Референдум як форма безпосередньої демократії

 

Згідно зі ст. 69 Конституції України народне волевиявлення здійснюється не тільки шляхом виборів, а й через референдум та інші форми безпосередньої демократії.

Під референдумом слід розуміти затвердження проектів нормативних актів, інших важливих рішень загальнодержавного або місцевого значення шляхом народного голосування. Як і вибори, референдум здійснюється через голосування. Через його процедуру юридична сила надається рішенням народу щодо найважливіших питань громадського і політичного життя, внутрішньої і зовнішньої політики, не пов'язаних із визначенням персонального складу державних або громадських органів та іншими питаннями, що визначені в законі. У той же час референдум не може бути зведений до голосування з певного питання. З народним голосуванням тісно пов'язаний ряд заходів, без яких це голосування не може відбутися. Можна говорити про референтний процес, який складається з кількох стадій, що пов'язані з підготовкою, організацією і проведенням народного голосування. Саме тому, незважаючи на те, що головні положення щодо проведення референдуму визначені у численних статтях Конституції України (ст. ст. 38, 69, 70, 72-74, 85, 106, 156), зміст референдного процесу додатково визначається в Законі України «Про всеукраїнські та місцеві референдуми», прийнятому 3 липня 1991 р. Йдеться про призначення референдуму, про підготовчу роботу щодо його проведення, яка покладається на спеціальні комісії з референдуму, технічну його підготовку, порядок голосування і визначення результатів референдуму та їх опублікування.

Референдум є одним із найвизначніших інститутів демократії, який дає змогу населенню безпосередньо вирішувати найбільш актуальні питання держави й суспільства. Ст. 38 Конституції передбачене право громадян брати участь у

168

всеукраїнських та місцевих референдумах, що є засобом реалізації і гарантії демократичних прав — права на участь в управлінні державними справами, на «свободу переконань, право на вільне їх волевиявлення і т. ін. Голосування на «рендумі є завершальним етапом на шляху прийняття закону або іншого рішення, що має державне або самоврядне значення. Практика засвідчує, що в референдумі поєднуються риси, властиві, по-перше, прийняттю державного або • суспільного рішення і, по-друге, такі, що є характерними для процедури виборів. ржавні (самоврядні) органи приймають рішення про проведення референдуму, визначають, з яких саме питань він проводиться, затверджують остаточний проект тексту, що виноситься на референдум, публікують його результати. З іншого боку, на заключному етапі вирішення певного питання відбувається голосування (безпосередньо референдум), яке є остаточним і з допомогою якого певний документ (рішення) приймається або ж відхиляється. Саме порядок голосування на референдумі і підведення його підсумків багато в чому аналогічні процедурі виборів.

Референдум не слід, як це часто зустрічається в літературі, ототожнювати з іншим видом прямого голосування громадян — плебісцитом. Таке ототожнення пояснюється тим, що в теорії і практиці немає чіткого критерію, яким би послуговувалися для їх розрізнення. У міжнародно-правовій літературі плебісцитами часто називають народні голосування, які проводяться з приводу територіальних спорів і проблем. Іноді під плебісцитами розуміють народні голосування, які проводяться з питань внесення змін щодо форми правління, розширення повноважень глави держави. З історії відомо, що саме голосування, яке називалось плебісцитом, використали для розширення своєї особистої влади такі відомі диктатори, як Наполеон І, Наполеон III, Гітлер, Піночет. Оскільки плебісцит, переважно, є альтернативою вирішення певного питання парламентом, то можна зробити висновок, що різниця між ними полягає в тому, що плебісцит застосовується в обхід парламенту (і навіть може бути використаний для обмеження його прав) у тих випадках, коли не можна розраховувати на підтримку з певного питання з боку представницького органу, наприклад, у випадку гострого конфлікту законодавчої і виконавчої влади. Якщо населення, висловившись з певного питання на референдумі, не втрачає у майбутньому можливості повернутися до його вирішення, то при плебісциті згода населення на дії від його імені особи або органу, якому передається влада, породжує форми, зміна яких легальним шляхомукрай утруднена або й зовсім неможлива.

Якщо порівнювати проведення референдуму з прийняттям рішення представницьким органом, то він, при всьому його демократизмі має серйозні недоліки. Голосуючи на референдумі, громадянин дає однозначну відповідь на сформульоване конкретним органом питання — чи згоден він з запропонованим рішенням, чи заперечує проти нього. Відповідь дається в цілому за формулою «так» — «ні», «згоден» — «не згоден». Через те, що голосуючий референдарій обмежений необхідністю дати тільки стверджувальну або негативну відповідь, він не може висловити своє ставлення до окремих положень або частини проекту, внести поправки, доповнення. Він може це свідомо зробити, якщо буде завчасно ознайомлений з текстом проекту рішення, що пропонується, і візьме участь у його обговоренні.

169

Цього можна досягти лише шляхом організації проведення всенародних обговорень змісту відповідних питань, що виноситимуться на референдум. Тобто слід поєднати дві форми прямої демократії — громадське обговорення проекту рішення і референдуму. Це дає можливість врахувати громадську думку з конкретних питань. Підводячи підсумки таких обговорень, представницький орган повинен враховувати його результати в остаточному тексті проекту державного чи самоврядного рішення, що виноситься на референдум.

Так, під час новітнього конституційного процесу в Україні після завершення розробки першого варіанта проекту Конституції України 1992 р., 1 червня того ж року його було оприлюднено в пресі для всенародного обговорення, яке й тривало шість місяців. У результаті цього, нарівні із загальним обговоренням проекту Конституції, до неї було запропоновано більше 47 тисяч поправок і доповнень, щодо яких було прийнято рішення після обговорення проекту Верховною Радою Укра'ши. Цим рішенням окремі поправки були схвалені, а решта відкинуті. Значну частину прийнятих тоді поправок було внесено до проекту Конституції 1993 р., а багато з них збереглися в тексті чинної Конституції України, що прийнята 28 червня 1996 року.

В Україні в референдумах беруть участь всі громадяни, які досягли на день його проведення 18 років. Позбавлені цього права лише громадяни, що визнані судом недієздатними (ст. 70 Конституції України).

В Україні можуть проводитись референдуми різних видів. За територіальними масштабами референдуми поділяються навсеукраїнські і місцеві.

За предметом регулювання слід розрізняти референдуми конституційні, законодавчі, щодо затвердження актів місцевих самоврядних органів, щодо прийняття політичних рішень. За суб'єктами ініціативи проведення референдуми поділяються на ті, що проводяться з ініціативи державних та самоврядних органів, та на ті, що ініціюються народом. За ступенем обов'язковості проведення референдум може бути загальнообов'язковий або такий, що проводиться за ініціативою окремих суб'єктів. Залежно від обов'язковості прийнятих на референдумі рішень, Закон про всеукраїнський та місцеві референдуми розрізнює консультативний та імперативний референдуми.

Всеукраїнський референдум стосується питань загальнодержавного значення. Згідно зі ст. 72 Конституції України, він призначається Верховною Радою України або Президентом України. Виключно Верховна Рада України виступає з ініціативою проведення обов'язкового всеукраїнського референдуму про зміну території України (ст. 73 та ст. 85 Конституції України). Це відбувається в силу виключного! першорядного значення питань збереження територіальної цілісності України.

Президент України призначає обов'язковий всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України. Йдеться про остаточне затвердження змін до розділу І Конституції «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XII «Внесення змін до Конституції України». Ст. 106 п. 6 Конституції, покладає на Президента України обов'язок проголошувати всеукраїнський референдум у разі прояву народної ініціативи. Для початку цієї процедури потрібна вимога не менше трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, та за умови, що підписи стосовно призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і

170

:енш як по 100 тисяч підписів у кожній області. Загальноукраїнським референ-Ім вирішуються й інші важливі питання загальнодержавного і суспільного значення, з яких його призначення і проведення має альтернативний характер. Ці питання знаходяться у межах компетенції Верховної Ради і Президента України (ст.72 Конституції України). Закон обумовлює проведення референдуму істотним та принциповим значенням вирішення певного питання або наявністю значних роз--;ностей з певного питання у суспільстві чи між окремими гілками влади. Місцевий референдум є найефективнішим засобом впливу місцевих громад на вирішення проблем самоврядування. Згідно зі ст. 143 Конституції України і Закону про всеукраїнський та місцеві референдуми, місцеві референдуми проводяться з ініціативи територіальної громади села, селища, міста або через утворені ними органи місцевого самоврядування з питань, що належать до їхньої компетенції. Місцевий референдум може бути засобом вирішення конфліктів, що виникають між територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, санкціонування, тобто надання вищої юридичної сили рішенням цих органів. На ньому може бути висловлений вотум недовіри сільській, селищній або міській раді. Виключно місцевим референдумом вирішується питання про зміну кордонів адміністративно-територіальних одиниць, їх об'єднання або роз'єднання, про найменування або переіменування населених пунктів, районів, областей.

Як загальноукраїнський, так і місцевий референдум розрахований на спроможність свідомого підходу громадян до питань, що вирішуються, можливість виносити свої рішення чітко й об'єктивно. Саме виходячи з цих міркувань, згідно зі ст. 74 Конституції України, не допускається проведення референдумів з питань податків, бюджету та амністії, вирішення яких потребує спеціальних професійних знань та досвіду. Згідно із Законом про референдум не допускається проведення референдумів з питань, які належать до відання органів суду, прокуратури тощо.

Референдний і виборчий процеси мають чимало спільних рис. Існують спеціальні суб'єкти, що першими ініціюють, приймають рішення про проведення референдуму, визначають його дату, формулюють зміст проекту нормативного акта чи іншого питання, що виноситься на референдум. Успіх застосування референдуму багато в чому залежить від редакції питань, на які повинні дати відповідь референдарїї. Формулювання питань, що виносяться на референдум, повинні бути виключно зрозумілими і чіткими, такими, відповідь на які може бути лише однозначною — «так» чи «ні». Не повинно бути одночасної постановки в одному бюлетені кількох питань, бо це загрожує небезпекою перекручення змісту проблеми, що вирішується, та, можливо, викликає вагання референдаріїв.

Постанова про призначення Верховною Радою України або іншою Радою на певну дату референдуму оприлюднюється засобами масової інформації, а формулювання питання, що виноситься на референдум, оголошується у 10-денний строк після такого опублікування. Для проведення голосування і підрахунку голосів місцевими органами самоврядування утворюються дільниці для голосування. Для підготовки і проведення всеукраїнського референдуму утворюються комісії з референдуму — Центральна, Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, селищні, сільські. Для підготовки і проведення місцевого референдуму в межах

171

окремих адміністративно-територіальних одиниць створюються відповідні терп торіальні комісії.

Функції Центральної комісії із всеукраїнського референдуму виконує Центральна виборча комісія України. Вона організує підготовку і проведення всеукраїнського референдуму, спрямовує діяльність усіх інших комісій щодо проведення референдуму, розподіляє між ними кошти, встановлює зразки документації, яка застосовується при проведенні референдуму, підбиває підсумки референдуму, повідомляє про них у пресі тощо.

На аналогічних засадах формуються місцеві комісії щодо проведення референдуму, які спрямовують діяльність нижчерівневих комісій з референдуму, беруть до відома повідомлення дільничних комісій, встановлюють результати референдуму» межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, розглядають скарги ю дії дільничних комісій з референдуму і т.ін.

Дільничні комісії, які утворюються місцевими Радами та громадськістю, не пізніше як за 40 днів до всеукраїнського і 15 днів — до місцевого референдуму вивішують у своєму приміщенні для ознайомлення текст проекту закону, рішення, що виносяться на референдум, складають списки громадян, які мають право участі в референдумі по дільниці, ознайомлюють з ними громадян, сповіщають їх про день проведення референдуму, організують голосування на дільниці, проводять підрахунок голосів, відданих на дільниці, регулюють питання про оскарження хиб у списках референдаріїв.

Голосування на референдумі проводиться в спеціально відведених приміщеннях, Кожний громадянин голосує особисто. Голосування за інших осіб не допускається. Бюлетені для голосування заповнюються голосуючим у кабіні для таємного голосування і опускаються у скриньку для голосування. Підрахунок голосів на дільниці проводиться дільничною комісією для голосування, його результати вносяться до протоколу. Протоколи дільничних комісій з референдуму надсилаються до вищерівневих комісій у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, де на їх підставі проводиться підрахунок голосів і складаються відповідні протоколи про результати референдуму. Загальні результати всеукраїнського референдуму на підставі цих протоколів встановлюються на засіданні Центральної комісії з всеукраїнського референдуму. Під час проведення місцевого референдуму його результати встановлюються і вносяться до протоколу на засіданні відповідної комісії.

Результати референдуму можуть бути визнані недійсними через допущені в процесі голосування або під час підрахунку голосів порушення закону. Для того, щоб референдум був визнаний таким, що відбувся, в ньому повинні взяти участь не менше половини громадян, внесених у списки для голосування, якщо Закон не вимагає участі кваліфікованої більшості громадян. Проект рішення, винесеного на референдум, вважається ухваленим, якщо за нього буде подано більшість голосів громадян від числа тих, хто взяв участь у референдумі.

На засіданнях комісій з референдуму при підрахунку голосів і визначенні результатів голосування мають право бути присутні представники політичних партій, громадських організацій, трудових колективів, інших представників громадськості,

172

Повідомлення про результати референдуму публікуються в пресі відповідною комісією не пізніше, як на десятий день після референдуму.

У випадку грубих порушень закону Верховна Рада України в місячний, а місцева Рада в 15-денний строк можуть призначити повторний всеукраїнський або місцевий референдум на всій території України або відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Закони, рішення, інші акти, прийняті на референдумі, діють з моменту їх опублікування. Датою їх прийняття вважається день проведення референдуму, їх зміна або скасування також потребують проведення референдуму, за винятком випадків, коли інший порядок встановлений самим прийнятим на референдумі актом.

Закон України про всеукраїнський та місцеві референдуми передбачає також проведення дорадчого опитування громадян України (консультативний референдум), як всеукраїнського, так і місцевого. Практика проведення дорадчих референдумів доволі поширена в ряді країн, їх юридична природа різниться від імперативних референдумів, результати яких є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами суспільних відносин. Відсутність обов'язковості виконання результатів консультативного референдуму перетворює його на засіб виявлення волі громадян щодо певного питання перед його вирішенням. Особливість дорадчого референдуму полягає також у тому, що на відповідні державні органи покладається юридичний обов'язок розглянути і врахувати його результати при прийнятті компетентним органом остаточного рішення з певного питання. Закон чи рішення, що суперечать результатам консультативного референдуму, можуть бути прийняті лише більшістю, не менш 2/3 від загальної кількості народних депутатів України або депутатів відповідного місцевого представницького самоврядного органу.

Від референдуму слід також відрізняти значно поширені і систематично застосовувані в світі соціологічні опитування населення стосовно різноманітних питань громадського та державного життя, а саме тих, що не можуть бути винесені на референдум. Хоч і можливий, і час від часу трапляється деякий вплив таких опитувань на діяльність державних органів або громадську думку, вони не тягнуть за собою жодних юридичних наслідків.

 

РОЗДІЛ VIII