка, ревізія або моніторинг, вимагати й одержувати від керівників суб'єктів, щодо яких проводиться контроль, необхідні довідки, інформацію, статистичні дані, бухгалтерсько-фінансові звіти, усні та письмові пояснення з питань, пов'язаних з проведенням перевірок і ревізій, опечатувати касові і службові приміщення, сховища й архіви, а у разі виявлення підробок, фальсифікацій, привласнень і зловживань — вилучати необхідні документи. Суттєве значення має те, що вимоги керівників Рахункової палати та посадових осіб її апарату, пов'язані з виконанням ними своїх службових обов'язків, є обов'язковими для всіх державних органів, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності і підпорядкування.
Важливим принципом функціонування Рахункової палати є принцип законності. Так, керівництво Рахункової палати повинно у своїй діяльності керуватися Конституцією України, Законом про Рахункову палату, іншими законодавчими
207
актами України, у межах своєї компетенції вирішувати питання, що пов'язані зі здійсненням контролю, проведенням перевірок, ревізій тощо. Керівники департаментів Рахункової палати виконують посадові обов'язки відповідно до затвердженого Колегією Рахункової палати напряму діяльності департаментів та Регламенту Рахункової палати. Посадові особи апарату згідно із законодавством України несуть відповідальність за порушення законодавства про держави) таємницю, розголошення іншої таємниці, яка охороняється законом, а також за недостовірність результатів проведених ними перевірок і ревізій, що подаються до державних органів або оприлюднюються. Матеріали, які подаються для аналізу, перевірки або ревізії органами виконавчої влади, Національним банком У країни або іншою банківською установою, підприємствами, установами і організаціями, а також відомості та документи про фінансовий, майновий, податковий стан юридичних та фізичних осіб, що надходять до Рахункової палати, становлять професійну таємницю і можуть бути використані лише для здійснення контролю, Розголошення будь-яких відомостей, матеріалів, документів усними чи друкованими засобами масової інформації, у першу чергу, щодо посадових осіб, які ними користувались або яким вони були відомі, переслідуються за законом.
Результативність функціонування Рахункової палати значною мірою зумовлюється її конструктивною взаємодією з контрольними органами інших державних інституцій. Виходячи з цього, Законом встановлено, що всі контрольні органи, створені відповідно до законів України у системі Міністерства фінансів, МВС, СБУ, Національного банку, Антимонопольного комітету України, Фонду держмайна та інші державні контрольні органи, а також органи внутрівідомчого контролю та аудиту, зобов'язані сприяти діяльності Рахункової палати, надавати за її запитами інформацію про результати перевірок та ревізій, які ними проведено. Обов'язкове надання Рахунковій палаті відповідної інформації є і суттєвою гарантією реалізації нею своїх функцій.
У системі функцій Рахункової палати особливе значення має контроль за виконанням Державного бюджету України. Це її основоположна, інтегративна функція. Відповідно, Рахункова палата у процесі виконання Держбюджету контролює повноту і своєчасність грошових надходжень, фактичне витрачання бюджетних асигнувань, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів та видатків на обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргу України, виявляє відхилення та порушення, проводить їх аналіз, вносить пропозиції щодо їх усунення. Рахункова палата щоквартально надає парламенту України оперативний звіт про хід виконання Державного бюджету. При цьому в звіті наводяться фактичні відомості про формування доходів і проведені витрати у порівнянні з показниками, затвердженими Законом про Державний бюджет України поточного року і показниками за відповідний період або квартал попереднього року. Така інформація дає можливість парламенту відслідковувати тенденції у бюджетно-фінансовій сфері. Досить важливою є також діяльність Рахункової палати щодо контролю за законністю договорів, раціональним та ефективним використанням кредитів і позик, які отримує Україна від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій. Це має особливе значення, оскільки практика свідчить, що саме у цій
208
площині трапляються серйозні порушення. Рахункова палата також перевіряє діяльність Національного банку України та його установ, уповноважених банків і кредитних установ у частині обслуговування ними Державного бюджету України.
В умовах нестабільної соціально-економічної ситуації в країні суттєво підвищується роль експертної діяльності Рахункової палати. Виходячи з цього, вона зобов'язана за дорученням парламенту України проводити експертизу і давати Івисновки щодо проекту Державного бюджету України, окремих напрямів бюджетно-фінансової, грошово-кредитної політики, проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань бюджетно-фінансової та грошово-кредитної систем, проектів загальнодержавних цільових програм, які фінансуються з бюджетів, проектів програм Кабінету Міністрів, на фінансування яких використовуються кошти Державного бюджету, проектів міжнародних договорів, що стосуються витрат з цього бюджету.
Рахункова палата реагує на факти порушення законодавства. За результатами проведених контрольних заходів вона направляє органам виконавчої влади, керівникам підприємств, установ і організацій, банків і кредитних установ, які перевірялись, постанови та висновки, затверджені Колегією Рахункової палати, для відповідного реагування і вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень, відшкодування збитків, завданих державі, поновлення правового режиму загальнодержавної власності та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні законодавства України, безгосподарності та марнотратстві. Ці постанови та висновки повинні бути розглянуті у встановлений Колегією Рахункової палати термін, але не пізніше 15 календарних днів з дня їх отримання. Якщо в процесі проведених перевірок і ревізій буде виявлено привласнення грошових або матеріальних ресурсів, а також виявлені факти корупції та інших зловживань, Рахункова палата зобов'язана негайно за рішенням її Колегії передати матеріали перевірок або ревізій до правоохоронних органів та повідомити про це парламент України.
У разі виявлення на об'єктах, що перевіряються, порушень у їх господарській, фінансовій, комерційній та іншій діяльності, що завдає державі прямої шкоди та вимагає у зв'язку з цим невідкладного її припинення, а також у разі навмисного або систематичного недодержання порядку і термінів розгляду рішень і висновків Рахункової палати, встановлених ст. 29 Закону про Рахункову палату, створення перешкод для проведення контрольних заходів, Рахункова палата має право подавати керівникам зазначених об'єктів обов'язкові приписи, які підписуються Головою або першим заступником Голови Рахункової палати. Якщо ж обов'язкові приписи адресуються керівникові апарату Верховної Ради України, керівникам органів виконавчої влади та їх посадовим особам, керівникам інших органів та їх посадовим особам, які обираються, призначаються або затверджуються парламентом України, то такі приписи можуть прийматися тільки Колегією Рахункової палати і підписуються Головою або Першим заступником Голови Рахункової палати.
Досить гострою формою реагування Колегії до порушників бюджетно-фінансо-вого законодавства є прийняття рішення про зупинення всіх видів фінансових,
209
актами України, у межах своєї компетенції вирішувати питання, що пов'язані зі здійсненням контролю, проведенням перевірок, ревізій тощо. Керівники депар таментів Рахункової палати виконують посадові обов'язки відповідно до затвердженого Колегією Рахункової палати напряму діяльності департаментів ті Регламенту Рахункової палати. Посадові особи апарату згідно із законодавство» України несуть відповідальність за порушення законодавства про державну таємницю, розголошення іншої таємниці, яка охороняється законом, а також зі недостовірність результатів проведених ними перевірок і ревізій, що подаються до державних органів або оприлюднюються. Матеріали, які подаються для аналізу, перевірки або ревізії органами виконавчої влади, Національним банком У країни або іншою банківською установою, підприємствами, установами і організаціями, І також відомості та документи про фінансовий, майновий, податковий стан юридичних та фізичних осіб, що надходять до Рахункової палати, становлять професійну таємницю і можуть бути використані лише для здійснення контролю, Розголошення будь-яких відомостей, матеріалів, документів усними чи друкованими засобами масової інформації, у першу чергу, щодо посадових осіб, які ними користувались або яким вони були відомі, переслідуються за законом.
Результативність функціонування Рахункової палати значною мірою зумовлюється її конструктивною взаємодією з контрольними органами інших державних інституцій. Виходячи з цього, Законом встановлено, що всі контрольні органи, створені відповідно до законів України у системі Міністерства фінансів, МВС, СБУ, Національного банку, Антимонопольного комітету України, Фонду держмайна та інші державні контрольні органи, а також органи внутрівідомчого контролю та аудиту, зобов'язані сприяти діяльності Рахункової палати, надавати за її запитами інформацію про результати перевірок та ревізій, які ними проведено. Обов'язкове надання Рахунковій палаті відповідної інформації є і суттєвою гарантією реалізації нею своїх функцій.
У системі функцій Рахункової палати особливе значення має контроль за виконанням Державного бюджету України. Це її основоположна, інтегративна функція. Відповідно, Рахункова палата у процесі виконання Держбюджету контролює повноту і своєчасність грошових надходжень, фактичне витрачання бюджетних асигнувань, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів та і видатків на обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргу України, виявляє! відхилення та порушення, проводить їх аналіз, вносить пропозиції щодо їхусунення, і Рахункова палата щоквартально надає парламенту України оперативний звіт прохід! виконання Державного бюджету. При цьому в звіті наводяться фактичні відомості) про формування доходів і проведені витрати у порівнянні з показниками, затвер- '• дженими Законом про Державний бюджет України поточного року і показниками за відповідний період або квартал попереднього року. Така інформація дає і можливість парламенту відслідковувати тенденції у бюджетно-фінансовій сфері, Досить важливою є також діяльність Рахункової палати щодо контролю за законністю договорів, раціональним та ефективним використанням кредитів і позик, які отримує Україна від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій. Це має особливе значення, оскільки практика свідчить, що саме у цій
208
площині трапляються серйозні порушення. Рахункова палата також перевіряє діяльність Національного банку України та його установ, уповноважених банків і кредитних установ у частині обслуговування ними Державного бюджету України.
В умовах нестабільної соціально-економічної ситуації в країні суттєво підвищується роль експертної діяльності Рахункової палати. Виходячи з цього, вона зобов'язана за дорученням парламенту України проводити експертизу і давати висновки щодо проекту Державного бюджету України, окремих напрямів бюджетно-фінансової, грошово-кредитної політики, проектів законодавчих та інших ^нормативно-правових актів з питань бюджетно-фінансової та грошово-кредитної истем, проектів загальнодержавних цільових програм, які фінансуються з
оджетів, проектів програм Кабінету Міністрів, на фінансування яких викорис-овуються кошти Державного бюджету, проектів міжнародних договорів, що зться витрат з цього бюджету.
Рахункова палата реагує на факти порушення законодавства. За результатами проведених контрольних заходів вона направляє органам виконавчої влади, керівникам підприємств, установ і організацій, банків і кредитних установ, які перевірялись, постанови та висновки, затверджені Колегією Рахункової палати, для відповідного реагування і вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень, відшкодування збитків, завданих державі, поновлення правового режиму загальнодержавної власності та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні законодавства України, безгосподарності та марнотратстві. Ці постанови та висновки повинні бути розглянуті у встановлений Колегією Рахункової палати термін, але не пізніше 15 календарних днів з дня їх отримання. Якщо в процесі проведених перевірок і ревізій буде виявлено привласнення грошових або матеріальних ресурсів, а також виявлені факти корупції та інших зловживань, Рахункова палата зобов'язана негайно за рішенням її Колегії передати матеріали перевірок або ревізій до правоохоронних органів та повідомити про це парламент України.
У разі виявлення на об'єктах, що перевіряються, порушень у їх господарській, фінансовій, комерційній та іншій діяльності, що завдає державі прямої шкоди та вимагає у зв'язку з цим невідкладного її припинення, а також у разі навмисного або систематичного недодержання порядку і термінів розгляду рішень і висновків Рахункової палати, встановлених ст. 29 Закону про Рахункову палату, створення перешкод для проведення контрольних заходів, Рахункова палата має право подавати керівникам зазначених об'єктів обов'язкові приписи, які підписуються Головою або першим заступником Голови Рахункової палати. Якщо ж обов'язкові приписи адресуються керівникові апарату Верховної Ради України, керівникам органів виконавчої влади та їх посадовим особам, керівникам інших органів та їх посадовим особам, які обираються, призначаються або затверджуються парламентом України, то такі приписи можуть прийматися тільки Колегією Рахункової палати і підписуються Головою або Першим заступником Голови Рахункової палати.
Досить гострою формою реагування Колегії до порушників бюджетно-фінансового законодавства є прийняття рішення про зупинення всіх видів фінансових,
209
платіжних і розрахункових операцій у банках по розрахункових рахунках підприємств, установ і організацій з одночасним інформуванням про це Верховної Ради тоді, коли неодноразово не виконуються або неналежне виконуються обов'язкові приписи Рахункової палати. Ця досить ефективна форма реагування застосовується не так часто, як для цього є відповідні підстави.
Рахункова палата підзвітна і підконтрольна Верховній Раді України, яка періодично, але не менш як два рази на рік, доручає відповідному комітетові парламенту здійснювати аналіз підсумків проведених контрольних заходів та виконання доручень, що були дані протягом року Рахунковій палаті. Комітети за згодою Верховної Ради заслуховують доповіді, інформації (повідомлення) Рахункової палати за підсумками проведених перевірок, ревізій та моніторингів відповідно до термінів, необхідних для виконання цих доручень і узгоджених з відповідними комітетами. Результати діяльності Рахункової палати можуть бути підставою новелізації законодавства, оскільки на підставі доповідей та інформацій (повідомлень) комітети Верховної Ради можуть розробляти пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства, розвитку бюджетної та фінансово-кредитної систем України. Щорічно не пізніше 1 грудня Рахункова палата подає парламенту письмовий звіт про виконання доручень Верховної Ради, проведених перевірок, ревізій та моніторингів, а також про витрати на цю діяльність. Затверджений парламентом звіт публікується у виданнях Верховної Ради.
Функціонування Рахункової палати свідчить, що вона дедалі більш вагомо впливає на фінансово-бюджетну сферу в країні, здійснення контролю за виконанням законів України в цій галузі, виконанням Державного бюджету, фінансуванням загальнодержавних програм. Вона перевіряє використання за призначенням органами виконавчої влади коштів загальнодержавних цільових фондів, здійснює контроль щодо фінансування відповідних загальнодержавних програм, що затверджуються парламентом України, тощо. Разом з цим, є чимало можливостей для удосконалення діяльності Рахункової палати, її впливу на процеси у бюджетно-фінансовій системі України. Ця державна інституція в нашій країні перебуває на етапі свого становлення, поступово набирає досвіду контролю в одній з найскладніших і надважливих сфер — бюджетно-фінансовій.
§ 8. Конституційно-правовий статус народного депутата України
Статус народного депутата України е, передовсім, відображенням статусу парламенту, демократизму держави і суспільства, стану безпосередньої і представницької демократії та їх гарантом. Природно, що його нормативно-правове визначення посідає значне місце у законодавстві.
Статус народного депутата і порядок здійснення ним депутатських функцій і повноважень визначається, насамперед, Конституцією України і Законом «Про статус народного депутата України», прийнятим 17 листопада 1992 р. з наступними змінами і доповненнями, Регламентом Верховної Ради України (згодом — Законом про Регламент Верховної Ради) та іншими нормативно-правовими актами.
210
Відповідно до цих правових актів статус народного депутата є багатогранним за своїми функціями і повноваженнями, за змістом і формами його діяльності.
Як особа, що представляє народ в органі державної влади, народний депутат є насамперед суспільним, політичним діячем, покликаним виражати і захищати інтереси суспільства та інтереси своїх виборців.
Разом з тим він є державним діячем, членом парламенту, парламентарієм, який бере активну участь у здійсненні законодавчої, контрольної та інших функцій парламенту і тим самим функцій держави.
Тривалий час народний депутат України мав імперативний депутатський мандат. У своєму виборчому окрузі він зобов'язаний був, зокрема, підтримувати тісні зв'язки з виборцями, інформувати їх про свою роботу і роботу Верховної Ради та її органів, а також про реалізацію своєї передвиборної програми. Виборці мали право давати накази своїм депутатам. Якщо депутат не виправдовував довір'я виборців, він міг бути відкликаний ними.
За Конституцією 1996 р., у статусі народного депутата України відбулися радикальні зміни. Нині народний депутат має вільний депутатський мандат. Він має право підтримувати тісні зв'язки з виборцями, інформувати їх про свою роботу у Верховній Раді та її органах, про реалізацію своєї передвиборної програми та здійснювати інші депутатські функції у виборчому окрузі.
Але найістотнішим у нинішньому статусі народного депутата є те, що він став реальним, дійсним на відміну від колишнього символічного, формального, за яким народний депутат здійснював у парламенті свої депутатські функції протягом поточного року — по кілька днів два рази на рік.
Колишній статус народного депутата допускав поєднання депутатських функцій з іншими видами діяльності, з перебуванням на державній службі, зайняттям виборних чи службових посад. За чинною Конституцією, народні депутати здійснюють свої повноваження на постійній основі, тобто є парламентаріями. Вони не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі.
За Законом «Про статус народного депутата України» правове становище народного депутата несумісне із зайняттям будь-якої іншої виробничої або службової посади за винятком викладацької, наукової та іншої творчої роботи.
Позапарламентська діяльність депутата має й ряд інших обмежень. Зокрема, він не може: залучатись як експерт органами попереднього слідства, прокуратури, суду; одержувати від іноземних урядів та іноземних і українських установ, організацій та підприємств незалежно від форм власності подарунки і винагороди; використовувати свій депутатський мандат з метою, що не пов'язана з депутатською діяльністю; дотримуватись інших вимог та обмежень, які встановлюються законодавством про боротьбу з корупцією.
Народний депутат користується парламентським імунітетом, йому гарантується депутатська недоторканність (ст. 80 Конституції). Він не несе юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком за образу чи наклеп, не може бути без згоди Верховної Ради України притягнутий до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований.
211
Повноваження народного депутата як члена парламенту починаються з моменту складення ним присяги. Відповідно до ст. 79 Конституції перед вступом на посаду народні депутати України складають перед Верховною Радою присягу: «Присягаю на •ел^йхсггь "Уліор-гл^іл.. 'іс&оь' язуюсь -усила своїми діями боронити суверенітет, незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу.
Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах співвітчизників». Присягу зачитує найстарший за віком народний депутат України перед відкриттям першої сесії новообра
