Важное место в работе Межправительственной конференции заняло обсуждение вопросов, связанных с Шенгенскими договоренностями. После долгих проволочек Шенгенское соглашение 1985 г., а также принятые в его развитие акты (Конвенция о применении 1990 г. и др.) в конце концов стали действовать. Участники Соглашения сумели найти способы сделать его механизм работающим, что было связано в первую очередь с запуском Шенгенской информационной системы, позволяющей пограничной полиции выявлять и не пропускать на территорию Европейского союза лиц, въезд которых запрещен по законодательству какой-либо страны-участницы. Однако при всех своих достоинствах это Соглашение действовало только на территории его участников и не могло рассматриваться как составная часть европейского права.
У предложения включить Шенгенское соглашение в текст Амстердамского договора было немало противников, считавших, что отмена пограничного контроля облегчит жизнь бесконтрольным бродягам и пойдет на руку наркобизнесу, террору, мафиозным группировкам и другим преступным структурам. Не случайно даже во Франции – стране, активно поддержавшей идеи Шенгенского соглашения, отмечались «зигзаги» при его реализации. Что же касается государств-членов, не присоединившихся к Шенгеискому соглашению, то они в еще большей степени расходились в вопросе о мерах безопасности, необходимых для отмены внутренних границ и установления единообразного контроля на внешних границах Европейского союза.
Достоинства Шенгена, его важная роль в развитии европейской интеграции тем не менее взяли верх. Постепенная отмена контроля на общих границах государств-членов как нельзя больше соответствовала идее превращения Европейского союза в зону свободы, безопасности и справедливости – идее, провозглашенной на Межгосударственной конференции в качестве одного из стержней Амстердамского договора. Сказалась и практическая выгода Шенген-ских договоренностей. Их реализация способствовала росту мобильности рабочей силы, облегчению личных и деловых контактов людей, развитию торговых, финансовых и промышленных связей, а в конечном счете укреплению единства государств–членов Европейского союза.
Амстердамский договор решил споры о судьбах Шенгена прежде всего тем, что интегрировал Шенгенские договоренности в правопорядок Европейского союза. Это было сделано в отдельном протоколе, приложенном к Договору. Здесь же понятию «Шенгенские договоренности» было придано официальное звучание.
Понятие «Шенгенские договоренности» было четко определено в отдельном приложении. Под ними понимаются:
1) Соглашение о постепенной отмене контроля на общих границах, подписанное в Шенгене 14 июля 1985 г. между странами Бенилюкса (Бельгия, Нидерланды, Люксембург), Германией и Францией;
2) Конвенция, подписанная в Шенгене 19 июля 1990 г. между Бельгией, Германией, Францией, Люксембургом, Голландией о применении Соглашения о постепенной отмене контроля на их общих границах от 14 июля 1995 г. с приложенным заключительным актом и совместными декларациями;
3) протоколы о присоединении и соглашения, относящиеся к Соглашению 1985 г. и Конвенции 1990 г. и подписанные Италией (Париж, 27 ноября 1990 г.), Испанией и Португалией (Бонн, 25 июня 1991 г.), Грецией (Мадрид, 6 ноября 1992 г.), Австрией (Брюссель, 28 апреля 1995 г.), Данией, Финляндией и Швецией (Люксембург, 19 декабря 1996 г.), с соответствующими заключительными актами и декларациями;
4) решения и декларации, принятые Исполнительным комитетом, учрежденным в соответствии с Конвенцией 1990 г., а также акты, принятые в целях применения Конвенции органами, которые были наделены соответствующей компетенцией Исполнительным комитетом.
Шенгенские договоренности, таким образом, стали интегральной частью права ЕС. Вместе с тем в Протоколе было определено их место в «табеле о рангах». Положения Шенгенских договоренностей действуют и применяются только в том случае, если они не противоречат праву европейских сообществ и праву Европейского союза. Протокол особо отметил, что при решении спорных вопросов следует обращаться к принципам, заложенным в учредительных договорах о европейских сообществах и Европейском союзе.
Интеграция Шенгенских договоренностей в правопорядок Европейского Союза привела к тому, что отдельный механизм, созданный странами–участницами Шенгена для реализации Соглашения и последующих документов, был упразднен. Функции Исполнительного комитета, являвшегося главным органом этого механизма, перешли к Совету. Тем самым было исключено существование дублирующих структур в механизме Европейского союза и – что весьма существенно, – подчеркнуто значение новых компонентов права ЕС. В Протоколе определен порядок рассмотрения Советом «шен-генских» вопросов и установлено, что решения по ним принимаются на основе единогласия.
Поскольку Шенгенские договоренности интегрированы в право сообществ, Суд европейских сообществ отныне вправе рассматривать вопросы, связанные с их осуществлением и толкованием. Но Суд не вправе выходить за пределы своей компетенции. Во всяком случае он не правомочен принимать решения по вопросам поддержания правопорядка и обеспечения внутренней безопасности государств-членов.
Надо иметь в виду, что Шенгенские договоренности приняты 13 государствами–членами Европейского союза. Среди них нет Великобритании и Ирландии. Эти страны не связаны обязательствами, вытекающими из договоренностей, но вправе в любое время принимать участие в отдельных частях или во всем сотрудничестве, связанном с договоренностями.
Что касается двух государств–нечленов Европейского союза – Исландии и Норвегии, которые еще ранее присоединились к Шенге-ну, то Протокол подтвердил их участие в договоренностях. Соответствующие процедуры должны быть определены в Соглашении, которое будет заключено между этими странами и Советом. Соглашение предусмотрит, в частности, решение вопроса о финансовых обязательствах Исландии и Норвегии.
Признание Шенгенских договоренностей интегральной частью права ЕС имеет еще одно значение. При рассмотрении и решении вопросов, связанных с присоединением новых государств к Европейскому союзу, кандидаты обязаны принять все положения договоренностей.
Следует отметить, что до сих пор свобода передвижения граждан Европейского союза в принципе не носит абсолютного характера. Применение этой свободы помимо контроля в целях обеспечения внутренней безопасности стран-участниц ограничено рядом условий и лимитов, установленных в праве сообществ. И это понятно. Проблема реализации свободы передвижения людей – это лишь часть сложного комплекса проблем, стоящих ныне перед Европейским союзом. Она может быть в полной мере решена лишь в результате сближения условий жизни в рамках Европейского союза, с созданием более или менее однородной экономической и социальной территориальной структуры. То же самое можно сказать о проблеме оседлости.
Оставались нерешенными многие проблемы иммиграции и предоставления убежища. Все подобные проблемы уже перешагнули через границы государств – членов Европейского союза и могут успешно решаться только на международном уровне. Между тем Европейский союз давно подвергался острой критике за пассивность и отсталые методы борьбы с социальными болезнями.
На Межправительственной конференции активно обсуждались предложения, в которых делался акцент на укрепление двух направлений в деятельности Европейского союза: юстиции и внутренних дел. Чтобы обезопасить свободу передвижения людей и выбора местожительства от злоупотреблений, считлось целесообразным: установить общие правила въезда и оседлости, а также статус лиц из стран – нечленов Европейского союза; добиться эффективного взаимного признания решений национальных судов; принять действенные меры борьбы со всеми формами преступности.
Результаты работы Межправительственной конференции были выражены в Амстердамском договоре прежде всего чисто визуально: в нем появилась часть, озаглавленная «Визы, убежище, иммиграция и другие понятия, относящиеся к свободному передвижению лиц». Однако нововведений принципиального характера, в сущности, нет. Есть только поручение Совету принять ряд мер, направленных на обеспечение свободного передвижения лиц. Это поручение расписано по основным направлениям и касается основных «болевых точек», включая вопросы внешнего пограничного контроля, борьбы с преступностью, единых правил предоставления убежища. Но, судя по тексту статьи 73 «j» – новой статьи Договора, меры будут приняты не скоро. Совету дано пять лет, отсчет которых начнется со вступления данной части в силу.
Наряду с идеей усиления защиты основных прав и свобод человека и в тесной связи с нею в Амстердамском договоре отражены идеи прозрачности и открытости Европейского союза. Это можно считать ответом на критику, раздававшуюся в адрес Союза по поводу его бюрократизации, отдаленности от простого человека, а в итоге его отчужденности от широких слоев населения. На Межгосударственной конференции не раз отмечалось, что имидж Европейского союза должен быть обновлен и приведен в соответствие с требованиями времени. Эффективность и «конкурентоспособность» Союза накануне XXI в. предопределяются не только опорой на успехи интеграции и новыми управленческими технологиями, но и привлекательностью Союза для народов Европы, его демократической природой.
Понятия «прозрачность» и «открытость» Европейского союза применяются прежде всего в отношениях между людьми и институтами Союза. Свойственное бюрократии стремление отгородиться от рядовых граждан и мелкого бизнеса привело к тому, что институты и другие органы Союза, их бесчисленные департаменты закрывались от демократического контроля. Чтобы прорвать формальные барьеры и заслужить симпатии населения, Амстердамский договор не только провозгласил принципы прозрачности и открытости, но и закрепил некоторые механизмы их реализации.
О принципах сказано достаточно ясно: «Договор отражает новый этап в процессе создания все более тесного Союза между народами Европы, – Союза, решения в котором принимаются так открыто, как это возможно, и так близко к гражданину, как это достижимо» (новая редакция ст. 191 «а» Договора о Европейском союзе). Но, пожалуй, самое главное достижение Амстердамского договора в этой сфере – это значительное облегчение доступа «посторонних» к документам институтов и других органов Европейского союза.
Установлено, что каждый гражданин Европейского союза, а также каждое физическое лицо, проживающее на территории государства-члена, и каждое юридическое лицо, имеющее зарегистрированный офис на территории государства-члена, имеют право доступа к документам Европарламента, Совета и Комиссии, касающимся принципов и условий функционирования Союза и его институтов. Совету поручено разработать и по процедуре совместного решения утвердить перечень соответсвующих документов.
Из общего правила сделано несколько исключений. Без согласия государств-членов не разрешается доступ к документам, направляемым ими в институты и другие органы Европейского союза. Нет всеобщего свободного доступа к документам Суда европейских сообществ и Суда первой инстанции.
Развитие «второй опоры»
