Субсидиарность и пропорциональность

Амстердамский договор характерен тем, что он подчеркнул важность последовательной реализации принципов субсидиарности и пропорциональности. И это не случайно. Они рассматриваются в Европейском союзе как действенные факторы его развития. На Межправительственной конференции вновь поднимался вопрос о расширении сферы их применения. Иной раз может создаться впечатление, что разгадка самых сложных проблем интеграции таится именно в отношении к этому принципу – так много о нем рассуждают в Европейском союзе. Напомним, что в Маастрихтском договоре принцип субсидиарности не просто назван, а раскрывается достаточно подробно: «В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом» (ст. 3 «в»). Если попытаться изложить формулу Договора более простыми словами, то можно сказать следующее: вопросы должны решаться в рамках Европейского союза каждый раз на том уровне, где их решение будет наиболее квалифицированным и эффективным.

Судя по всему, принцип субсидиарности, издавна известный юристам, переживает в сфере европейского права вторую, а то и третью молодость. Сегодня в мире ни в одном другом разделе права – как национального, так и международного – не наблюдается такой бум, связанный с применением принципа субсидиарности. В чем же кроется причина этого явления? Видимо, принцип субсидиарности воспринимается в Европейском союзе тем легче, что он близок к традиционному распределению полномочий между центром и составными частями в федеративных странах. Принцип субсидиарности хорош тем, что, с одной стороны, позволяет избежать чрезмерного усиления центральной власти – власти Брюсселя, ее концентрации «наверху», в институтах Европейского союза, а с другой – позволяет предупредить хаос власти, запутанность процесса принятия решений, дублирование одних и тех же управленческих функций на разных уровнях, случайное распределение прав и ответственности между институтами Европейского союза.

Конечно, принцип субсидиарности «работает» не автоматически, сам по себе. Многое зависит от того, как он трактуется и применяется в Европейском союзе и в государствах-членах. И здесь особенно важную роль играют два фактора. Во-первых, правовая и управленческая культура той или иной страны, ее традиции, ее конкретно-исторические условия. Известно, что в сфере управления принцип субсидиарности значительно легче и полнее воспринимается в федеративных, чем в унитарных государствах. Во-вторых, немаловажное значение имеет общий подход того или иного государства-члена к интеграции и прежде всего к наделению институтов Европейского союза наднациональными полномочиями. Поэтому в предложениях со стороны Германии и Франции отмечалось стремление сделать центр достаточно эффективным, действенным проводником общей политики. В свою очередь Великобритания усматривает в принципе субсидиарное™ возможность ограничить развитие наднациональных начал, подчеркнуть приоритет суверенных прав государств-членов. Для представителей Германии, Бельгии, Италии и других стран, в которых регионы сегодня играют существенную роль в решении многих вопросов, в том числе вопросов образования, культуры, здравоохранения, характерно внесение предложений о непосредственном участии регионов в ряде программ Европейского союза.

Принципам субсидиарности и пропорциональности посвящен отдельный Протокол, приложенный к Амстердамскому договору. Протокол, в сущности, говорит о двух основных путях реализации этих принципов, определяя, во-первых, необходимые критерии, во-вторых, процедурные правила, которые должны соблюдать институты Европейского союза в ходе применения принципов. Протокол в основном базируется на двух решениях Европейского совета по вопросам субсидиарности и пропорциональности, принятых еще в 1992 г. на заседаниях в городах Бирмингеме и Эдинбурге, а также на соответствующем Соглашении между Европарламентом, Советом и Комиссией от 28 октября 1989 г.

В Протоколе установлено, что каждое предложение о принятии акта законодательного характера в европейских сообществах должно иметь обоснование, свидетельствующее о том, что поставленная в акте цель может быть лучше всего достигнута именно сообществами. Обоснование должно включать по возможности цифровые показатели. Важно также показать, что решение вопроса, по которому принимается «законодательный» акт, не может быть обеспечено одним государством-членом.

Европа «разных скоростей»

Развитие Европейского союза в последние годы поставило вопросы, которые аккумулируются в становящейся все более популярной идее: «Европа разных скоростей». Эта идея появилась лишь в последние годы, когда стало ясно, что государства – члены Европейского союза зачастую независимо от объективных причин (экономический потенциал, уровень жизни, исторические традиции и т.д.) имеют далеко не одинаковые представления о целях, сроках и направлениях интеграции. Сама философия интеграции, свойственная начальному этапу развития сообществ, изменилась до неузнаваемости. Следует напомнить, что в 50-е и 60-е годы господствовала вера в необходимость синхронного продвижения всех государств-членов по пути интеграции. Не раз говорилось о том, что страны, входящие в сообщества, должны идти вперед с одинаковой скоростью, участвовать в интеграционных программах на равных основаниях. Если исключения и были, то они старательно преодолевались с помощью переходных механизмов и промежуточных сроков, дополнительных программ, содействия со стороны других стран. После того как льготный режим исчерпывал свое время, на его пользователя распространялись все общие установления. Теперь прежние подходы к реализации интеграционных программ забыты или в лучшем случае полузабыты.

Так долго продолжаться не могло. Впервые отступление от единого стандарта, обязательного для всех государств-членов, было зафиксировано на высшем правовом уровне в Маастрихтском договоре. Во-первых, Договор не связывает возможность «необратимого перехода Сообщества в третий этап» – процесса создания Экономического и валютного союза (с 1 января 1999 г.) – с условием, чтобы установленные критерии были выполнены всеми государствами-членами (см. ст. 109 «е» и след.). Например, требовалось, чтобы необходимые условия для принятия единой валюты выполнялись большинством государств-членов. Допускались и «персональные изъятия из общего правила». Протокол «О некоторых положениях, относящихся к Соединенному Королевству Великобритании и Северной Ирландии», приложенный к Маастрихтскому договору, устанавливал даже, что Великобритания не должна быть связана обязательствами перехода к третьему этапу Экономического и валютного союза без специального на то решения ее правительства и парламента. Это означало, что Великобритания могла воздержаться от присоединения к этому Союзу и в том случае, если страна будет отвечать установленным критериям. Такое же право получила Дания, конституция которой предусматривала референдум, предшествующий ее участию в третьем этапе Экономического и валютного союза.

Во-вторых, «разные скорости» потребовались почти одновременно и в социальной сфере. Как было сказано в Протоколе о социальной политике, приложенном к Маастрихтскому договору, Великобритания не принимала участия в обсуждении и принятии Советом предложений Комиссии, сделанных на основе данного Протокола. Акты, принятые Советом, и любые финансовые последствия, если это не административные расходы, предназначенные институтам, не применялись к Великобритании. Одиннадцать государств – членов Европейского союза в свое время заключили Соглашение о социальной политике, особо оговорив в самом его названии «за исключением Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии». Сказалась особая позиция тогдашнего британского правительства, считавшего для себя невыгодным принять общую социальную политику. Кстати, только по этой причине положения, закрепленные в Протоколе и Соглашении о социальной политике, не вошли в основной текст Маастрихтского договора.

В-третьих, идея «разных скоростей» практически присутствовала в механизме Шенгенских соглашений. Первое из них, предусматривавшее постепенную отмену контроля на общих границах, было подписано 14 июня 1986 г. Бельгией, Германией, Голландией, Люксембургом и Францией, т.е. всего пятью государствами-членами. Только впоследствии круг участников Шенгенских соглашений расширился. Лишь с подписанием Амстердамского договора система Шенгенских соглашений была включена в право ЕС.

Только безудержные оптимисты могли думать, что «разные скорости» – это нечто вроде болезни роста, которая со временем исчезнет сама собой. Практика свидетельствовала об обратном. Разница скоростей не только не уменьшалась, а наоборот, увеличивалась. В значительной мере это явилось следствием роста рядов Европейского союза, в который вступали страны, находившиеся на неодинаковых уровнях экономического развития. С самого начала трудно было ожидать, что, например, такие страны, как Португалия и Греция, смогут идти нога в ногу, скажем, с Германией и Бельгией. Если предположить, что в ближайшее время Европейский союз пополнится за счет стран Восточной Европы, то «разные скорости» могут стать не столько исключением, сколько правилом функционирования сообществ и всего Европейского союза.

Сложившаяся реальность не могла остаться незамеченной в Европейском союзе. Попытки искусственного выравнивания были заранее обречены на провал как по экономическим, так и по политическим соображениям. Одно время получили распространение идеи выделения группы наиболее развитых стран, своего рода «твердого ядра» Европейского союза, вокруг которого собирались бы остальные страны, не достигавшие передовых стандартов. Как показывал накопленный опыт, именно такое «ядро» предопределяло успех интеграции в прошлом. Но нельзя было забывать о мудром жизненном правиле, выведенном из опыта мореплавания: скорость движения эскадры определяется не самым быстроходным, а самым тихоходным кораблем. Страны, относящиеся к «ядру» Европейского союза, конечно, вели, а порой, тащили на себе отстававших партнеров, но не могли решать за них все их экономические и социальные проблемы.

В самых общих чертах концепция «Европы разных скоростей» была официально признана и даже сформулирована Советом министров в начале 90-х годов. В 1994 г. им было даже принято специальное решение по этому поводу. Позиция Совета быстро нашла поддержку Европарламента, который вместе с тем сделал особый акцент на том, что таким образом все государства-члены, которые стремятся идти путем интеграции, сохраняют свои права и обязанности. Евро-парламент «подтверждает, что невозможно представить, чтобы государства-члены, которые имеют желание и готовы продолжить свои усилия во имя европейской интеграции, были бы априори исключены из Европейского союза».

Обращает на себя внимание и то, что Европарламент предостерег от попыток задержать, блокировать прогрессивное развитие Европейского союза на том основании, что те или иные государства-члены не готовы или не намерены двигаться дальше по пути интеграции. Европарламент особо оговорил, что в случае, если небольшое меньшинство государств предпримет подобную попытку на Межправительственной конференции 1996 г., необходимо будет «найти способы, которые позволят государствам, действительно стремящимся к подобному прогрессу, продолжить свои усилия».

Подобный подход нашел отражение в ряде других официальных документов Европейского союза, в частности в докладе Комиссии относительно хода выполнения Маастрихтского договора (май 1995 г.). В этом докладе содержится не только признание необходимости сочетания различных скоростей интеграции. Весьма существенно положение о том, что отдельным странам может быть предоставлено дополнительное время для подготовки к участию в тех или иных интеграционных программах. Важно только, чтобы они придерживались главных условий нахождения в Европейском союзе и продолжали совместно продвигаться к общей цели. Исключения, однако, не должны стать правилом.