Законодавчий процес та інші парламентські процедури

 

Головним видом парламентських процедур є законодавча процедура (законодавчий процес). Вона являє собою передбачений Конституцією і законами України порядок здійснення законодавчої функції і реалізації законодавчих повноважень. Законодавча процедура є складною і багатогранною. Вона поділяється на види і стадії. Основними видами законодавчого процесу (законодавчої процедури) є конституційний процес і звичайний законодавчий процес. Конституційний процес (конституційна процедура) являє собою порядок внесення змін до Конституції (відповідно до ст. 154-159). Звичайний законодавчий процес (законодавча процедура) — порядок прийняття, зміни, відміни (скасування) законів або призупинення їх дії.

193

Законодавча процедура складається з низки процедур (стадій). Це вияв законодавчої ініціативи, обговорення законопроекту, прийняття закону, його підписання й оприлюднення (опублікування). Кожна з таких основних стадій,; свою чергу, поділяється на окремі етапи, стадії, серед яких розрізняють, зокрема, стосовно першої стадії: розробку проектів законів; внесення і відкликанні законодавчих пропозицій, законопроектів, поправок; розгляд законодавчих пропозицій, законопроектів, поправок у комітетах, тимчасових спеціальних комісіщ щодо другої і третьої стадій законодавчого процесу (розгляд законопроектів прийняття законів) розрізняють розгляд законопроектів у трьох читаннях тощ Заключна стадія законодавчого процесу включає процедуру підписання законі опублікування і введення їх у дію тощо.

Особа, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, що має праві законодавчої ініціативи, вносить на ім'я Верховної Ради законодавчі пропозиц законопроекти, поправки (документи законодавчої ініціативи) у письмовій форі за своїм підписом.

Законодавчі пропозиції і проекти законів вносяться разом із супровідне запискою, яка має містити обґрунтування необхідності їх розробки або прийняття, також характеристику цілей, завдань і основних положень майбутніх законі! вказівку на їх місце в системі чинного законодавства, очікувані соціальне економічні та інші наслідки їх застосування. У разі внесення законодавчої пропози ції, законопроекту або поправки, реалізація яких потребує матеріальних чи іншй витрат за рахунок державного або місцевих бюджетів, додаються їх фінансове економічне обґрунтування та пропозиції щодо покриття цих витрат.

Внесені для розгляду Верховною Радою законодавча пропозиція чи проект закон в разі невідповідності вимогам Закону про Регламент Верховної Ради та положення про порядок розробки проектів законів і про структуру, виклад, зміст та оформ лення проектів законів з урахуванням висновків комітету з питань регламенту н пізніш як у 15-денний термін, повертаються заступниками Голови Верховної Ради або Головою Верховної Ради їх ініціаторам із зазначенням причин повернення, Основні підстави повернення законодавчих пропозицій чи проектів законів мають бути передбачені Законом про Регламент Верховної Ради України.

Верховна Рада розглядає законопроекти на пленарних засіданнях. Розгляд і прийняття законопроекту (закону) включає обговорення і схвалення основних положень в основному, обговорення і схвалення постатейно та в цілому (розгляд у трьох читаннях). Кількість повторних читань законопроекту не обмежується.

Законопроект, підготовлений головним комітетом до першого читання, висновки відповідних комітетів та інші матеріали до нього надаються депутатам не пізніше як за 6, а такий, що стосується Конституції, — не пізніш як за 14 днів до розгляду на засіданні. Готуючи законопроект до першого читання, головний комітет бере один з текстів законопроектів за основу або складає інший текст.

При першому читанні законопроекту Верховна Рада заслуховує доповідь його ініціатора, співдоповіді ініціаторів внесення кожного альтернативного законопроекту (якщо такі є) в порядку їх надходження, співдоповідь головного комітету, заслуховує відповіді на запитання, обговорює основні положення законопроекту і

194

 

його структуру (частини, розділи, глави, статті, повноту і послідовність їх викладення), заслуховує пропозиції та зауваження щодо них, розглядає пропозиції про опублікування законопроекту для народного обговорення, розглядає проект закону про внесення змін чи доповнень до чинних законів, інші проекти рішень Верховної Ради, внесені ініціатором.

За результатами обговорення законопроекту у першому читанні Верховна Рада може прийняти рішення про:

а) прийняття законопроекту за основу (з можливим доопрацюванням) і доручення відповідним комітетам підготувати законопроект на друге читання;

б) відхилення законопроекту;

в) передачу законопроекту ініціаторові його внесення на доопрацювання у запропонований ініціатором внесення термін, але не більше ЗО днів, і повторне його подання головним комітетом на перше читання;

г) передачу законопроекту комітетам Верховної Ради на доопрацювання з встановленням строку доопрацювання і повторне подання його на перше читання;

ґ) опублікування законопроекту для народного обговорення, доопрацювання його з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання на перше читання.

Основним у розгляді законопроекту є, звичайно, його друге читання. Законопроект до другого читання подається у вигляді таблиці, яка містить: 1) законопроект, прийнятий у першому читанні за основу; 2) усі внесені і не відкликані у встановленому порядку пропозиції, поправки із зазначенням ініціаторів їх внесення; 3) висновки головного комітету щодо пропозицій і поправок; 4) законопроект, запропонований головним комітетом в остаточній редакції.

Під час другого читання законопроекту Верховна Рада проводить його постатейне обговорення та здійснює постатейне голосування.

За результатами другого читання законопроекту Верховна Рада після скороченого обговорення може прийняти рішення про:

а) прийняття законопроекту у другому читанні, підготовку його на третє читання;

б) відхилення законопроекту;

в) повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на повторне друге читання;

г) опублікування для народного обговорення законопроекту в редакції, прийнятій на першому або другому читанні, доопрацювання з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання його на друге читання;

ґ) повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на третє читання.

Законопроект, підготовлений до третього читання, висновки відповідних комітетів та інші матеріали поширюються серед депутатів не пізніше як за 2, а пов'язані з Конституцією — за 4 дні до його розгляду на засіданні Верховної Ради.

Під час третього читання Верховна Рада обговорює законопроект разом з іншими документами у такій послідовності:

1) закінчення постатейного голосування щодо всіх статей законопроекту, якщо воно не було до кінця здійснено під час другого читання;

2) прийняття постанови про схвалення внесеного Кабінетом Міністрів плану

195

організаційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційні заходів для впровадження закону в життя;

3) прийняття законопроектів про внесення змін, доповнень до чинних законів;

4) голосування щодо частин законопроекту;

5) прийняття законопроекту в цілому;

6) прийняття в цілому проекту закону або постанови про порядок введеш прийнятого закону в дію.

За результатами третього читання законопроекту Верховна Рада може прийняі рішення про:

1) прийняття закону в цілому;

2) відхилення законопроекту;

3) повернення законопроекту на доопрацювання з наступним його поданням Е повторне третє читання;

4) відкладення голосування щодо законопроекту в цілому до прийняття інщи рішень;

5) схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його тексту я всеукраїнський референдум, якщо законопроект стосується питання, зазначеного статті 73 Конституції (про зміну території України).

Тексти закону та інших законодавчих актів, прийнятих Верховною Радок оформляються апаратом Верховної Ради і в п'ятиденний термін підписуютьс Головою Верховної Ради, після чого закон невідкладно надсилаються на підпи Президенту, який підписує закон, беручи його до виконання. Закон, передани Президенту, має бути підписаний ним протягом 15 днів з дня отримання та офіційн оприлюднений. Він набирає чинності через десять днів з дня його офіційног оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня йог опублікування.

До основних парламентських процедур відноситься і має відноситись тако; процедура (процедури) формування органів державної влади, тобто установі процедура. Вона охоплює особою, зокрема, процедури надання згоди на призш чення Президентом Прем'єр-міністра, прийняття резолюції недовіри Кабінетої Міністрів; призначення суддів Конституційного Суду, обрання суддів безстрокові надання згоди на призначення Президентом на посаду Генерального прокурор висловлення недовіри Генеральному прокуророві; призначення на посаду І звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради з прав людини; призначенії на посади та звільнення з посад голови та членів Рахункової палати, Голов Національного банку і членів Ради Національного банку; призначення члені Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначення І посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії; наданії згоди щодо призначення на посади та звільнення з посад Президентом Україн Голови Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного майна, Голов Державного комітету телебачення і радіомовлення України.

Пріоритетною установчою процедурою є надання згоди на призначення ПрезІ дентом Прем'єр-міністра. Вона передбачає письмове звернення Президента І Верховної Ради про надання згоди на призначення ним Прем'єр-міністра. Одні

196

Іасно з письмовим поданням подається ряд інформаційних матеріалів: відомості про освіту, фах, належність до політичної партії, автобіографія, декларація про доходи, виписка з трудової книжки про трудову діяльність тощо. Перед внесенням на розгляд кандидатури Прем'єр-міністра вона обговорюється у відповідних комітетах парламенту і в депутатських фракціях, групах.

Під час розгляду кандидатури Прем'єр-міністра України у засіданні Верховної Ради бере участь Президент України.

Кандидат на посаду Прем'єр-міністра виступає з доповіддю про основні напрями майбутньої діяльності Кабінету Міністрів, відповідає на запитання народних Іепутатів. В обговоренні кандидатури можуть брати участь тільки народні депутати. Надання згоди на призначення Президентом запропонованого ним кандидата на посаду Прем'єр-міністра здійснюється на пленарному засіданні Верховної Ради таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Результати голосування щодо згоди на його призначення оформляються постановою Верховної Ради.

Іншою не менш важливою парламентською процедурою є процедура здійснення парламентського контролю.

Верховна Рада відповідно до своїх повноважень безпосередньо або через свої органи здійснює (має здійснювати) парламентський контроль за забезпеченням конституційних прав, свобод і обов'язків громадян України, додержанням законів та інших актів, за виконанням загальнодержавних програм і бюджету, діяльністю органів, а також посадових осіб, яких вона обирає, призначає або затверджує.

Верховна Рада розглядає питання про додержання Конституції та законів України звласної ініціативи чи за поданням комітетів та тимчасових комісій Верховної Ради, народних депутатів України.

Верховна Рада розглядає програму діяльності Кабінету Міністрів на період його та своїх повноважень. Ця програма подається на розгляд Верховній Раді у місячний термін після його утворення. За результатами розгляду програми Кабінету Міністрів приймається відповідна постанова.

Верховна Рада здійснює контроль також за виконанням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища як безпосередньо, заслуховуючи доповіді Кабінету Міністрів з цих питань, так і через комітети Верховної Ради відповідно до їх компетенції. Кабінет Міністрів одночасно із звітом про виконання Державного бюджету України має подавати на розгляд Верховної Ради доповіді про хід і результати виконання затверджених нею програм.

Однією з найважливіших контрольних процедур є заслуховування звіту Кабінету Міністрів.

Верховна Рада один раз на рік розглядає звіт Кабінету Міністрів про хід і результати виконання схваленої ним програми діяльності. Щорічний звіт Кабінету Міністрів про його діяльність подається у 45-денний строк після закінчення календарного року не пізніше як за 15 днів до розгляду на засіданні Верховної Ради. Він передається комітетам Верховної Ради, а також поширюється серед депутатів. Звіт про роботу Кабінету Міністрів на засіданні робить Прем'єр-міністр або, у разі його відсутності, перший віце-прем'єр-міністр. Після заслуховування звіту Кабінету

197

Міністрів та співдоповідей комітетів Верховної Ради відбувається його обговорення, За підсумками обговорення звіту Верховна Рада приймає відповідну постанову. У випадках, коли діяльність Кабінету Міністрів буде визнана незадовільною, Верховна Рада може прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів у цілому, що тягне за собою його відставку.

Контрольна діяльність Верховної Ради поширюється і на ряд інших органів і посадових осіб.

Верховна Рада розглядає звіти Генерального прокурора, Голови Національного банку, Голови Фонду державного майна та інших органів і посадових осіб, які обираються, призначаються чи затверджуються Верховною Радою, крім органів судової влади та суддів. Щорічні письмові звіти цих органів і посадових осіб подаються до Верховної Ради протягом місяця після закінчення календарного року і поширюються серед депутатів. У разі необхідності їх розгляду на засіданні Верховної Ради відповідні питання включаються до порядку денного сесії.

Важливими й дійовими формами парламентського контролю є і мають бути депутатські запити як офіційні звернення на сесії Верховної Ради до органів Верховної Ради, до Кабінету Міністрів, до керівників інших органів державної влади та місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування! форм власності. Запит оголошується головуючим на пленарному засіданні Верховної Ради або самим депутатом, якщо він на цьому наполягає. Відповідь на депутатський запит також оголошується головуючим на засіданні Верховної Ради у тому разі, якщо на цьому наполягає народний депутат.

Доцільним є також проведення у порядку парламентського контролю «Дня Уряду» (Кабінету Міністрів) за ініціативою народних депутатів та громадян України з актуальних питань внутрішньої і зовнішньої політики держави, її соціально-економічного розвитку, про стан додержання Кабінетом Міністрів вимог Конституції, виконання законів України тощо.

Можливою є й така форма парламентського контролю за реалізацією Конституції, законів України та їх окремих положень, як парламентські слухання.

Поряд з основними процедурами діяльності Верховної Ради — законодавчою, установчою і контрольною процедурами — у парламенті України мають діяти і спеціальні процедури, тобто спеціальний порядок розгляду окремих питань, Зокрема, за спеціальними процедурами відбуваються заслуховування Верховною Радою щорічних та позачергових послань Президента; затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням; розгляд зовнішньополітичних питань.

За спеціальними процедурами мають розглядатися такі питання: про внесення змін до Конституції; здійснення повноважень щодо Автономної Республіки Крим; звернення громадян про порядок дострокового припинення повноважень народного депутата; про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, про оголошення стану війни, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації; усунення Президента з поста в порядку особливої процедури

198

(імпічменту); про згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата, затримання чи арешт судді, судді Конституційного Суду тощо.

Істотне вдосконалення загального порядку роботи Верховної Ради та порядку здійснення окремих функцій (процедур) і розгляду та вирішення окремих питань має здійснюватись у процесі прийняття найближчим часом ряду нових парламентських законів, зокрема Закону про регламент Верховної Ради, оновлення законів про комітети Верховної Ради, про статус народного депутата України та низки інших законодавчих актів, а також у процесі здійснення комплексу організаційних заходів.