Функції і повноваження Верховної Ради України

 

Верховна Рада України здійснює ряд функцій і має для їх реалізації відповіди повноваження, передбачені Конституцією і законами України. Визначення парла менту як органу законодавчої влади обумовлено насамперед назвою однієї з йог функцій (законодавчої функції), яка є пріоритетною (провідною), але далеко н єдиною.

Множинність функцій парламенту не суперечить його природі як орган законодавчої влади. Вона зумовлена тим, що парламент, як і інші органи державне влади, у властивих йому формах бере участь у здійсненні ряду функцій держави, я об'єктних, зумовлених змістом діяльності держави (політичної, економічно

184

соціальної, культурної, екологічної), так і інших функцій, зокрема «технологічних», владних функцій (законодавчої, установчої тощо). Головними функціями Верховної Ради є:

а) законодавча функція;

б) установча (державотворча, організаційна) функція;

в) функція парламентського контролю.

До парламентських функцій почасти відносяться також бюджетно-фінансова, представницька, функція міжпарламентських зв'язків тощо. Верховна Рада, як правило, здійснює ці функції, але вони не вважаються головними серед її основних функцій.

Пріоритетною функцією Верховної Ради є, природно, її законодавча функція. У загальних рисах вона являє собою передбачений Конституцією напрям діяльності Верховної Ради, який полягає у прийнятті законів, внесенні до них змін, визнанні їх такими, що втратили юридичну силу, скасуванні або у призупиненні їх дії.

Складовою частиною цієї функції є також законопроектна діяльність, внесення законопроектів на розгляд Верховної Ради та їх обговорення, а також видання законів, наукові дослідження, зокрема, з проблем ефективності і розвитку законодавства, наукова експертиза законопроектів тощо.

Тривалий час до законодавчої функції Верховної Ради відносився й ряд інших видів законодавчої діяльності: прийняття Конституції, офіційне тлумачення законів, офіційне їх оприлюднення тощо.

Нині прийняття Конституції визнано пріоритетним правом народу. Офіційне тлумачення Конституції та законів України відповідно до ст> 150 Конституції здійснює нині Конституційний Суд України, а підписання законів і їх офіційне оприлюднення — Президент України (ст. 94).

Пріоритетним напрямом законодавчої функції Верховної Ради є внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції, та прийняття законів (ст. 85).

, Законопроект про внесення змін до Конституції може бути поданий до Верховної Ради Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради (ст. 154 Конституції). Законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу І «Загальні засади», розділу НІ «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України», попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради.

Порядок внесення змін до розділів І, III і XIII Конституції має значно складнішу процедуру, оскільки ці розділи стосуються основ конституційного ладу і стабільності самої Конституції. Відповідно до ст. 156 Конституції законопроект про внесення змін до розділу І «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» подається до Верховної Ради Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.

185

Законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядава Верховною Радою і не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради не менш як через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту.

З метою забезпечення стабільності Конституції, Верховна Рада протягом строк; своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції (ст. 158).

Основним змістом законодавчої функції Верховної Ради є, звичайно, прийняти законів.

Із змісту Конституції випливає, що Верховна Рада може приймати закон з будь якого питання у межах своїх повноважень, за винятком тих, які вирішуютьа виключно всеукраїнським референдумом.

Разом з тим, Конституцією передбачається коло питань, які регулюються виключно законами України. Згідно зі ст. 92 Конституції виключно законами Україна зокрема визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих праві свобод; основні обов'язки громадянина; громадянство; правосуб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства; права корінних народів і національнії! меншин; порядок застосування мов. Основну групу питань виключно законодавчого регулювання складають екологічні, соціальні, культурні та економічні питання. Так, виключно законами України визначаються: засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв'язку; основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури й охорони здоров'я; екологічної безпеки; правовий режим власності; правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання; засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; засади регулювання демографічних і міграційних процесів.

Виключно законами визначаються основи політичної системи, організація і діяльність органів державної влаци і місцевого самоврядування, зокрема, засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів інформації; організація і порядок проведення виборів і референдумів; організація і порядок діяльності Верховної Ради, статус народних депутатів; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики; судоустрій, правосуддя; статус суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, органів і установ виконання покарань; основи організації і діяльності адвокатури.

Також лише законами визначаються: територіальний устрій України; засади місцевого самоврядування; статус столиці України; спеціальний статус інших міст; правовий режим державного кордону; основи національної безпеки, організації Збройних Сил і забезпечення громадського порядку; правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації.

Традиційним є також законодавче визначення засад цивільно-правової відповідальності; діянь, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями та відповідальність за них. 186

Крім того, виключно законами встановлюються: Державний бюджет і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків, статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види та ін. Законами також встановлюються: порядок використання і захисту державних символів; військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання; державні нагороди; державні свята; одиниці ваги, міри і часу, порядок встановлення державних стандартів; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний або міграційний режим, відмінний від загального, та оголошується амністія (ст. 92 Конституції).

Іншою не менш важливою функцією Верховної Ради з числа її головних функцій є установча (державотворча) функція. Пріоритетними напрямами діяльності парламенту щодо здійснення цієї функції є, звичайно, формування або участь у формуванні органів виконавчої і судової влади, а також формування власних парламентських структур: призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначення і звільнення з посад осіб інших органів державної влади, сприяння формуванню органів місцевого самоврядування; вирішення питань, що стосуються інших елементів (атрибутів) механізму держави: територіального устрою, Збройних Сил та інших складових механізму держави.

Таким чином, основними напрямами діяльності Верховної Ради у здійсненні установчої функції є:

а) участь у формуванні органів виконавчої влади;

б) формування органів судової влади;

в) створення парламентських структур;

г) участь у формуванні інших органів державної влади та державних організацій; ґ) вирішення питань територіального устрою України і забезпечення формування

органів місцевого самоврядування.

Пріоритетним напрямом установчої функції парламенту є призначення виборів Президента у строки, передбачені Конституцією.

Обрання Президента відповідно до ст. 103 Конституції здійснюється громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років.

Роль парламенту у формуванні органів виконавчої влади за чинною Конституцією істотно змінилася, але він не відсторонений від цього напряму державотворчого процесу. Верховна Рада, зокрема, вирішує питання про надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра, може прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів, яка має наслідком відставку Кабінету Міністрів (ст. 87, 115 Конституції), розглядає і приймає рішення щодо схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів; вирішує питання про надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Голови Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного майна; Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення.

187

Але найширші і найвагоміші державотворчі функції і повноваження Верховні Рада України має у формуванні органів судової влади і прокуратури. Вона відповідно до ст. 85 Конституції обирає суддів безстрокове; призначає третину складу Конституційного Суду України, вирішує питання щодо надання згоди на призначенні Президентом України на посаду Генерального прокурора, висловлює недовір; Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади.

Верховна Рада України здійснює також ряд установчих функцій у формуванні власних (парламентських) органів та інших структур, які здійснюють не лш внутріпарламентські, але й загальнодержавні функції. Зокрема, Верховна Рал призначає на посаду та звільняє з посади Уповноваженого Верховної Ради з прав людини; призначає на посади та звільняє з посад голову та інших членів Рахункове! палати; обирає зі свого складу Голову Верховної Ради, Першого заступника І заступника Голови Верховної Ради та відкликає їх; затверджує перелік комітет Верховної Ради, обирає голів цих комітетів; створює тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії, призначає на посаду та звільняє з посади керівника апарату Верховної Ради України, затверджує структуру її апарату.

Важливе місце в установчій діяльності Верховної Ради посідають повноваженні щодо формування, поряд з органами законодавчої, виконавчої і судової влади, інших органів державної влади.

Зокрема, Верховна Рада призначає на посаду та припиняє повноваження членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України; призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, якає позавідомчим органом державної влади; призначає на посаду та звільняє з посади Голову Національного банку України за поданням Президента України; призначає та звільняє половину складу Ради Національного банку України.

Поряд з цими видами державотворчої (установчої) діяльності Верховна Рада затверджує відповідно до Конституції (п. 22, ст. 85) загальну структуру, чисельність та визначає функції Збройних Сил, Служби безпеки, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України.

Багатогранні державотворчі (установчі) функції Верховної Ради також у сфері | територіального устрою і місцевого самоврядування.                                        "

До повноважень Верховної Ради України у цій сфері належать, зокрема, утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів. Інші найважливіші питання територіального устрою загальнодержавного і місцевого значення вирішуються референдумами.

Відповідно до ст. 73, 85 Конституції України виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про зміну території України, який призначає Верховна Рада України.

Крім того, Верховна Рада приймає закони про територіальний устрій України, про правовий режим державного кордону, про статус столиці України та спеціальний статус інших міст.

Верховна Рада має право дострокового припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України 188

про порушення нею Конституції України або законів України; призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Істотними повноваженнями Верховної Ради в галузі місцевого самоврядування є призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування та прийняття законів про засади місцевого самоврядування.

Багатогранною за змістом і формами є бюджетно-фінансова діяльність Верховної Ради, її місце в системі функцій Верховної Ради визначається неоднозначної вона вважається як однією з основних функцій Верховної Ради, так і складовою законодавчої та контрольної функцій.

Верховна Рада України затверджує законом Державний бюджет України та вносить у відповідній формі до нього зміни, здійснює контроль за його виконанням, приймає рішення щодо звіту про його виконання (ст. 85 Конституції).

Відповідно до Конституції (ст. 95) бюджетна система У країни будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами ітериторіальними громадами.

Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове призначення цих видатків.

Держава прагне до збалансованості бюджету України. Поряд з Державним бюджетом і бюджетною системою Верховна Рада встановлює грошову одиницю України, якою за Конституцією (ст. 99) є гривня.

Важливе місце в діяльності Верховної Ради України, як і парламентів інших країн, посідає парламентський контроль. Контрольна діяльність парламенту досить багатогранна. Якщо установча (державотворча) діяльність за чинною Конституцією значною мірою відійшла від Верховної Ради України до Президента України як глави держави, особливо у формуванні органів виконавчої влади, то традиційна — функція парламентського контролю не лише залишилась за нею, але й певною мірою збагатилась.

Основними напрямами контрольної діяльності Верховної Ради є:

а) контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України;

б) парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та 'їх захист;

в) бюджетно-фінансовий контроль;

г) прийняття рішення Верховною Радою про направлення запиту до Президента Укра'іни;

ґ) запит народного депутата України на сесії Верховної Ради;

д) парламентський контроль за діяльністю органів прокуратури;

е) здійснення парламентського контролю з окремих питань безпосередньо або через тимчасові спеціальні і тимчасові слідчі комісії.

Одним з пріоритетних напрямів парламентського контролю є контроль за діяльністю Кабінету Міністрів, який підконтрольний і підзвітний Верховній Раді. Це зумовлено функціями і повноваженнями Кабінету Міністрів як вищого органу у системі органів виконавчої влади. Відповідно до ст. 116 Конституції Кабінет Міністрів забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України,

189

здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції: законів України, актів Президента України.

Основною формою парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністри України є розгляд і заслуховування звітів Кабінету Міністрів про свою діяльність.

Одними з найважливіших напрямів діяльності Верховної Ради щодо здійсненні парламентського контролю є бюджетно-фінансовий контроль і контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина. Відповідно до ст.) Конституції контроль за використанням коштів Державного бюджету України ви імені Верховної Ради здійснює Рахункова палата.

Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

Однією з основних традиційних форм парламентського контролю є запити -парламентські і депутатські. Зокрема, відповідно до Конституції України (ст. 85І Верховна Рада України може прийняти рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради.

Народний депутат України має право на сесії Верховної Ради звернутися із запитом до органів Верховної Ради, до Кабінету Міністрів, до керівників іншш органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від підпорядкування і форм власності.

При цьому керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій зобов'язані повідомити народного депутата України про результати розгляду його заяви (ст. 86 Конституції).

Поряд із законодавчою, установчою та контрольною функціями, як головними функціями парламенту, Верховна Рада України, як і парламенти багатьох країн, здійснює й ряд інших функцій. Це, насамперед функції, аналогічні функціям держави, зокрема, з числа об'єктних функцій, тобто тих, що опосередковують собою зміст діяльності держави. Головними об'єктними функціями держави є, зокрема, політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна — з числа внутрішнії функцій і захисна (оборонна), зовнішньополітична, зовнішньоекономічна та ін. -з числа зовнішніх функцій держави.

Зокрема, Верховна Рада як орган законодавчої влади здійснює серед внутрішніх функцій: політичну, економічну, соціальну, культурну та екологічну функції, а серед зовнішніх — оборонну, зовнішньополітичну, зовнішньоекономічну та інші зовнішні функції.

Не всі з цих функцій і відповідних повноважень Верховної Ради системно закріплено в Конституції і законах України, але в цілому вони мають нормативно-правове закріплення і насамперед конституційне.

Про політичну функцію Верховної Ради свідчать, зокрема, такі її повноваження, передбачені Конституцією України, як визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; заслуховування щорічних та позачергових послань Президента про внутрішнє і зовнішнє становище України; розгляд і прийняття рішень щодо схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів (ст. 85 Конституції) тощо. 190

І наявність у Верховної Ради економічної, соціальної, культурної та інших ["відповідних внутрішніх функцій свідчать такі її повноваження, як затвердження | загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, націо-ьно-культурного розвитку і довкілля; затвердження переліку об'єктів права вної власності, що не підлягають приватизації; визначення правових засад [шучення об'єктів права приватної власності; прийняття відповідних законів, ІИфема, про правовий режим власності; про правові засади і гарантії | підприємництва; правил конкуренції та норми антимонопольного регулювання; з І основ соціального захисту, про форми і види пенсійного забезпечення; засади І регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров'я, екологічної безпеки х 85 Конституції).

ІПро зовнішні функції Верховної Ради свідчать такі її повноваження, як надання 'Верховною Радою у встановлений законом строк згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсацію міжнародних договорів України; затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або кову мобілізацію, про схвалення рішення про надання військової допомоги 'Іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію Укра'іни.