Стабильность конституции не означает её неизменности. Стабильность сочетается с подвижностью, динамизмом. Это может быть обусловлено высокими темпами социально-экономического и общественно-политического развития государства и общества. Именно поэтому конституции периодически приводятся в соответствие с новыми условиями жизни государства и общества, социальной действительности.
В действующей Конституции Российской Федерации вопросу стабильности посвящена глава IX, которая называется «Конституционные поправки и пересмотр Конституций». Главными являются следующие положения:
- во-первых, в статье 134 Конституции Российской Федерации определен перечень субъектов, которые могут вносить предложения о поправках Конституции Российской Федераций. К ним отнесены: Президент Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственно Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
- во-вторых, на повышение стабильности Конституции Российской Федерации направлено и то, что её главы, выражающие концептуальную сущность Конституции, не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. Это относится к главам: I-й – «Основы конституционного строя», II-й – «Права и свободы человека и гражданина», IX-й – «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Предложение о пересмотре этих глав Конституции требует значительной поддержки членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Их число должно составлять 3/5 от общего числа депутатов и членов каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации. Но и при такой ситуации поправки в эти главы не допускаются. Для решения вопроса по существу должно быть созвано Конституционное Собрание, которое либо подтверждает незыблемость Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа членов или выносится на всенародное голосование. В этой статье также установлено, что при проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины от общего числа избирателей;
- в-третьих, в статье 136 Конституции Российской Федерации установлен порядок внесения поправок к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации. Процесс внесения таких поправок проходит несколько стадий, которые определены в статье 136 Конституции Российской Федерации и конкретизированы в Федеральном законе от 4 марта 1998 года «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Процесс принятия поправок характеризуется тем, что:
1) в Государственной Думе и Совете Федерации поправки принимаются (одобряются) с соблюдением требований, установленных для принятия федерального конституционного закона, то есть, большинством в 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы и 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации;
2) необходимым условием, подтверждающим правомерность внесения поправок в указанные главы Конституции Российской Федерации должно быть согласие на внесение соответствующих поправок, выраженное в форме одобрения их законодательными (представительными) органами государственной власти не менее чем двух третей субъектов Российском Федерации;
3) Совет Федерации обобщает поступившие из законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации материалы и при наличии согласия требуемого количества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации направляет Президенту Российской Федерации Постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации поправок к Конституции Российской Федерации и Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;
4) Президент Российской Федерации подписывает Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации и обнародует его так:
Первые поправки к Конституции Российской Федерации 1993 года были внесены: во-первых, в часть 1 статьи 81, часть 1 статьи 96 Конституции Российской Федерации Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» и, во-вторых, в часть 1 статьи 103 и в часть 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации Законом Российской Федерации от 30 декабря 2008 года «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации».
Законы Российской Федерации от 30 декабря 2008 года о поправках к Конституции Российской Федерации вступили в силу с момента их официального опубликования, то есть 31 декабря 2008 года. Принятые поправки к Конституции Российской Федерации подлежат внесению Президентом Российской Федерации в текст Конституции Российской Федерации, который в месячный срок со дня вступления в силу Законов Российской Федерации от 30 декабря 2008 года осуществляет официальное опубликование Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками, а также указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.
Текст Конституции Российской Федерации с поправками, внесенными Законами Российской Федерации от 30 декабря 2008 года о поправках к Конституции Российской Федерации опубликован в «Российской газете» 21 января 2009 года;
в-четвертых, в части 1 статьи 137 Конституции Российской Федерации закреплено, что изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона в связи с принятием в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, или в связи с изменением, конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. В соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации» за период с 2004 года по 2007 год в Российской Федерации были образованы несколько новых субъектов Российской Федерации в результате объединения двух (трех) граничащих между собой субъектов Российском Федерации. При этом, в каждом конкретном случае образования нового субъекта Российской Федерации в результате объединения граничащих между собой субъектов Российской Федерации принимался адресованный данному образованию нового субъекта федеральный конституционный закон. Так, первым, в этом ряду, был Федеральный Конституционный закон от 25 марта 2004 года «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Наименование образованного субъекта Российской Федерации подлежит включению в часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации в соответствии с требования федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации[17];
в-пятых, в части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации. При этом, изменение наименования субъекта Российской Федерации представляет собой исключительное право самого субъекта Российской Федерации. Решение об изменении наименования субъекта Российской Федерации принимается законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и направляется Президенту Российской Федерации. Новое наименование субъекта Российской Федерации включается в часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации и учитывается при переиздании текста Конституции Российской Федерации[18]. Так, новое наименование «Республика Северная Осетия – Алания» в статье 65 Конституции Российской Федерации дано в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 января 1996 года «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации» вместо прежнего наименования – «Республика Северная Осетия»[19].
Порядок принятия новой Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федераций 1993 г. право принятия новой Конституции Российской Федерации не относит к компетенции какого-либо государственного органа. В п. «а» статьи 71 Конституции Российской Федерации установлено, что принятие новой Конституции Российской Федерации составляет предмет исключительного ведения Российской Федерации и отнесено к полномочиям специального органа – Конституционного Собрания, которое только и может принять новую Конституцию Российской Федерации 2/3 от общего числа своих членов или вынести проект новой Конституции Российской Федерации на всенародное голосование (референдум). При этом, статья 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. особо подчеркивает, что Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом, который должен быть принят в соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации. В то же время, в статье 21 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» предусмотрено, что в случае, если Конституционным Собранием принято решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации, назначение, подготовка и проведение всенародного голосования осуществляется в порядке, установленном как Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г., так и федеральным конституционный законом, который должен быть принят в соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации (то есть Федеральным конституционным законом, который определяет правовой статус Конституционного Собрания). По результатам проведенного всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей (участников референдума), при условии, что в голосовании принято участие более половины избирателей (участников референдума).
В Федеральном Конституционном законе от 28 июня 2004 г. (ст. 83) установлено, что решение, принятое на референдуме, вступает в силу со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией Российской Федерации результатов голосования на референдуме, оно не нуждается в дополнительном утверждении, действует на всей территории Российской Федерации; оно также не может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения.
§ 3. Реализация Конституции Российской Федерации
Ценность Основного закона определяется, прежде всего, эффективностью регулирования общественных отношений, степенью воплощения конституционных предписаний в жизнь. Однако на практике указанные качества конституций превращаются в благое намерение. Такие конституции или их отдельные положения придают конституции характер фиктивной. Реальность конституции должна выражаться в создании необходимых условий и предпосылок её всестороннего и беспрепятственного осуществления. Претворение в жизнь конституционных предписаний – эта проблема многоаспектна. Мы остановимся лишь на основных государственно-правовых формах её реализации.
Что означает само понятие – «реализация конституции»? Обратите внимание, наряду с понятием «реализация конституции» в юридической литературе используется термин – «действие конституции», который во многих случаях рассматривается чуть ли не как синоним «реализация». На самом деле, следует иметь в виду значительное смысловое различие между этими понятиями. Конституция действует на протяжении всего времени, пока она остается в силе, то есть это постоянный фактор государственно-правового развития общества. Так, Конституция (Основной закон) РСФСР, принятая 12 апреля 1978 г., с последующими изменениями, прекратила действовать со дня принятия новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. Об этом прямо сказано в части 1 раздела II «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации.
Реализация Конституции – это целеустремленная деятельность компетентных субъектов – государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, граждан и их общественных объединений – по осуществлению основ государственного и общественного строя, прав и свобод личности. Реализация конституционных норм предполагает проведение их в жизнь на любом уровне в определенных формах. Такими государственно-правовыми формами являются: 1) организация исполнения конституционных норм; 2) непосредственное осуществление конституционных норм путем их использования и соблюдения; 3) применение мер воспитания, а в необходимых случаях и принуждения к исполнению конституционных норм и санкций за их неисполнение; 4) толкование конституционных норм.
Первая форма реализации конституционных норм – организация исполнения конституционных норм. К числу форм организации проведения в жизнь конституционных норм следует отнести издание на основе конституции нормативных актов, детализирующих и конкретизирующих конституционные нормы с целью установления порядка их использования и соблюдения, а затем и применения. Это, отнюдь, не противоречит конституционному положению о том, что Конституция Российской Федерации – непосредственно действующее право (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации). Все конституционные положения наделены одинаковой юридической силой, но не все они реализуются одинаково.
Во-первых, в Конституцию Российской Федерации включена определенная часть правовых норм, которые применяются прямо, без дополнительного правового механизма, то есть непосредственно со ссылкой на соответствующую статью Конституции. Они имеются в различных главах Конституции: при характеристике принципов основ конституционного строя, статуса личности, организации и деятельности государственных органов и некоторые другие. Однако в силу того, что Конституция – особый закон, наделенный важными политическими и идеологическими функциями, прямо применяемые положения не могут составлять и поэтому не составляют преобладающую часть конституционного текста.
Во-вторых, регулятивное действие конституции и её норм проявляется в полной мере только в едином комплексе с другими нормами, закрепленными в текущем законодательстве. Это свойство Конституции Российской Федерации проявляется уже в том, что в ней содержатся статьи, в которых предписывается необходимость издания законов, раскрывающих её содержание. Статьи такого рода можно разделить на две группы: к первой группе относятся статьи Конституции Российской Федерации, в которых говорится о необходимости принятия федеральных конституционных законов. Таких требований в Конституции Российской Федерации – 15; подавляющее большинство таких федеральных конституционных законов уже приняты. Ко второй группе следует отнести принятие по указанным в Конституции Российской Федерации вопросам федеральных законов. В Конституции Российской Федерации названы только наиболее значимые для соответствующего периода развития Российской Федерации вопросы, которые должны быть урегулированы в первую очередь. Например, в части 3 статьи 36 установлена необходимость принятия федерального закона, в котором определялись бы условия и порядок пользования землей; в части 4 статьи 81 указано на необходимость принятия федерального закона о выборах Президента Российской Федерации и т.д. Многие из названных в Конституции Российской Федерации требований принятия федеральных законов уже выполнены.
Вторая форма реализации конституционных норм – это непосредственное осуществление норм Конституции путем их использования и соблюдения. Общая особенность конституционных норм состоит в том, что они реализуются не только и не столько в правовых отношениях, но в таком правомерном поведении субъектов их реализации, которое не порождает правовых отношений.
Использование конституционных норм – это такая форма их реализации, которая выражается в осуществлении возможностей, вытекающих из дозволения. Характерная черта данной формы реализации в том, что она предполагает активное правомерное поведение субъекта. Однако в отличие от исполнения она касается субъективных прав, причем прав на «своё», собственное активное поведение, на использование предоставленных правом юридических возможностей, например, использование избирательного права и др.
Соблюдение – это такая форма реализации конституционных норм, которая выражается в том, что субъекты сообразуют свое поведение с юридическими запретами. Характерная черта данной формы реализации в том, что она находит свое проявление в пассивном поведении субъектов, которые не совершают действий, запрещенных конституционными нормами, то есть выполняют возложенные на них обязанности. Например, каждый обязан платить установленные законом налоги и сборы (ст.57 Конституции Российской Федерации); каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относится к природным богатствам (ст.58 Конституции Российской Федерации).
Третья форма реализации конституционных норм – это применение мер воспитания, поощрения, а в необходимых случаях и принуждения к исполнению конституционных норм. Под воздействием норм Конституции складывается убеждение граждан Российской Федерации в необходимости эффективного личного участия в решении задач, которые стоят перед государством. Аксиологический (ценностный) аспект воздействия Конституции на поведение человека связан с формированием его мировоззрения, убеждений, жизненных ориентаций и установок. А для этого граждане, в особенности студенты, должны знать Конституцию Российской Федерации своего государства и с уважением относится ко всему, что составляет её содержание.
Толкование Конституции Российской Федерации – четвертая форма реализации конституционных норм. Конституция Российской Федерации 1993 г. ввела институт толкования Конституции Российской Федерации специально уполномоченным на то государственным органом – Конституционным Судом Российской Федерации (п.5 ст.125 Конституции Российской Федерации). В данном случае речь идет об официальном толковании, имеющим особую юридическую силу и являющимся обязательным для всех правоприменяющих субъектов. Цель толкования заключается в том, чтобы юридически точно определить, как понимать ту или иную конституционную норму, допустимо ли её расширительное толкование, что создает условия для более правильной реализации соответствующих норм Конституции.
В части 5 статьи 125 Конституции Российской Федерации четко определено, по чьей инициативе Конституционный Суд Российской Федерации может давать толкование Конституции Российской Федерации. К органам, полномочным обращаться с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам толкования, Конституция Российской Федерации относит Президента Российской Федерации, Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. Особое значение имеет разъяснение смысла и содержания конституционных норм, обращенное к представительным, исполнительным государственным органам и отдельным должностным лицам.
Конституционный Суд Российской Федерации за время своей работы с 1995 г. и на конец 2008 г. рассматривал достаточно большое количество дел о толковании тех или иных положений Конституции Российской Федерации 1993 г. Одним из первых было толкование статей 103 части 3, 106 части 2 и 5, 107 части 3, 108 части 2, 117 части 3 и 135 части 2. Рассмотрев в частности, дело о толковании соответствующих статей Конституции, Конституционный Суд установил, что понятие «общее число депутатов» Государственной Думы следует трактовать как её конституционно определенный состав в 450 депутатов.
§ 4. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации
В федеративных государствах действуют два вида конституций – федеративная конституция и конституции субъектов. Так, в США действует федеральная Конституция 1787 г. и 50 конституций штатов; в Швейцарской Конфедерации действует новая Конституция Конфедерации, принятая 18 апреля 1999 г., вступившая в силу с 1 января 2000 г., а также 23 конституции кантонов и 3 конституции полукантонов; в Союзе ССР, кроме Союзной Конституции 1977 г., действовали 15 конституций союзных республик и 20 конституций автономных республик.
Федеративная природа России обуславливает действие на её территории Конституции Федерации и 21 конституции республик в составе Российской Федерации. Кроме того, особенность Российской Федерации в том, что входящие в её состав края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, а их по состоянию на 10.01.2009 года – 83, являясь субъектами Российской Федерации, имеют свои уставы, действующие в качестве основных законов. Совокупность действующих в Российской Федерации Конституции самой Российской Федерации, конституций республик и уставов иных субъектов Российской Федерации, образуют конституционную систему, которая выступает формой выражения федеральной государственности и государственности субъектов Российской Федерации.
В части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации установлено: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство». А в п. «а» ст.72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что обеспечение соответствия конституций республик и уставов иных субъектов Конституции Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. Как эти положения, так и положения других статей Конституции Российской Федерации (часть 2 статья 4, часть 1 статья 15 и др.) подтверждают верховенство Конституции Российской Федерации на всей её территории.
Целью установления отмеченных требований является создание условий для обеспечения механизмов функционирования Российской Федерации как единого государства, выражающего интересы исторически объединившихся в него народов, обеспечение реализации демократических принципов организации институтов власти и прав граждан на всей территории Российской Федерации. Вне рамок этих целей за её субъектами обеспечивается широкая самостоятельность в определении содержания своих конституций и уставов. Это гарантирует за ними право отражать специфику своей государственности, исторические, национальные и иные особенности их развития.
Что характерно, для конституций, уставов субъектов Российской Федерации:
во-первых, статья 66 Конституции Российской Федерации устанавливает, что статус субъекта определяется Конституцией Российской Федерации, конституцией республики или уставом иных субъектов Российской Федерации. Конституции, уставы субъектов Российской Федерации – это, следовательно, учредительные по своей юридической природе, определяющие государственно-правовой статус соответствующего субъекта акты. Конституции и уставы, будучи учредительными по своему характеру, определяют государственно-правовую организацию соответствующего субъекта и образуют основу законодательства по вопросам его исключительного ведения субъекта Российской Федерации;
во-вторых, учредительный характер основных законов субъектов Российской Федерации предопределяет и круг общественных отношений, которые регулируются нормами основных законов. В то же время и конституции, и уставы субъектов должны отвечать определенным требованиям, которые способствовали бы сохранению единства и целостности федеративного государства:
требование первое состоит в том, чтобы конституции и уставы субъектов соответствовали Конституции Российской Федерации, основополагающим принципом конституционного строя, сформулированных в первой главе Конституции Российской Федерации;
требование второе относится к пределам самостоятельности субъектов в конституционно-уставном правовом регулировании. Наряду с общими чертами, которые присущи конституциям и уставам всех субъектов, конституции и уставы многих субъектов Российской Федерации отличаются и от Конституции Российской Федерации, и друг от друга не только территориальными масштабами действия, то есть пределами собственной территории, но и в целом ряде случаев объектом правового регулирования, что отражает не только их исторические и национальные особенности, но и определенные политические амбиции. Особенности нормативно-правового регулирования конституций и уставов субъектов Российской Федерации, их самостоятельность проявляется, главным образом, в следующих направлениях: субъекты самостоятельны в выборе наименования субъекта; в наименовании законодательного (представительного) органа государственной власти в определении их структуры; в наименовании высшего должностного лица; самостоятельность субъектов Российской Федерации в организации и деятельности своих органов государственной власти и органов местного самоуправления ограничена требованиями соответствующих федеральных законов. Основные законы субъектов проводят в жизнь принцип разделения властей; все субъекты самостоятельно решают вопрос о своей символике, устанавливая свои национальные гербы, флаги, гимны; самостоятельно принимают решения по вопросам административно-территориального устройства;
в-третьих, конституции и уставы субъектов Российской Федерации в отличие от иных нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов, не могут считаться простой разновидностью правовых актов, принимаемых этими органами. Конституции, уставы субъектов Российской Федерации имеют высшую юридическую силу в системе правовых актов соответствующих субъектов Российской Федерации. Высшая юридическая сила основных законов субъектов в формальном смысле проявляется в том, что их нормы всегда имеют приоритет над положениями иных нормативных правовых актов, а тем более актов органов исполнительной власти; законы или подзаконные акты государственных органов субъектов Российской Федерации должны приниматься предусмотренными в основных законах органами и по установленной процедуре; высшая юридическая сила основных законов субъектов в материальном смысле состоит в том, что нижестоящие по уровню правовые нормы должны соответствовать по существу (во всяком случае – не противоречить) нормам основных законов.
Верховенство основного закона в целом ряде случаев обеспечивается его собственными нормами.
В-четвертых, для основных законов субъектов Российской Федерации характерен особый порядок их судебной проверки. Согласно пункту «б» части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Особенности конституций, уставов субъектов Российской Федерации как учредительных по своей природе нормативных правовых актов, их отличие от других нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации предопределяют и различие в порядке их судебной проверки по содержанию на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые, основываясь на конституционных нормах, непосредственно затрагивают статус субъектов Российской Федерации.
Так, процедура проверки соответствия конституций, уставов субъектов Российской Федерации, установленная Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» также свидетельствует об их особой правовой природе. Такие дела разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации исключительно в пленарных заседаниях (пункт 1 части 2 статьи 21 Федерального конституционного закона).
За Генеральным прокурором Российской Федерации, в соответствии с названным Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года, сохраняется возможность обращения в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке соответствия Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации, в соответствии со ст.27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», могут предусматривать специальный порядок проверки принимаемых ими нормативных правовых актов на предмет их соответствия своим основным законам.
Контрольные вопросы и задания
1. Определите основные этапы конституционной истории?
2. В чем состоит предмет конституционного регулирования? Сформулируйте понятие и выявите сущность конституции.
3. Какие критерии используются для классификации конституций, каковы виды конституций, к какому классификационному виду относится Конституция Российской Федерации?
4. Каковы этапы развития Конституции Российской Федерации? В чем различие основных черт и свойств Конституций РСФСР 1918, 1925, 1937 и 1978 гг.?
5. Что лежало в основе изменений и дополнений Конституции (Основного закона) РСФСР (Российской Федерации – России) 1978 года?
6. Каковы особенности подготовки, принятия и вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г.?
7. Каков порядок пересмотра Конституции Российской Федерации и принятия конституционных поправок?
8. Что такое толкование Конституции?
9. Какова структура Конституции Российской Федерации 1993 г.? Дайте определение понятия Конституция Российской Федерации.
10. Каковы юридические свойства и основные функции Конституции Российской Федерации 1993 года?
11. Каковы основные формы реализации Конституции Российской Федерации?
12. Что означает и как соотносятся конституционный контроль и конституционный надзор в Российской Федерации? Что такое правовая охрана Конституции?
13. Какие объекты конституционного контроля определены в Конституции Российской Федерации?
14. В чем особенность содержания Конституций республик и уставов других субъектов в составе Российской Федерации и как они соотносятся с Конституцией Российской Федерации?
Раздел III.
Основы конституционного строя Российской Федерации
Глава V. Конституционный строй Российской Федерации и его основы
§ 1. Конституционный строй Российской Федерации:
понятие, содержание
В современной науке государственного права Российской Федерации всё чаще используется термин «конституционный строй». Этим понятием фиксируется строго определенная, основополагающая часть социальных отношений, с помощью которых определяются организационные и функциональные основы государственного и общественного строя. Вместе с тем, с помощью характеристик конституционного строя предопределяется совокупность принципов, без которых строй государства не может быть конституционным.
Понятие «конституционный строй», как новое для современной России, для науки государственного права Российской Федерации, развивается из категорий общественного и государственного строя. Однако между понятиями общественного, государственного строя и конституционного строя можно выделить определенные различия.
Во-первых, общественный строй – это социально-политическое понятие, с помощью которого охватывается вся сумма общественных отношений складывающихся и развивающихся в обществе. Мы исходим из того, что исторический процесс развития общества[20] представляет собой закономерную смену общественно-экономических формаций, которые являются определенными типами общества, особыми ступенями его развития. Реальным воплощением закономерностей развития общественно-экономической формации в жизни конкретной страны, которая находится на определенной ступени общественного развития, является общественный строй (!) этой страны. При этом, общественный строй постоянно находится под воздействием государства, которое создается обществом для защиты своих интересов, в частности, для охраны общественного строя. Государство оказывает воздействие на общественный строй (!) своей политикой, то есть, организованной и целенаправленной деятельностью государственных органов. Отдельные структурные элементы общественного строя (!) могут быть предметом правового регулирования и находят свое проявление и в виде соотстветствующих государственно-правовых принципов а, в отдельных случаях – государственно-правовых институтов, например, общественные объединения, формы собственности, отдельные конституционные права и др.
Во-вторых, как общественный, так и государственный строй могут быть неконституционными, а их воздействие на общество – преимущественно неправовым. Если же государство воздействует на общество, на общественный строй, посредством установления правовых норм, опираясь при этом на конституцию, то это позволяет говорить о началах конституционного строя.
До признания народа источником власти нет и не может быть и речи о конституционном строе. Конституционный строй возникает с момента признания народа в качестве источника государственной власти и, как следствие, с момента возникновения института выборов, парламента, сформированного на основе выборов, стремления к обеспечению юридического равенства граждан, юридически наделенных правом участия в формировании парламента и отправлении власти, чего нет вне конституционного строя.
Именно народовластие является сущностью конституционного строя, а само народовластие означает принадлежность всей власти народу, её свободное осуществление в полном соответствии и с его суверенной волей.
Однако следует иметь в виду, что конституционный строй возникает раньше писаной конституции, которая принимается на заключительном этапе формирования конституционного строя в качестве его юридической гарантии (либо не принимается вообще, как в Великобритании). То обстоятельство, что конституционный строй может какое-то время существовать без конституции, говорит о первичности конституционного строя, то есть в данном случае мы говорим о конституционном строе в объективном смысле (объективная категория), который нуждается в писаной конституции лишь в качестве дополнительной гарантии своей законности, стабильности. Поэтому можно сказать, что конституционное государство – это такое государство, которое признает народ источником своей власти и действует в соответствии с интересами народа. Вместе с тем, конституционный строй есть условие и средство юридического оформления гражданского общества и правового государства (!).
Сказанное позволяет дать следующее определение понятия конституционного строя: конституционный строй, как объективная категория, – это система социально-правовых отношений и институтов народовластия, которая основана на совокупности принципов, содействующих закреплению в обществе стабильных, гуманных и правовых связей между человеком, гражданским обществом и государством.
§ 2. Основы конституционного строя как государственно-правовой институт
Наличие в государстве конституции совсем не означает, что такое государство можно считать конституционным. Конституционное государство характеризуется, прежде всего, тем, что в нем обеспечено подчинение государства праву (!). А для того, чтобы государство в полной мере подчинялось праву, это подчинение должно быть обеспечено определенными гарантиями. Эти гарантии в своей совокупности образуют конституционный строй, о чем мы уже говорили, а важнейшие из них возводятся в ранг конституционных принципов и образуют основы конституционного строя, что и является уже государственно-правовым институтом (субъективная категория).
Таким образом, под основами конституционного строя понимаются главные принципы государства, обеспечивающие его подчинение праву и характеризующие его как конституционное государство. Можно сказать и так: основы конституционного строя – это субъективное отражение объективной категории, которая адекватно, либо не вполне адекватно устанавливается законодателем. В данном случае следует иметь в виду, что каждое государство само определяет степень важности для государства тех или иных общественных отношений, тех или иных гарантий для обеспечения своей конституционности, то есть набор этих гарантий в конституционных государствах не вполне одинаков. Однако в науке признано считать, что в число гарантий конституционного строя обязательно должны быть включены такие принципы как участие народа или народных представителей в законодательстве и разделение властей. Именно эти две основные гарантии конституционности государственной власти составляют тот фундамент, на котором базируется каждое конституционное государство. В этом случае обычно ссылаются на статью 16 провозглашенной французским Учредительным Собранием 1789 года Декларации прав человека и гражданина о том, что «...общество, в котором не установлено разделение властей, не имеет конституции».
Чем же характеризуется специфика основ конституционного строя Российской Федерации как государственно-правового института? Можно выделить следующие характерные черты.
Во-первых, основы конституционного строя определяют главные черты и принципы государственного и общественного строя Российской Федерации, то есть характер отношения властей в условиях их разделения, форму правления и политический режим, порядок функционирования основных систем общества – политической, экономической, социальной, и др.
Во-вторых, основы конституционного строя составляют первичную нормативную базу для остальных положений Конституции Российской Федерации, всей системы действующего законодательства. А это означает, что другие главы Конституции Российской Федерации содержат нормы, которые развивают, конкретизируют исходные принципы.
В-третьих, они обладают верховенством по отношению ко всем остальным положениям Конституции Российской Федерации, всем нормативным правовым актам государственных органов и органов местного самоуправления. Их особая юридическая сила выражается в обязанности законодателя следовать указанным принципам при изменении или дополнении Конституции. Ими руководствуется и Конституционный Суд при разрешении разночтений между правовыми нормами.
В-четвертых, для них характерна постоянность действия, устойчивость и особый порядок изменения.
Собственно основы конституционного строя Российской Федерации, то есть как основные принципы, определяющие его сущность и выступающие в качестве руководящих начал, содержатся в первой главе Конституции Российской Федерации 1993 года «Основы конституционного строя».
Подводя итог сказанному, следует отметить, что основы конституционного строя представляют собой головной политико-правовой институт, а это одновременно и головной государственно-правовой институт, который имеет целями:
- установить содержание концепции, которая формирует подходы к пониманию всех политико-правовых и государственно-правовых институтов нашего государства;
- выразить и зафиксировать на высшем уровне юридической регламентации приверженности нашего общества общечеловеческим ценностям, приоритету прав человека, общепризнанным принципам и нормам международного права;
- зафиксировать гарантии необратимости последовательного и поступательного развития идей конституционализма, законности, демократии.
Учитывая подобное предназначение основ конституционного строя, Конституция Российской Федерации в статье 16 закрепила:
«1. Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией.
2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации».
Следовательно, если Основной закон страны стоит на первом месте в системе права, то основы конституционного строя закономерно служат «конституцией для конституции», то есть они могут быть представлены в качестве той нормы, которой следует мерить и сам текст Конституции Российской Федерации. Поэтому основные принципы конституционного строя Российской Федерации могут быть отменены, изменены или дополнены только самими избирателями в ходе референдума по предложению специально созданного для решения этих вопросов – Конституционного Собрания (статья 135 Конституции Российской Федерации).
Глава VI. Конституционные основы статуса Российской Федерации как демократического государства
§ 1. Форма Российского государства
Признаком, позволяющим установить особенности того или иного государства, является его форма.
Форма государства – это, прежде всего, порядок образования органов государства, особенности структуры высших органов государства, взаимоотношения между ними и органами составных частей государства и местными органами, а также методы их деятельности по руководству обществом. Всякая форма государства складывается из трех её структурных элементов, а именно: формы правления, формы государственного устройства и формы политического режима.
Форма правления Российской Федерации. По тому, как строятся высшие органы государственной власти – являются ли они единоличными или коллегиальными, наследственными или выборными – в теории государства и права принято различать монархические и республиканские формы правления.
В статье 1 Основного закона Российской Федерации Россия характеризуется как государство с республиканской формой правления. Однако в Конституции не устанавливается, к какой разновидности республики относится Российская Федерация – парламентской или президентской. Вместе с тем, конституционная характеристика правового положения Президента Российской Федерации дает основания говорить о том, что в Российской Федерации предпочтение отдано президентской форме правления.
Президент Российской Федерации может быть отнесен к вполне самостоятельному виду органов государственной власти. Его статус включает в себя много из того, что характерно для президентов других современных государств, а также и то, что характерно для правового статуса только Президента Российской Федерации. По действующей Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации уже не глава исполнительной власти, как это было по Конституции РСФСР 1978 г. с изменениями 1989-1991 гг., и, следовательно, он непосредственно не руководит деятельностью Правительства и не несет прямой ответственности за политику и действия исполнительной власти. Президент Российской Федерации и исполнительная власть отделяются, а это значит, что сделан шаг в сторону от американской модели президентской республики, которая предполагает тесную связь этих ветвей власти. Особенность президентской власти в России в том, что она становится самостоятельной, доминирующей в схеме разделения властей, в определенной степени первичной и по отношению к законодательной, к исполнительной, судебной.
Отвечая на вопрос о том, какую форму правления установила Конституция Российской Федерации 1993 года, можно прямо сказать, что Россия является президентской республикой (!) со своими специфическими особенностями.
Форма государственного устройства России. В науке под государственным устройством понимают устройство государства с точки зрения его национально-государственной или административно-территориальной организации; то есть, из каких частей состоит государство и каков характер взаимоотношения государства в целом с его составными частями.
Для всех современных государств характерна одна из двух форм государственного устройства – унитарное или единое государство и федеративное или сложное государство.
Унитарное государство характеризуется следующими основными чертами:
1) унитарное государство – это единое, слитное государство (!), территория которого делится на административно-территориальные единицы, не являющиеся самостоятельными государственными образованиями. Вместе с тем, унитарная республика допускает национально-политическую или административную автономию;
2) в унитарном государстве имеется одна конституция (реже конституцию имеет одна из форм автономии, но она не должна противоречить содержанию общегосударственной конституции); в унитарном государстве имеются единые законодательные и представительные органы для всей страны. В административно-территориальных единицах таких органов нет. Там действуют органы территориальных образований.
Можно сказать и так, что унитарное государство – это централизованное государство со свойственной ему единой системой органов государственной власти, правосудия, на территории которого действуют единые конституционные и иные правовые акты.
Федеративное государство, независимо от его разновидности, характеризуется следующими государственно-правовыми признаками:
1) это также единое, но уже сложное государство (!), состоящее из государств-членов (субъектов), то есть это постоянное (!) объединение нескольких государств или государственных образований, которые образовали новое государство. При этом, каждый из субъектов федерации обладает значительной самостоятельностью;
2) правовой формой закрепления государственных связей является либо договор, либо конституция, законодательно закрепившие предметы ведения двух уровней;
3) у федерации есть единая территория, образованная в результате объединения территорий её субъектов;
4) в федерации имеется единое федеральное гражданство и одновременно может сохраняться гражданство её отдельных субъектов;
5) в федерации существуют общие для всего государства высшие законодательные (представительные) органы государственной власти, единые органы исполнительной власти. В то же время субъекты федерации вправе иметь свои законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти;
6) в федерации создаются единые вооруженные силы, устанавливается единая денежная система и система федеральных налогов.
Названные признаки являются общими для всех федераций. Вместе с тем, следует также отметить и структурно-функциональную правовую специфику отдельного федеративного государства. Для федеративных государств в этом случае характерно: закрепление принципа верховенства федерального закона на всей территории государства; особый порядок разрешения конституционных споров между федерацией и её субъектами относительно объемов предоставленных им полномочий; учреждение федеральных органов, которые призваны выносить окончательное решение по всем вопросам компетенционного характера; право субъектов федерации участвовать в управлении делами федерации.
Рассматривая вопрос о формах государственного устройства, мы отмечали, что такими формами является унитарное государство и федеративное. Однако в учебной литературе довольно часто к формам государственного устройства относят и конфедерацию. Что такое конфедерация? Слово «конфедерация» в переводе на русский язык означает – союз, объединение. Применительно к рассматриваемому вопросу, это означает постоянный, а чаще – временный союз суверенных государств (!), созданный для достижения каких-либо общих целей политического, военного или таможенного характера без образования нового государства (!). В конфедерации образуются только те органы, которые необходимы для решения общих задач в пределах делегированных им полномочий. Эти органы не обладают прямой властью над государствами, входящими в конфедерацию. Решения этих органов, хотя и принимаются по принципу единогласия, подлежат осуществлению только с согласия органов власти соответствующего государства, которому принадлежит также право нуллификации, то есть право отказа в признании либо в применении актов союзной власти на своей территории. Конфедерация не обладает суверенитетом, который сохраняется за входящими в союз государствами; не является субъектом международного права, поскольку конфедерация лишена суверенной власти над территорией и населением; субъектам конфедерации принадлежит право выхода из союза (сецессия). В конфедерации нет единого гражданства, отсутствует единая система налогов; бюджет конфедерации формируется за счет взносов субъектов конфедерации, при чем, возможность принудительного взыскания налогов конфедерация не обладает. Всё это свидетельствует о том, что конфедерация не представляет единого государства с присущими ему соответствующими государственно-правовыми признаками, а потому не может быть признана формой государственного (внутригосударственного) устройства. Конфедерация – это международно-правовое объединение государств.
Политический режим Российской Федерации. Мы рассмотрели два элемента, которые характеризуют внешнюю форму Российского государства. Третьим элементом, главной, внутренней стороной формы государства является политический режим, который характеризуется: во-первых, совокупностью приемов и методов осуществления государственной власти и, во-вторых, определенными структурными особенностями самого государственного аппарата. Можно сказать, что именно анализ политического режима позволяет высказать наиболее адекватное суждение о подлинных возможностях человека в его взаимоотношениях с государственными органами.
В современном мире существуют: либеральный, либерально-демократический или конституционный, бонапартистский, военно-полицейский, фашистский, диктаторско-монополистический, марионеточный, клерикально-фундаменталистский и различные варианты того или иного из названных режимов.
