Проблемы укрепления основных прав и свобод человека

Одна из основных задач Межправительственной конференции состояла в том, чтобы приблизить Европейский союз к человеку, преодолеть то отчуждение, которое было выявлено еще в период ратификации Маастрихтского договора и сохранялось все последующие годы. Следует учитывать и то обстоятельство, что обеспечение и защита основных прав и свобод человека давно уже находилась в центре внимания как политических сил, так и общественного мнения во всех государствах–членах Европейского союза.

Лозунг «Народная Европа» получил популярность сравнительно недавно, хотя его корни можно найти еще в декларациях, предшествовавших созданию сообществ, равно как и в их учредительных договорах. Сегодня трактовка этого лозунга сводится к тому, что Европейский союз создан для благополучия граждан и в интересах их активного участия в делах Союза. Отсюда проистекает все усиливающееся внимание Европейского союза к проблеме прав и свобод человека. Вместе с тем как через все прежние документы, так и через Амстердамский договор красной нитью проходит положение о том, что защита прав человека относится к компетенции прежде всего государств-членов и только затем уже Союза в целом.

Такой подход к проблеме прав человека и основных свобод имеет свою историю. Исходная идея, сводящаяся к тому, что в первую очередь ответственность за их соблюдение несут государства – члены сообществ, предопределила тот факт, что первоначально в учредительных договорах основные права и свободы человека не перечислялись. Ничего не говорилось также о судебном контроле за их соблюдением в деятельности органов сообществ. Поскольку, однако, сообщества были наделены полномочиями издавать правовые акты, приоритетные по отношению к национальному праву, государства-члены стали проявлять намерение контролировать такие акты с позиций обеспечения прав и свобод человека. В получившем широкую известность решении Конституционного суда Германии по данному вопросу (1974 г.) была признана потребность в том, чтобы до тех пор, пока на уровне европейских сообществ не будет обеспечен контроль за соблюдением прав и свобод человека, право сообществ должно проверяться на предмет его соответствия немецкой конституции. Подобную позицию занял и Конституционный суд Италии.

Создавалась своеобразная правовая ситуация, неудобство которой проявлялось в том, что государства-члены собирались самостоятельно решать вопрос о применении права сообществ. И хотя речь шла о сфере прав и свобод человека, налицо была опасность подрыва принципа единого правопорядка. Тревога за будущее сообществ нашла отражение во многих решениях Суда в г. Люксембурге, в которых делался упор на необходимость соблюдения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, играющей очень важную роль в настоящее время. С необходимостью единого подхода государства-члены в конечном счете согласились. Характерно, что Конституционный суд Германии в 1986 г. изменил свою прежнюю позицию, признав наличие на уровне сообществ и Европейского союза достаточной правовой базы для защиты прав и свобод человека. Таким образом, отпадала проверка соответствия правовых норм сообществ немецким конституционным стандартам, если сущность прав и свобод не была изменена.

Внимание европейских сообществ к данным проблемам нашло отражение в том, что в 1977 г. Европарламент, Совет и Комиссия подписали совместное Заявление об основных правах человека. В 1989 г. Европарламент принял Декларацию, содержавшую подробный перечень прав и свобод, действовавших на территории сообществ и Европейского союза. В том же году Европарламент поддержал Декларацию об основных социальных правах, которая, однако, не приобрела обязательного характера. Вскоре эта Декларация была принята одиннадцатью из двенадцати государств-членов (за исключением Великобритании). При подписании Маастрихтского договора те же одиннадцать стран добавили к нему Протокол о социальной политике, в котором были закреплены их обязательства по выполнению Декларации. Эти и другие примеры свидетельствуют о стремлении соблюдать в рамках Европейского союза Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод.

О присоединении сообществ, а затем Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод говорилось уже давно. В принципе против этого не возражали государства-члены.

Надо сказать, что вопрос о присоединении Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод не раз рассматривался в Совете, Комиссии и Европарламенте. Еще в 1994 г. Совет обратился в Суд ЕС за заключением о том, насколько такое присоединение совместимо с учредительными договорами ЕС. В заключении от 28 марта 1996 г. Суд ЕС установил, что в соответствии с действующим правом ЕС Европейское сообщество не имеет надлежащих полномочий, позволяющих ему решать вопрос о присоединении и Конвенции. Такое присоединение возможно с правовой точки зрения только в том случае, если в учредительные договоры будут внесены необходимые изменения.

Амстердамский договор данные изменения не предусмотрел. Он пошел по другому пути, расширяя и дополняя каталог фундаментальных прав и свобод человека, закрепленных в праве ЕС.

На Межправительственной конференции 1996–1997 гг. голоса в поддержку подписания Конвенции со стороны Европейского союза звучали весьма громко. Можно было ожидать, что конференция примет соответствующее решение.

Предложения состояли в том, чтобы включить в текст нового договора либо весь каталог основных прав и свобод человека, закрепленных в Европейской декларации, либо всю Декларацию целиком, придав ей тем самым юридическую силу учредительного договора.

Это означало бы, что на смену выборочного фиксирования в документах сообществ и Европейского союза отдельных категорий прав и свобод человека пришел универсальный подход.

К настоящему времени учредительные договоры провозглашают ряд важных прав и свобод человека. Еще в Договоре о создании ЕЭС был записан запрет всякой дискриминации человека в связи с гражданством (ст. 6). Далее, Договор провозглашал свободу передвижения граждан и работников (ст. 48), социальные права работников (ст. 51), свободу выбора местожительства (ст. 48–51), свободу движения услуг (ст. 59–66), право на равную оплату труда (ст. 119). Маастрихтский договор ввел гражданство Европейского союза, право участия в коммунальных выборах граждан государств-членов вне границ своих стран, право петиции. Кроме того, граждане государств-членов получили возможность обращаться со своими жалобами к омбудсману. В орбиту Европейского союза вошли многие вопросы въезда (и выезда) на территорию государств-членов граждан третьих стран, предоставления убежища. Амстердамский договор пошел еще дальше по пути расширения каталога фундаментальных прав и основных свобод человека и укрепления механизма их защиты в праве Союза. Общий подход нашел отражение в том, что удельный вес и значение этих прав и свобод подчеркиваются введением нового параграфа в статье «F» Маастрихтского договора. Перечень важнейших принципов, на которых базируется Европейский союз, теперь начинается со следующего положения: «Союз основывается на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и фундаментальных свобод, господства права, т.е. принципах, которые свойственны государствам-членам».

Сходное положение можно найти в преамбуле Маастрихтского договора. Новый пункт, являющийся, кстати, первым параграфом статьи «F», отличается не только более широкой трактовкой, но и тем, что включен непосредственно в текст Договора. Это повышает его авторитет и действенность. В какой-то мере могут быть удовлетворены и те, кто не скрывает своего разочарования в связи с неудачной попыткой присоединиться к Европейской конвенции.

Требования, связанные с соблюдением прав и свобод человека, относятся не только к государствам–членам Европейского союза. Они представляют собой непременное условие, учитываемое при решении вопроса о приеме новых членов. Статья «О» Маастрихтского договора, трактующая условия приема, изменена в Амстердамском договоре таким образом, что теперь с просьбой о приеме может обращаться только такое европейское государство, которое уважает принципы, установленные в пункте 1 статьи «F».

В декларациях и протоколах, приложенных к Амстердамскому договору, содержатся более конкретные положения, касающиеся основных прав и фундаментальных совбод человека. Декларация 2 о смертной казни говорит о том, что большинство государств-членов ратифицировало Протокол № 6 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающий отмену смертной казни. Во многих государствах-членах такого наказания больше нет, но во всех оно фактически не применяется. Не преувеличивая юридическую силу декларации, нельзя не сказать, что сам факт принятия Европейским союзом данного акта подчеркивает связь и преемственость права сообществ и права Совета Европы в сфере прав и свобод человека.

Стоит отметить, далее, что в Амстердамском договоре развиваются положения о защите фундаментальных прав человека в суде. Положение Маастрихтского договора о том, что Союз уважает основные права человека в том виде, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права сообществ, сохранено без изменений. Вместе с тем, что весьма существенно, статья «L» Маастрихт: ского договора получила дополнение, разрешившее Суду европейских сообществ применять приведенное выше положение при рассмотрении действий государств-членов, если таковые действия подпадают под его юрисдикцию.

Амстердамский договор характерен тем, что он значительно усилил защиту прав и свобод человека. Можно с полным основанием назвать «переломным» принятое государствами-участниками решение о санкциях, налагаемых на нарушителей принципов, лежащих в основе Европейского союза. Государства-члены могут теперь быть даже исключены из Союза за серьезные и постоянные нарушения, к которым относятся нарушения основных прав и свобод человека. Весьма существенно, что Амстердамский договор установил процедуру назначения такого рода санкций.

В Амстердамском договоре особо подчеркнуто значение социальных прав. В преамбулу Договора о Европейском союзе добавлен новый, четвертый пункт, говорящий о приверженности государств-членов фундаментальным социальным правам, как они определены Европейской социальной хартией 1961 г. и Хартией основных социальных прав трудящихся 1989 г. Указание в преамбуле на социальные права отразило то обстоятельство, что Великобритания пересмотрела свое прежнее отношение к этой части права ЕС и присоединилась к общей социальной политике Европейского союза. На перечне социальных прав и механизме их реализации поправка в преамбуле никак не отразилась.

К Амстердамскому договору приложена Декларация о статусе церквей и неконфессиональных организаций. В Декларации говорится об уважении к религиозным объединениям и одновременно отмечается, что Европейской союз уважает статус философских и неконфессиональных организаций и свободен от предубеждений по отношению к ним. Данные положения сформулированы, однако, в самом общем виде и не раскрываются ни в тексте самой Декларации, ни в других документах, связанных с ней. Это, несомненно, затруднит применение Декларации в качестве правового акта.

Усиление защиты прав и свобод в Амстердамском договоре характерно тем, что учитывается развитие новых технологий в современном мире. Речь идет в первую очередь о защите человека от институтов и других учреждений Европейского союза в связи с компьютеризацией сбора персональных данных о человеке. В статье 231 «Ь» Маастрихтского договора внесена поправка, распространяющая с 1 января 1999 г. на все эти институты и учреждения обязанность обеспечивать защиту человека в сфере использования и передачи персональных данных.

Амстердамский договор продолжает развивать принципы недискриминации. Равноправие мужчины и женщины записано отдельной строкой в качестве одной из главных задач европейских сообществ (ст. 2). В статье 3 добавлен пункт, требующий от всех государств–членов сообществ активных действий, направленных на устранение неравенств в принципе. Поскольку Суд европейских сообществ в одном из своих последних решений (по делу Каланке против г. Бремена, 1995) особо отметил необходимость полного и последовательного осуществления равноправия мужчины и женщины, именно эта сторона борьбы против дискриминации является в настоящее время в рамках Европейского союза весьма актуальной задачей.