Досвід зарубіжних країн у розвитку власності територіальних колективів

Зарубіжний досвід розвитку власності територіальних колективів. Етапи та особливості формування муніципальної власності в Греції, Німеччині, Англії, Франції, США, Італії. Муніципальна власність в умовах ринкових перетворень. Механізм муніципалізації в перехідній економіці. Моделі муніципального господарства.

Прагнення зрозуміти будь-яке теперішнє явище в Україні, тим більш таке складне й соціально значуще, як муніципальна власність, зобов’язує звернутися до досвіду зарубіжних країн, щоб з’ясувати джерела виникнення та простежити еволюцію розвитку муніципальної власності. Така теоретико-методологічна логіка наукового пізнання.

Термін „комунальна власність” походить від поняття „комуна” (в перекладі з французької „commune” означає община, а з латині „communis”– спільний і означає людський колектив, який об’єднався для спільного життя на засадах спільного майна). Поняття комунальної власності в Україні аналогічне поняттям муніципальної, кантональної власності. У низці зарубіжних країн комунальна власність має назву „муніципальна власність” (зокрема, в Росії, США, Великій Британії) і „кантональна власність” (в Італії). Відповідно процес формування комунальної (муніципальної) власності має назву комуналізації (муніципалізації) власності [188, с. 185].

У Давній Греції й Давньому Римі наявність у муніципалітетів власного майна, яке використовувалось у спільних інтересах громадян полісу, мала доволі тривалу традицію. Так, Давній Рим влаштовував водогони (акведуки), лазні й постачав городянам хліб, майже не стягуючи плати. Александрія за царювання Птоломея мала муніципальні доки, купальні, товарні склади й вела хлібну торгівлю.

Відродження міст у добу Середньовіччя також привело до формування доволі розвиненої комунальної (муніципальної) власності. Не кажучи вже про майно, що використовується для захисту міста (міські стіни, арсенали тощо), необхідне для вирішення завдань міського управління (ратуша, будинок зборів тощо), німецькі міста Середньовіччя нерідко управляли цегельними заводами й складами товарів і мали свої міські крамниці. У ряді міст доволі істотну частину ресурсів становили доходи, отримані від приватногосподарської, комерційної експлуатації міської власності, до якої належали землі, ліси, надра, дохідні будинки, цінні папери й деякі оброчні статті (полювання, рибний лов тощо).

Однак, лише за умов сучасного капіталізму господарські підприємства стають істотною, якщо не основною, частиною міського господарства й управління, причому зростання комунальної (муніципальної) власності збігається за часом із концентрацією й централізацією приватного капіталу.

Класичними країнами муніципалізації підприємств, де вона широко й інтенсивно розвивається, є Німеччина й Англія, тобто саме держави з найкращим міським благоустроєм.

У Німеччині рух муніципалізації почався в 1870-х роках, разом з рухом проти надмірностей фрітредерства. В 1895 році у країні було вже 1642 муніципальні підприємства (крім водогонів), причому близько половини з них припадало на ощадні каси. За даними 1926 року, у Німеччині було до 95% муніципальних водогонів, 90% газових заводів, до 90% муніципальних електричних служб. За ними йдуть трамваї (45% комунальних), будинки для робітників, лазні й купальні, народні їдальні, муніципальні ресторани, аптеки, кіоски, м’ясні крамниці, кам’яновугільні копальні тощо. Із часу муніципалізації прибуток підприємств підвищився на 10–30%, а тарифи за послуги знизилися. Особливо славилося своїми муніципальними підприємствами місто Дюссельдорф [49, с. 216].

В Англії муніципалізація почалася значно раніше, а саме в середині ХІХ сторіччя, з водогонів. Першими відповідну компанію відкрили Манчестер в 1847 році, Глазго в 1855-му, Единбург у 1869-му, Бірмінгем і Ліверпуль у 1877 році. Муніципалізація всюди мала успіх: прибуток збільшився, смертність міського населення знизилася майже вдвічі, споживання води за двадцять років подвоїлося. На другому місці в Англії стоїть муніципалізація газового освітлення; на третьому місці – електричне освітлення й на четвертому – трамваї [49, с. 217].

Італія після Німеччини, Англії й Швеції зіграла найбільшу роль в історії муніципалізації й дала ряд помітних теоретиків у цій галузі. У Перуджі муніципальний водогін існує з 1281 року, а в Нарні водогін, що відпускав воду майже задарма, побудований ще давніми римлянами. Особливого розмаху муніципалізації додали знаменитий перший конгрес міст 1893 року і закон від 28 березня 1903 року, що дозволив містам створювати підприємства 19 категорій без адміністративного затвердження. Італія відома, крім своїх муніципальних водогонів і газових заводів, значною кількістю муніципалізованих хлібопекарень, а також успішним досвідом м’ясної торгівлі міст і виробництва штучного льоду.

У Франції муніципалізована тільки невелика частина водогонів і боєнь. Руху за муніципалізацію перешкоджав страх перед соціалізмом і чинне законодавство, за яким муніципалізацію дозволяють державні чиновники – префекти [49, с. 217].

Окремо стоять у справі муніципалізації США. Тут муніципалізація мало поширена (за винятком старих штатів Східного узбережжя). Тільки каналізація й водопроводи муніципалізовані на 70%. Трамваї майже виключно концесійні; муніципальних газових заводів 109, а приватних – 1665; електричні станції на 60% у приватних руках, і енергія дорога. Тому в США почався рух „зоннінгу”, який вимагав встановлення для всієї країни загальних норм міського господарства й планування, які виключали можливість приватно-господарських експериментів [49, с. 218].

Під впливом успіхів муніципалізації склався навіть особливий економічний напрям – муніципальний соціалізм, що передбачав масову муніципалізацію суспільно-корисних торгово-промислових підприємств із їхньою експлуатацією в інтересах міського населення, без отримання містом прибутку або з наданням громадянам безоплатних послуг. Ідея муніципального соціалізму була особливо популярна серед соціал-демократії, її підтримав і Конгрес Другого інтернаціоналу.

Сьогодні у більшості країн світу місцеве самоврядування здійснюється на двох і більше рівнях, і кожен із них має власну матеріально-фінансову базу (комунальну чи муніципальну власність, бюджет, джерела надходження до бюджету тощо) [98, с. 26].

Майже в усіх конституціях світу закріплена матеріально-фінансова (комунальна або муніципальна власність) самостійність органів місцевого самоврядування [97, с. 15].

Стосовно світового досвіду створення власності територіальних громад, необхідно погодитися з висновком, зробленим українськими вченими, які вважають, що майно муніципальної (комунальної) власності в зарубіжних країнах сформоване, по-перше, шляхом викупу об’єктів приватної власності у власність територіальних колективів, а також шляхом створення об’єктів комунальної власності за рахунок коштів органів місцевого самоврядування [100, с. 120]. По-друге, у зарубіжних країнах, включаючи і Російську Федерацію, майно комунальної (муніципальної) власності не зараховується до складу державної власності і є самостійною формою власності – власністю територіальних громад. По-третє, у зарубіжних країнах суб’єктом права комунальної (муніципальної) власності є не адміністративно-територіальна одиниця, а територіальна громада – як носій місцевого самоврядування, де право комунальної (муніципальної) власності реалізується лише на рівні первинної (низової) адміністративно-територіальної одиниці, яка утворюється на базі територіальної спільноти як суб’єкта місцевого самоврядування і, відповідно, не має різновидів комунальної власності, на відміну від України, де різновиди комунальної власності запроваджені на рівні області, району, міста, району в місті, селища та села. Що стосується зарубіжних регіональних органів влади, які також мають певні самоврядні права, то їх економічною основою є кошти та майно, що перебувають у власності населення регіонів [101, с. 98].

У таблиці Б.1 Додатку Б наведено аналіз сфер відання місцевої влади різних країн Західної Європи і США, а також розглянуто компетенцію різних рівнів влади.

Суспільні блага, уподобання щодо яких не дуже різняться територіально, мають належати до компетенції органів державної влади; ті уподобання, щодо яких існують суттєві просторові відмінності, повинні належати до компетенції регіональної та місцевої влад. Якщо виходити з теорії групової дії М.Олсона, то саме у невеликих територіальних групах (тобто громадах базового рівня) можна очікувати на найбільшу зацікавленість та спільну участь громадян у набутті суспільних благ, а відтак – на більшу ефективність децентралізованого „суспільного виробництва” порівняно з централізованим.

Практично у всіх країнах західної Європи і США до компетенції органів державної і регіональної влади належать: 1) послуги, щодо яких не існує значних відмінностей у попиті між різними територіально-адміністративними одиницями. До них належать суспільні блага, які тяжіють до національних (оборона, зовнішня безпека, медичне забезпечення, охорона довкілля у масштабах країни, регулювання загальнонаціональних ринків, наприклад, електроенергії); 2) послуги, які виявляють значні зовнішні ефекти між юрисдикціями (освіта, охорона здоров’я, міжрегіональні перевезення); 3) послуги, надання яких вимагає високих адміністративних видатків, обсяг яких перевищує вигоди від здійснення даної функції на місцевому рівні (наприклад, адміністрування ПДВ, регулювання залізничних перевезень). Суспільні блага, які не мають цих рис, можуть надаватися децентралізовано (на місцевому рівні).

Аналіз функцій місцевих органів влади у країнах Західної Європи (табл. Б.1 Додаток Б) показує, що такими наприкінці минулого століття були дороги, парки, планування забудови міста, охорона суспільного порядку: вони надаються на географічно обмеженій території, усі мешканці якої можуть ними користуватися без обмежень. Більшість же послуг місцевих урядів є насправді змішаними благами, які поєднують у собі у певній пропорції властивості суспільних та приватних благ і які при бажанні можна передати приватному сектору: освітні послуги, охорона здоров’я, соціальна допомога, до певної міри – послуги культурних та спортивних закладів. Місцева влада також бере на себе відповідальність за приватні блага, ринок яких характеризується наявністю природної монополії: місцеві пасажирські перевезення, транспортні комунікації, комунальні послуги, забезпечення водою, теплом, електроенергією. Нарешті, надання деяких благ органи місцевого самоврядування беруть на себе внаслідок значних позитивних зовнішніх ефектів, які ці блага мають для мешканців, наприклад, пожежна охорона, вивезення та утилізація сміття [193, с. 71].

Позитивний ефект децентралізації надання суспільних благ полягає також у тому, що починає працювати механізм конкуренції між регіонами та окремими громадами, створюються стимули для експериментування та інновацій на місцевому рівні, ефективнішого використання коштів та контролю за діями місцевої влади.

За останні роки уряди багатьох країн у рамках соціально-економічних програм і програм реформування державного і муніципального секторів економіки проводили політику приватизації, вважаючи при цьому, що державні і муніципальні підприємства – це частіше національні зобов’язання, ніж національне майно. Ці підприємства передавалися до приватного сектора, який отримує дохід на основі конкуренції.

Під приватизацією в зарубіжних країнах розуміють передачу приватним особам не тільки власності, але й контролю над державними і муніципальними підприємствами та активами, тобто приватизацію без надання майнових прав. У цьому випадку до основних методів приватизації додаються оренда і підряд, а також передача державних і муніципальних підприємств в управління приватним менеджерам, тобто здійснюється приватизація управління і результатів діяльності. Саме в такому широкому тлумаченні і використовується термін „приватизація” в багатьох зарубіжних країнах [76, с. 20].

Основною економічною метою приватизації муніципальної власності є приватизація підприємств житлово-комунальної сфери. Органи місцевого самоврядування багатьох країн активно залучають приватний сектор до партнерства в житлово-комунальній сфері, прагнучи задіяти ринковий механізм з метою покращення показника „витрати-ефективність”. Залучення приватного сектора в житлово-комунальний комплекс відрізняється складністю і багатоманітністю форм, що обумовлено особливостями самої галузі [76, с. 21].

Як показує практика, найбільш сприятливими напрямами розвитку приватного бізнесу в системі муніципального господарства є такі:

– організації з експлуатації житлового фонду (США, Бельгія, Австрія, Велика Британія, Німеччина, Канада та інші);

– побутові, в тому числі ремонтні послуги населенню, благоустрій, збір і переробка побутових відходів (США, Франція, Німеччина, Японія, Канада, Швейцарія, Австрія, Велика Британія, країни Південної Америки і Близького Сходу);

– прибирання територій, озеленення (Австрія, США, Велика Британія, Німеччина, Бельгія, Канада, Іспанія);

– ремонт і утримання доріг (США, Велика Британія, Австрія, Франція, Італія, Бельгія, Іспанія, деякі країни Західної Африки і Латинської Америки).

У кожній країні є свої особливості процесів комуналізації (муніципалізації) і приватизації. У Великій Британії ще у ХІХ столітті було здійснено реформу устрою англійських комунальних об’єднань [250, с. 52]. Сполучене Королівство Великобританії і Північної Ірландії має два головні типи структур самоврядування – муніципальну й не муніципальну: не муніципальні зони діють у двох’ярусній системі графств та районів [250, с. 52]; муніципальні зони реорганізовано з двох’ярусної системи на уніфіковану систему районів або графств; якщо відповідною одиницею урядування обиралися райони, вони мали прямі відносини з центральним урядом, а не опосередковані через уряди графств [221].

В економічній діяльності цієї країни беруть участь місцеві органи влади вищих рівнів. У дворівневих, нестоличних місцевостях окружні ради безпосередньо відповідають за збір сміття, у той час як ради графств відповідають за вивіз сміття та деякі види громадського транспорту (наприклад, фінансування автобусного транспорту). Зазначеною роботою керують департаменти, хоча безпосередньо нею можуть займатись і приватні компанії [76, с. 21].

Усі британські немуніципальні графства відповідають за освіту, соціальні послуги, автошляхи і транспорт, пожежну охорону, встановлення і дотримання торговельних стандартів, планування у галузі будівництва та охорону порядку, а немуніципальні райони відповідають за житлове будівництво, охорону здоров’я в аспекті навколишнього середовища, збирання сміття та регулювання забудови, разом з тим муніципальні органи місцевого самоврядування відповідальні за всі ці послуги, оскільки нині вони є уніфікованими одиницями [221].

У віданні британських муніципалітетів понад 192 тис. миль доріг із 201 тис. миль доріг громадського користування [250, с. 52]. Муніципалітети забезпечують 80% водопостачання населених пунктів, їм належить третина автотранспортних підприємств, портові споруди, 25 із 120 цивільних аеропортів, ринки, гаражі, басейни, пральні, невелика частка їдалень, ресторанів і друкарень. Муніципальне житлове господарство набуло широкого розвитку, приблизно 30% осель перебуває у муніципальній власності, а на житлове будівництво іде близько половини муніципальних капіталовкладень [128, с. 66].

На хвилі приватизації муніципальних підприємств англійці перейнялися створенням менш бюрократичних та більш прозорих регулюючих (керуючих) органів [10].

У Великій Британії накопичений великий досвід передачі підприємств житлово-комунального господарства в приватний сектор. Британські консерватори першими в Західній Європі запровадили приватизацію загальнонаціональних муніципальних служб. Специфікою приватизації у Великій Британії став саме продаж галузей з великою часткою природних монополій – галузей комунального господарства. Тенденція розвитку приватизації у Сполученому Королівстві – повна приватизація у формі розпродажу існуючих активів. Підприємства суспільного використання, такі як телефонний зв’язок, постачання населення газом, водою, електроенергією, автобусна служба (крім Лондона) також перейшли до приватного сектора.

Досвід Англії показує, що приватні компанії пропонують надавати послуги дешевше на 20–30%, що спонукає муніципальні підприємства та служби вишукувати резерв для підвищення ефективності. Контракт на надання послуг укладається з підприємством, яке виграло торги. Коли виграє приватне підприємство, то відбувається укладання контракту з приватною особою, а муніципальне підприємство, яке програло торги, розформовується або приватизується. Умови, обсяг, якість та ціна послуг визначаються у контракті місцевими органами влади. Юридична особа, з якою укладено контракт, забезпечує функціонування підприємства за свій рахунок та на свій ризик. Особистий прибуток залежить як від тарифів на послуги, так і від зменшення витрат на виробництво. Закон про місцеве самоврядування зобов’язав місцеві органи влади проводити конкурентні торги у 5 галузях: прибирання вулиць, приміщень, збирання і вивіз сміття, утримання автомобілів та територій, а також доставка обідів до шкіл і лікарень. Загострення боротьби за ринок призвело до того, що виграш торгів муніципальними організаціями став майже правилом. На початок 1990 р. тільки 10% робіт по збиранню сміття було виграно приватними компаніями [5, с. 11–17].

У США муніципальні послуги завжди були об’єктом приватного бізнесу із сильною конкуренцією. Наприклад, енергогосподарство країни лише частково перебуває в руках держави. У 20 містах США спостерігається конкуренція енергокомпаній дублювання розподільних систем. У такому великому обсязі конкуруючі розподільні мережі є поки що лише в США. Все це приводить до значної економії бюджетних видатків. Наприклад, у структурі видатків бюджету Вашингтона житлове будівництво і комунальні послуги становлять лише 5,9%, міський транспорт – 3,5%, пожежна охорона – 2,6%. Переважну частину становлять видатки на соціальні потреби (освіта, охорона здоров’я) [ 76, с. 22].

Як головні функції самоврядування в Німеччині можна визначити забезпечення діяльності інфраструктури (житло, вулиці, виробничі майданчики, вода, вивезення сміття, електрика, газ); побутове обслуговування (спорт, дозвілля, культура); формування життєвого середовища і перспективне планування (планування розвитку міста, якість життєвого середовища, екологія, розвиток культури і засобів комунікації) тощо [76, с. 22]. При цьому водо-, електро-, газо-, теплопостачання, громадський транспорт забезпечуються у партнерстві з приватними підприємствами; каналізація та прибирання сміття також виконуються через пайову участь у приватних компаніях [76, с. 22].

У Парижі муніципальні видатки на громадський транспорт у середині 1980-х років становили 19 млрд доларів на рік, які компенсувалися за рахунок споживачів на третину. З метою зменшення видатків був організований порядок роботи транспорту за контрактом, передача його в аренду, концесію і т.д [76, с. 22].

У 1980-ті роки у Франції державна політика була спрямована на скорочення втручання влади в сферу економіки. В концесію надаються системи водопостачання (3/4 міського водопостачання), служби зі збирання та утилізації сміття, прибирання вулиць, громадський транспорт [76, с. 22].

Зарубіжні фахівці (Даніель П., Куайо, Є.Сміт, Мак Девід та інші) вважають, що навіть в умовах монопольних життєзабезпечуючих систем (водопровідно-каналізаційне господарство, енергетика, міський транспорт), коли монополізм природний і його неможливо уникнути, залучення приватного сектора до обслуговування споживачів може бути достатньо різноманітним. При цьому відповідальність за стан і розвиток цих систем лежить на державі (органах місцевої влади) і передбачає державну (муніципальну) монополію. Незалежно від конкретної форми участі приватного сектора в роботі життєзабезпечуючих систем, місцева влада несе відповідальність за створення нормативної бази і встановлює тарифи на оплату послуг споживачами [76, с. 22–23].

Таким чином, у країнах Західної Європи при достатньо розвинутому приватному секторі і зростанні багатства населення відбувається переосмислення ролі органів місцевого самоврядування. Місцева влада, в першу чергу, позиціонує себе не стільки в якості органу, який надає послуги, скільки організацією, яка сприяє наданню послуг територіальній громаді іншими організаціями (приватними чи суспільними). Це підтверджується й економічною теорією прав власності, яка оперує поняттями специфікації і розмивання прав власності. Чіткість (визначеність), стабільність і передбачуваність прав власності розглядаються як важливі чинники економічного зростання і прямо пов’язуються з економічним розвитком. Розщеплення прав власності дає можливість економічним агентам спеціалізуватися на реалізації того чи іншого часткового правочину (наприклад, у праві розпорядження або в праві управління об’єктами власності).

У підсумку перерозподілу прав власності відповідно до переваг учасників господарського процесу у певному виді діяльності підвищується загальна ефективність функціонування економіки. Суспільній формі власності із самого початку притаманна розмитість меж володіння конкретним майном, що випливає із визнання територіальної громади власником комунальних активів. Необхідна специфікація прав власності, але до тієї межі, де подальша вигода від подолання їх розмитості вже не буде окуповувати пов’язані з цим витрати. Серед можливих правочинів між муніципалітетом та іншими економічними агентами доцільно виділити договір на будівництво, договір на обслуговування, договір на управління, договір оренди, договір концесії.

Цікавим є досвід зарубіжних країн з передачі муніципальних підприємств в управління асоціаціям споживачів (досвід великих міст Франції). Асоціації споживачів отримують в концесію об’єкти муніципальної власності й управляють ними самостійно. Наприклад, асоціації батьків отримують в концесію шкільні споруди, їдальню, спортивні або культурні об’єкти і самостійно регулюють їхню виробничу і фінансову діяльність. Діяльність таких підприємств та асоціацій контролюється регіональними рахунковими палатами. У деяких країнах існують некомерційні асоціації, які надають населенню консультаційні та інформаційні послуги [179, с. 52–64].

Заслуговує на увагу досвід великих міст США, Великобританії і Франції, на території яких знаходяться потужні університетські і наукові центри. У таких містах, як Лос-Анджелес, Бостон, Лондон, Глазго, Париж, Марсель муніципалітети беруть активну участь „у венчурних підприємствах” [179,с.52–64]. Венчурні компанії спеціально розміщуються (створюються) поблизу великих наукових центрів і університетів з метою використання наукового, технічного і виробничого потенціалу цих організацій для розробки своїх інноваційних пропозицій. Це пояснюється тим, що розробка сучасних технологій виробництва товарів і послуг з нуля потребує значних капіталовкладень, а у наукових центрах всі необхідні дослідження можна провести з найменшими витратами на їх обладнанні. Участь у венчурному бізнесі дозволяє муніципалітетам не тільки вигідно вкладати свій капітал, але й стимулювати діяльність інноваційних фірм, які займаються новими технологіями, товарами і виробництвом на їх території.

Прибуток від успішної діяльності венчурних компаній суттєво перевищує прибутки в звичайних галузях. Тому орган місцевого самоврядування, вкладаючи місцевий капітал у венчурний бізнес, може отримати набагато більший відсоток на вкладений капітал. Крім того, місцева влада прагне розміщувати виробництва, засновані на венчурних розробках, на своїй території для збільшення податкових відрахувань від фірм – лідерів у даній галузі і отримання нових робочих місць. Венчурна компанія – це невеликий колектив вчених і виробників, які досить рідко можуть довести свою інноваційну розробку до промислового виробництва. Тому, довівши свою роботу до стадії дослідної конструкторської розробки, така компанія продає свої права на подальший випуск товару. Право на купівлю мають організації, які беруть участь у фінансуванні проекту. Місцева влада, вкладаючи свій капітал у ці компанії, може придбати у муніципальну власність їхні ліцензії та ноу-хау і використовувати їх на свій розсуд.

У багатьох державах вирішення проблеми формування належної матеріальної основи місцевого самоврядування і забезпечення на її базі потреб територіальних громад вбачають не в укрупненні комун, а в розвитку співробітництва між ними, і таке співробітництво зазвичай здійснюється шляхом укладання угод про надання послуг та спільної діяльності в певних галузях між різними органами і рівнями місцевої влади.

Так, наприклад, у США муніципалітети вступають у контрактні відносини з іншими муніципалітетами або органами влади в таких галузях, як будівництво, протипожежна безпека, цивільна оборона, охорона здоров’я, боротьба з наслідками стихійного лиха тощо. В Ізраїлі з цією метою створюються конфедерації міст. У Франції формами такого співробітництва є синдикати комун, які можуть мати моно- (прибирання сміття та його переробка, водозабезпечення тощо) чи поліпрофільний характер, та дистрикти, що здійснюють певний мінімум обов’язкових повноважень (управління житловими службами, протипожежними центрами тощо). У Франції існує 36,8 тис. комун, і всі спроби держави до їх злиття закінчилися невдачею. Після прийняття відповідних законів сформовано на добровільній основі 2573 об’єднання комун, до яких увійшли 90 відсотків їх кількості і в яких проживає 85 відсотків населення Франції. Французьке законодавство також передбачає можливість формування міських об’єднань. Міське об’єднання відкрите для приєднання нових членів, але закон не передбачає можливості вийти з нього, воно може бути розпущене лише на вимогу кваліфікованої більшості комун (3/4 комун, що представляють 2/3 населення) [104, с. 58]. В Угорщині також передбачено законом створення об’єднань муніципалітетів. Міжмуніципальне співробітництво налагоджене у Вірменії, Польщі, Португалії, Македонії, Узбекистані. В Іспанії до об’єднань (синдикатів) комун входить половина їх загальної кількості. Цим синдикатам держава гарантує сприятливіший режим надання інвестицій, ніж окремим комунам (Додаток З).

Вельми поширені добровільні об’єднання низових ланок адміністративно-територіального устрою у приміських зонах столиць та інших мегаполісів Німеччини, Іспанії тощо. Договірні відносини виключають диктат центру й забезпечують баланс інтересів усіх громад.

На наш погляд, використання подібної інституційної моделі забезпечення послугами може бути перспективним для України. Для її реалізації необхідно: 1) оцінити можливості муніципальних служб, підприємств, організацій, звернувши увагу на якість послуг, які надаватимуться (відповідність стандартам якості, необхідному асортименту і лімітам витрат); 2) проаналізувати потреби різних груп населення в послугах, з-поміж них і тих, які поки що не надаються; 3) розробити і налагодити механізм договірних взаємовідносин і розрахунків при укладенні угод між різними адміністративно-територіальним одиницям (територіальними громадами); 4) узагальнити інформацію про можливих виробників послуг в інших адміністративно-територіальних одиницях.

Кількість об’єктів муніципальної власності в конкретному адміністративно-територіальному утворенні значною мірою визначається політичною системою суспільства і моделлю господарювання. При нестабільній соціально-економічній ситуації в країні і на конкретній території органи місцевого самоврядування рідко довіряють надання життєво важливих (особливо монопольних) послуг приватному сектору і прагнуть виконувати ці послуги силами власних підприємств.

Велика кількість об’єктів муніципальної власності (в тому числі і муніципальних підприємств) в Україні порівняно з іншими країнами пояснюється тим, що європейське місцеве самоврядування базується на розвинутій приватній власності, більшій забезпеченості населення і лібералізмі. В результаті основним джерелом доходів місцевого бюджету є податки, а засобом реалізації функцій у місцевому господарстві – концесії, муніципальні замовлення тощо.

Для України на сьогодні характерна нерозвиненість відносин власності, неплатоспроможність основної маси населення тощо. Тому основою місцевих бюджетів ще з дореволюційних часів стали доходи, які отримує місцеве самоврядування в результаті власної господарської діяльності.

При всьому розмаїтті відносин муніципальної власності у наукових працях виділяється кілька сформованих моделей муніципального господарства, в кожній з яких об’єктам муніципальної власності (зокрема, підприємствам) відведена певні роль та місце у сфері надання послуг населенню [76, с. 26-28].

1. Комунальна модель муніципального господарства побудована на тому, що територіальна громада певного адміністративно-територіального утворення сама сплачує постачальникам за послуги, які індивідуально споживаються, а витрати на реалізацію суспільних інтересів і потреб громади покриваються у формі виплати податків. Органи місцевого самоврядування у цій системі здійснюють тільки нагромадження фінансових ресурсів на суспільні потреби та їх розподіл.

Така модель існує в країнах Західної Європи. Права органів місцевого самоврядування на ведення господарської діяльності при комунальній моделі обмежені, господарська діяльність не входить до завдань самоврядних органів. Існування подібної моделі може бути обумовлене наявністю двох умов.

По-перше, висока платоспроможність населення, яка забезпечує як можливість оплати за послуги, які територіальні громади індивідуально споживають, так і достатні податкові платежі, за рахунок яких місцева влада може замовляти виконання суспільних послуг приватному сектору.

По-друге, ринок муніципальних послуг настільки розвинутий, що завданням місцевої влади є лише визначення найбільш оптимальних постачальників послуг за співвідношенням показників „ціна-якість”. Недостатність ресурсів окремих адміністративно-територіальних утворень для вирішення завдань, покладених на місцеве самоврядування, компенсується державою. При даній моделі якщо й існують муніципальні підприємства, то їхня кількість мінімальна, а їхнє існування обумовлене не господарськими, а соціальними або політичними чинниками.

Наприклад, у Брюсселі існує муніципальне автобусне підприємство, яке свідомо створено нерентабельним для зменшення кількості приватного транспорту в центральній частині міста. Ціни на проїзд в автобусі незначні, а вартість парковки особистого автомобіля в центрі міста настільки велика, що це стимулює мешканців, при перебуванні у центрі міста, користуватися громадським транспортом. У даному випадку низька вартість проїзду в автобусі встановлена не з економічних, а з політичних міркувань, і підприємство отримує дотацію з міського бюджету.

2. Комунально-рентна модель муніципального господарства передбачає участь органів місцевого самоврядування не тільки в розподілі муніципальних замовлень, але й у сфері економічного використання ресурсів території (земля, об’єкти нерухомості). Податки з населення і з виробників продукції та платежі за послуги на території адміністративно-територіального утворення доповнюються рентними платежами за використання комунальної власності. Комунально-рентна модель відрізняється від комунальної моделі тим, що джерелом поповнення місцевого бюджету є надходження не тільки від податків, але й від використання муніципальної власності. В даній моделі також не потрібно великої кількості муніципальних підприємств, але можливе створення окремих підприємств на базі муніципальної власності з метою ведення господарської діяльності для поповнення бюджету.

3. Муніципально-рентна модель муніципального господарства базується на ідеології муніципального соціалізму. Основний тягар з вирішення питань життєзабезпечення населення несуть не самі мешканці, а органи місцевого самоврядування, що ми і бачимо сьогодні в Україні. Низька платоспроможність і усталений менталітет населення змушує місцеву владу надавати мешканцям значну кількість безоплатних послуг або послуг, які сплачуються частково. Для цього органи місцевого самоврядування повинні мати значні джерела доходів, в тому числі і від господарської діяльності. З цією метою муніципалітетам надається можливість стати повноцінними господарюючими суб’єктами на своїй території. Вибір такої моделі для сучасної України є економічною необхідністю. Муніципальні підприємства в даній моделі повинні не тільки надавати послуги із життєзабезпечення територіальних громад, але й бути джерелом поповнення бюджету. Для реалізації цієї моделі муніципальні підприємства повинні ефективно працювати і бути рентабельними, чого в Україні не спостерігається. Більшість муніципальних підприємств України є дотаційними і не виступають джерелом доходів місцевого бюджету, хоча є окремі ефективно функціонуючі комунальні ринки, готелі, автозаправки тощо. Таким чином, модель комунального господарства, яка існує в Україні, не належить у чистому вигляді до жодного з перерахованих типів. В інших країнах наведені моделі теж не існують у чистому вигляді.

Використання тієї чи іншої моделі залежить від таких чинників: 1) обсяг компетенції органів місцевого самоврядування, визначений законодавством; 2) економічна політика держави; 3) наявність і характер основних ресурсів території; 4) наявність кваліфікованих кадрів у органах місцевого самоврядування і муніципальних підприємствах; 5) податкоспроможність населення.

Залежно від комбінації виокремлених чинників визначається співвідношення функцій комунального (муніципального) управління (муніципальні підприємства практично не створюються) і комунального (муніципального) господарювання (здійснюється за допомогою муніципальних підприємств), формується конкретний тип муніципального господарства.

 

 

ЕТАПИ ТА ОСОБЛИВОСТІ ФОРМУВАННЯ МУНІЦИПАЛЬНОЇ ВЛАСНОСТІ В УКРАЇНІ