Тема 101. Адміністративний процес

План.

1. Поняття та основні риси адміністративного процесуального права, адміністративного процесу.

2. Принципи адміністративного процесу.

3. Основні види адміністративного провадження.

4. Структура адміністративного процесу.

5. Сутність і завдання провадження в справах про адміністративні правопорушення.

6. Стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення.

1.Поняття «адміністративний процес» в адміністративно-правовій науці прийнято розглядати в широкому й вузькому значеннях. У широкому значенні адміністративний процес - це встановлений законом порядок розгляду й рішення індивідуально-конкретних справ, що виникають у сфері державного управління, судами (загальної юрисдикції або спеціально створеними) або спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами). У вузькому значенні адміністративний процес розглядається як провадження по справах про адміністративні правопорушення й застосування до правопорушників адміністративних стягнень.

Адміністративний процес є видом юридичного процесу й має всі властиві останньому ознаки:

1. Здійснюється тільки уповноваженими на те суб'єктами відповідно до. Законодавцем чітко регламентована компетенція державних органів, їх посадових осіб, органів правосуддя й деяких інших органів за рішенням індивідуально-конкретних справ у ході адміністративно-процесуальної діяльності.

2. Упорядкованість обумовлюється наявністю чіткої системи дій по проведенню операцій із приписаннями норм права. Очевидно, що без дій на вибір й аналіз приписань правових норм, без з'ясування їхнього змісту неможливе рішення завдань процесу й досягнення його мети.

3. Проміжне й кінцеве закріплення певних фактів, які відіграють роль своєрідних сходів на шляху довстановлення юридичних наслідків у відповідних процесуальних документах.

Розгляд адміністративної справи (здебільше спірного характеру) ґрунтується на встановленні певних фактичних даних і конкретних обставин. Відповідно ст. 245 КуАП законодавець прямо орієнтує на своєчасне, всебічне, повне й об'єктивне з'ясування обставин кожної справи про адміністративне правопорушення, із використанням різноманітних методів і засобів юридичної техніки.

4. Адміністративно-процесуальна діяльність завжди ґрунтується на праві, пов'язана з реалізацією матеріальних норм адміністративного права, а в деяких випадках - і норм інших галузей права, наприклад, при реалізації окремих норм такий порівняно молодої галузі права, як підприємницьке право, що стосується державної реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності. Адміністративний процес має й певні особливості, які дозволяють відмежувати його від інших видів юридичного процесу, зокрема карного й цивільного.

5. Адміністративний процес, як правило, пов'язаний з виконавчо-розпорядницькою діяльністю органів держави, тоді як кримінальний і цивільний процеси регламентують діяльність по відправленню правосуддя по кримінальним і цивільним справам. Проте це не означає, що адміністративний процес не пов'язаний із правосуддям. Одна з форм його здійснення, а саме - розгляд судами певних категорій справ про адміністративні правопорушення, є не чим іншим, як правосуддям по адміністративних справах.

6. Адміністративний процес, як частина управлінської діяльності, має властиві тільки йому зміст, динамічність і взаємозв'язок з нормами адміністративного матеріального права, а також з нормами інших матеріальних галузей права (фінансового, земельного, екологічного й ін.).

Специфічними є мета й завдання адміністративного процесу. Мета адміністративного процесу - це заздалегідь заплановані результати, досягнення яких можливо за допомогою відповідних коштів і способів. У свою чергу, завдання цього процесу виражають собою поняття, що відображає необхідність для суб'єкта здійснити певні дії, спрямовані на досягнення мети процесу. Таким чином, ціль процесу визначає наявність комплексу відповідних завдань, рішення яких і дозволяє досягти поставлену мету.

Поряд з реалізацією правозастосовчих функцій адміністративний процес значною мірою пов'язаний із правотворчою діяльністю компетентних державних органів, регулює порядок прийняття відповідних підзаконних актів.

Специфіку адміністративного процесу відображає і його структура, що включає в себе струнку систему процесуальних дій, які мають як юрисдикційний, так і неюрисдикційний характер.

Суб'єктами адміністративного процесу виступають державні органи, адміністрація державних підприємств, установ й організацій, посадові особи державних органів, органи місцевого самоврядування і їхні посадові особи, об'єднання громадян, їхні органи й посадові особи, власники, їхні представники й уповноважені, громадяни України, іноземні громадяни й особи без громадянства.

Особливе місце серед суб'єктів адміністративного процесу займають суди (судді) і органи прокуратури.

Поняття «суб'єкт процесу» є більше широким, чим поняття «учасник процесу».

Учасники процесу - це громадяни, інші особи, колективи громадян й організацій в особі їхніх представників, наділені правами й несучі певні обов'язки, які дозволяють їм брати участь у розгляді адміністративної справи з метою захисту своїх прав і законних інтересів або прав і законних інтересів осіб, яких вони представляють, а також сприяти здійсненню адміністративного процесу.

Поняття суб'єктів процесу містить у собі учасників процесу, а також осіб й органи, які діють із метою ведення процесу й здатні на державно-владних підставах ухвалювати рішення щодо справи останніх.

2. З'ясуванню сутності адміністративного процесу значною мірою сприяє аналіз його принципів, тобто вихідних, основних ідей, відповідно до яких здійснюється адміністративно-процесуальна діяльність.

Принцип законності являє собою найважливіший принцип адміністративного процесу й характеризується як режим відповідності суспільних відносин, що виникають у цій сфері, законам і підзаконним актам держави, як режим атмосфери взаємодії й взаємин держави й громадян.

Реалізація принципу законності в адміністративно-процесуальній сфері опирається на ряд умов, до яких варто віднести єдність законності, верховенство права, гарантированность прав і воль громадян, неприпустимість протиставлення законності й доцільності, неминучість покарання за порушення закону.

Принцип правової рівності базується на конституційних положеннях про рівність громадян перед законом. Згідно ст. 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права й волі й рівні перед законом. Не може бути привілеїв або обмежень за ознаками раси, кольори шкіри, політичних, релігійних й інших переконань, статі, етнічного й соціального походження, майнового положення, місця проживання, по язикових або інших ознаках.

Наведене повною мірою стосується й інших суб'єктів адміністративного процесу, тобто вимоги закону однаково поширюються на все без винятку державні органи і їхні посадові особи, які здійснюють адміністративно-процесуальну діяльність. Своє конкретне втілення принцип правової рівності знаходить у формуванні правового статусу суб'єктів адміністративного процесу.

Принцип охорони інтересів особистості й держави. Найважливішим завданням діяльності державних органів є охорона конституційного ладу нашої держави, установленого порядку управління, державного й громадського порядку. Це завдання реалізується з метою охорони інтересів держави, однак при цьому в демократичному, правовому суспільстві забезпечення охорони інтересів держави служить підставою дотримання інтересів всіх законослухняних членів цього суспільства. От чому забезпечення охорони інтересів держави тісно пов'язане із забезпеченням охорони інтересів особистості взагалі й громадян держави зокрема. Тут є в наявності зворотний зв'язок. Охорона інтересів особистості, громадянина - найважливіший фактор стабільності цивільного суспільства й, отже, належного функціонування державного апарата й держави в цілому.

Принцип офіційності адміністративного процесу виражається в закріпленні обов'язку державних органів, їхніх посадових осіб здійснювати розгляд і дозвіл індивідуально-конкретних справ і пов'язані із цим дії (збір необхідних матеріалів і доказів) від імені держави й, як правило, за державний рахунок.

Принцип об'єктивної істини спрямований на повне виключення із процесу проявів суб'єктивізму, однобічності в аналізі дій суб'єктів процесу, покликаний забезпечити встановлення й оцінку реальних фактів, які мають значення для ухвалення обґрунтованого рішення по конкретній адміністративній справі. Не випадково, наприклад, законодавець як найважливіше завдання по справах про адміністративні правопорушення закріпив необхідність своєчасного, всебічного, повного й об'єктивного з'ясування обставин кожної справи, рішення його в точній відповідності із законодавством. З такого роду необхідністю законодавець зв'язує оцінку досліджуваних у ході розгляду справи доказів.

Принцип гласності. Втілення в життя цього принципу обумовлено необхідністю широкої поінформованості суспільства про діяльності державних органів, їхніх посадових осіб по здійсненню адміністративно-процесуальних функцій. Поряд із правом громадян на одержання інформації про діяльність органів держави, закріпленим у ст. 43 Закону України від 2 жовтня 1992 р. «Про інформацію», законодавець прямо ставить за обов'язок відповідним органам повідомляти громадянам про прийняті ними рішеннях. Так, ст. 14 Закону України «Про об'єднання громадян» указує на необхідність для органа, що легалізує, повідомляти про офіційне визнання об'єднання громадян у засобах масової інформації.

Розгляд конкретних справ ведеться державною мовою України, проте громадянин, що не володіє українською мовою, може брати участь у процесі, користуючись своєю рідною мовою. При цьому йому повною мірою забезпечуються одержання всієї необхідної інформації й можливість донести власну інформацію до відомості органа або посадової особи, що розглядає конкретну адміністративну справу. На це спрямовано участь у процесі такої процесуальної фігури, як перекладач.

Принцип презумпції невинності й правомірності дій громадян. Особа вважається невинною у здійсненні адміністративного правопорушення або його дій уважаються правомірними, поки винність особи або неправомірність його дій не буде доведена у встановленому законом порядку, а сама постанова або рішення по конкретній справі не повинне ґрунтуватися на припущеннях.

Принцип швидкості й економічності процесу обумовлений оперативністю виконавчо-розпорядницької діяльності державних органів. Визначення конкретних, порівняно невеликих строків розгляду й рішення адміністративної справи служить фактором, що, з одного боку, виключає зволікання, а з іншого боку - дозволяє впорядкувати рух справ, увести процес у певні тимчасові рамки. У порівнянні з карним і цивільним процесами ведення більшості адміністративних справ з матеріальної точки зору є менш обтяжним для держави. Однак це не означає, що певні фінансові витрати й організаційні труднощі повинні стати перешкодою належному веденню процесу, забезпеченню захисту прав і законних інтересів громадян.

Таким чином, адміністративний процес - це врегульована нормами адміністративно-процесуального права діяльність виконавчо-розпорядницьких органів держави, їхніх посадових осіб, інших уповноважених на те суб'єктів, спрямована на реалізацію норм адміністративного матеріального права, а також матеріально-правових норм інших галузей права в ході розгляду індивідуально-конкретних справ.

Структура адміністративного процесу й характеристика проваджень в окремих адміністративних справах. Однієї з найважливіших особливостей адміністративного процесу є більше широкий у порівнянні з карним і цивільним процесами спектр охоплюваних їм суспільних відносин. Це обставина значною мірою визначає структуру адміністративного процесу.

3. У цілому адміністративний процес являє собою систему проваджень, які співвідносяться з ним як категорії загального й особливого.

Виділення окремих проваджень у рамках адміністративного процесу обумовлено поруч факторів. Насамперед будь-яке провадження характеризується своїми, властивими йому метою й навкруги завдань, які вирішуються для досягнення цієї мети. Дійсно, ціль проваджена по справах про адміністративні правопорушення одна, а провадження за заявою громадянина - зовсім інша. Відповідно до цим варто розрізняти й завдання названих проваджень.

По функціональних ознаках у структурі адміністративного процесу можуть бути виділені: а) проваджена, які носять установчий характер (проваджена по утворенню державних органів, суб'єктів підприємницької діяльності); б) проваджена, які мають правотворчий характер (провадження по відпрацьовуванню й прийняттю нормативних актів); в) правоохоронні провадження (провадження по справах про адміністративні правопорушення, провадження по скаргах громадян); г) правонаділяючі провадження (провадження по реалізації контрольно-наглядових повноважень).

Виділяють звичайне й прискорене проваджена. При цьому прискорене провадження (наприклад, провадження в справі про адміністративне правопорушення) характеризується спрощеною процесуальною регламентацією, мінімальною кількістю процесуальних актів, певною «спресованістю» стадій.

У загальному виді при класифікації по індивідуально-конкретних справах система адміністративних проваджень, які становлять структуру адміністративного процесу, може бути представлена в такий спосіб: 1) провадження по відпрацьовуванню й прийняттю нормативних актів; 2) провадження по прийняттю індивідуальних актів управління; 3) провадження по оскарженню рішень, дій або бездіяльності органів і посадових осіб, які порушують права громадян; 4) провадження по зверненнях громадян; 5) провадження по застосуванню адміністративно-попереджувальних заходів і заходів адміністративного припинення; 6) провадження в справах про адміністративні правопорушення; 7) дисциплінарне провадження; 8) провадження по реалізації контрольно-наглядових повноважень; 9) регістраційно-дозвільне провадження; 10) провадження по приватизації державного майна; 11 діловодство.

На відміну від інших видів юридичного процесу (цивільний і кримінального) адміністративний процес не може бути зведений лише до правозастосовних функцій. Ця обставина обумовлює наявність у його структурі таких проваджень, як провадження по відпрацьовуванню й прийняттю нормативних актів і провадження по прийняттю індивідуальних актів управління. По суті зазначені провадження регламентують порядок підготовки й прийняття підзаконних нормативно-правових актів різного рівня. Упорядкування такого роду процедур, введення їх у чіткі процесуальні рамки є важливою гарантією доцільності й законності підзаконних актів, які створюються в сфері виконавчо-розпорядницької діяльності.

Іншою важливою гарантією законності ухвалених рішень є можливість оскарження рішень, дій або бездіяльності органів і посадових осіб, які порушують права громадян. Тому в структуру адміністративного процесу входить провадження по оскарженню таких рішень, дій або бездіяльності, що містить у собі детальну регламентацію адміністративного й судового порядку розгляду й дозволи скарг громадян.

Такий вид адміністративного проваджена, як реєстраційно-дозвільне провадження, спрямоване на впорядкування відносин, пов'язаних з об'єктами, обіг яких має певні обмеження й на використання яких необхідно спеціальний дозвіл, видаваний компетентними органами. Зокрема, це стосується придбання, зберігання й використання вогнепальної зброї, різноманітних вибухових речовин. Разом з тим такого роду провадження може бути прикладом реалізації контрольно-наглядових повноважень, одним з аспектів яких є, наприклад, реєстрація транспортних засобів у ДАІ, перевірка їхнього технічного стану.

Останнім часом на практиці широко реалізується такий вид адміністративного проваджена, як установче провадження. Воно являє собою процесуальну регламентацію специфічної діяльності, пов'язаної з формуванням, ліквідацією, реорганізацією або перетворенням органів державного управління й інших суб'єктів. Прикладом такого проваджена може бути утворення різноманітних суб'єктів підприємницької діяльності.

У свою чергу, провадження по прийняттю індивідуальних актів управління може містити в собі такі конкретні види провадження, як провадження по заохоченню громадян, провадження по комплектуванню особового складу (наприклад, по прийому до вузу) і ін.

Важливими органічними елементами, які характеризують структуру кожного з адміністративних проваджень і відповідно адміністративного процесу в цілому, є процесуальні стадії, етапи, окремі процесуальні дії.

Процесуальна стадія - ця відносно відособлена, обмежена в часі й логічно зв'язана сукупність процесуальних дії, спрямованих на досягнення певної мети й рішення відповідних завдань конкретного адміністративного проваджена, що характеризується навкруги певних суб'єктів і закріплюється в процесуальних актах.

Виділяються наступні стадії адміністративно-процесуальної діяльності.

Стадія аналізу ситуації, у ході якої збираються й фіксуються інформація про фактичний стан справ, реальні факти, оцінюється перспектива подальшого руху справи, приймається рішення про необхідність такого руху. Фактично ця стадія являє собою порушення адміністративної справи.

Стадія ухвалення рішення в справі, у ході якої дається юридична оцінка зібраної інформації, повністю й всебічно досліджуються матеріали справи з метою встановлення об'єктивної істини, приймається конкретне рішення.

Стадія оскарження або опротестування рішення в справі, що носить факультативний характер.

Стадія виконання ухваленого рішення, у ході якої логічно завершується діяльність по адміністративній справі. Важливість цієї стадії обумовлена тим, що без неї все провадження в справі фактично губить зміст, здобуваючи чисто формальний характер.

У свою чергу, стадії поділяються на процесуальні етапи й процесуальні дії. Кожна стадія адміністративно-процесуальної діяльності складається з певних проміжних фрагментів. Так, у стадії порушення проваджена в справі про адміністративне правопорушення можна виділити етап припинення правопорушення й застосування відповідних мір, які забезпечують провадження в справі, наприклад, адміністративного затримання.

Адміністративна юрисдикція: загальні риси, принципи Більша частина проваджень спрямована на врегулювання правовідносин позитивного характеру, які виникають у ході виконавчо-розпорядницької діяльності державних органів. Проте порушення вимог правових норм мають потребу у відповідному реагуванні з боку держави. Ця обставина обумовлює існування особливого роду правоохоронної діяльності, зміст якої становлять розгляд справ про правопорушення, інших правових суперечок і прийняття по них відповідних рішень. У процесі такої діяльності вирішується юридична справа, здійснюється правовий захист порушених або інтересів, що заперечують, виноситься державно-владне рішення про застосування відповідної правової санкції, відновленні порушеного права.

Ця діяльність, що зветься «юрисдикція», є характерною й для адміністративного процесу. Тому частина проваджень у структурі адміністративного процесу варто охарактеризувати як адміністративно-юрисдикційні. До них відносяться: провадження по скаргам громадян; дисциплінарне провадження; провадження по застосуванню заходів адміністративного попередження й припинення; провадження по справах про адміністративні правопорушення.

Адміністративної юрисдикції властиві наступні риси.

1. Наявність правової суперечки (правопорушення). Розгляд і рішення юридичних справ, обумовлених позитивними обставинами, не охоплюються юрисдикційною діяльністю. Юрисдикція виникає лише тоді, коли необхідно вирішити суперечку про право, порушення встановлених правових норм. Щодо адміністративної юрисдикції такого роду суперечки виникають між сторонами суспільних відносин, які регулюються адміністративно-правовими нормами, здобуваючи характер адміністративно-правових суперечок.

2. Адміністративно-юрисдикційна діяльність внаслідок своєї особливої соціальної гостроти вимагає належного процесуального регулювання. Установлення й доказ подій і фактів, їхня юридична оцінка здійснюються в рамках особливої процесуальної форми, що є важливої, обов'язкової для юрисдикції.

Слід зазначити, що адміністративна юрисдикція значною мірою відрізняється від інших видів юрисдикції. Вона є менш деталізованою й всеохоплюючою процесуальною формою.

Адміністративно-процесуальна форма, як й інші види юрисдикційної діяльності, передбачає змагальність процедури рішення справи. Це означає, що сторони в суперечці або винні в здійсненні правопорушення не є пасивними спостерігачами розгляду справи юрисдикційним органом. Вони наділені досить широким арсеналом процесуальних прав, що дозволяє їм активно захищати свої інтереси, представляти докази, заявляти клопотання, заперечувати пред'явлені докази в здійсненні адміністративного правопорушення. При цьому адміністративно-юрисдикційні органи, їхні посадові особи зобов'язані сприяти в здійсненні цих процесуальних прав.

3. Обов'язковість ухвалення рішення у вигляді юридичного акту - ще одна важлива ознака юрисдикційної діяльності. Будучи способом рішення правових конфліктів, юрисдикція передбачає необхідність ухвалення остаточного рішення - акту застосування норм права до конкретного випадку.

Юрисдикційний акт по конкретній адміністративній справі означає по суті рішення правової суперечки. Якщо ж мова йде про правопорушення, у такого роду акті можуть бути передбачені правові санкції. Їхнє застосування є лише одним з варіантів рішення, що приймається адміністративно-юрисдикційним органом.

Адміністративно-правові суперечки розглядаються на основі відповідних нормативно-правових актів, які закріплюють порядок розгляду скарг на неправомірні дії або бездіяльність органів і посадових осіб, що порушують права й законні інтереси громадян. Що ж стосується адміністративних деліктів, те процесуальний порядок розгляду таких справ закріплений в Особливій частині КУАП.

Ще однією особливістю адміністративної юрисдикції є розмаїтість органів, які неї здійснюють. Це обумовлено насамперед можливістю інстанційного оскарження дій і рішень органів і посадових осіб, які порушують права громадян. Інакше кажучи, будь-який вищий стосовно них орган повинен розглянути такий обіг і прийняти по ньому відповідне рішення. З іншого боку, особливості правопорушень, які відбуваються в різних галузях управління, обумовлюють наявність значного числа органів (посадових осіб), уповноважених розглядати й вирішувати їх власне кажучи. У переважній більшості випадків розгляд справ про адміністративні правопорушення покладено законодавцем на органи, основним завданням яких поряд з виконанням юрисдикційних є здійснення виконавчо-розпорядницьких функцій у різних областях державного управління. Разом з тим адміністративно-юрисдикційні функції здійснюються й органами, спеціально створеними для розгляду справ про адміністративні правопорушення, - адміністративними комісіями при виконкомах районних, міських, районних у містах рад.

Особливе місце в системі адміністративно-юрисдикційних органів займають суди. При цьому варто мати на увазі, що адміністративне судочинство по справах про адміністративні правопорушення виступає як різновид звичайного правосуддя і його не можна розглядати як форму управлінської діяльності, оскільки суд не є органом управління. У противному випадку ігнорується принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу й судову. Застосовуючи міри адміністративного стягнення за адміністративні правопорушення, суддя здійснює не виконавчо-розпорядницьку діяльність, а функції правосуддя. Розгляд адміністративного делікту протікає у відповідній процесуальній формі й базується на закріплені в законі принципах правосуддя. Як правосуддя по адміністративних справах варто розглядати й діяльність суду за рішенням скарг громадян на неправомірні дії або бездіяльність органів і посадових осіб, які порушили права громадян. З огляду на викладене, правосуддя по адміністративних справах варто розглядати як інститут адміністративної юстиції.

Для з'ясування співвідношення понять «адміністративна юрисдикція» й «адміністративна юстиція» представляється необхідним чітко визначити, що всі органи, які розглядають адміністративно-правові суперечки й справи про адміністративні правопорушення, є адміністративно-юрисдикційними, але тільки суд, що здійснює правосуддя по адміністративних справах, виступає органом адміністративної юстиції. Отже, поняття адміністративної юрисдикції більше широке, чим поняття адміністративної юстиції. Останнє являє собою вищу, найбільш розвинену форму здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності.

Адміністративно-юрисдикційна діяльність базується на певних принципах, які дозволяють відобразити специфіку об'єднаних у ній чорт виконавчо-розпорядницької діяльності й правосуддя по адміністративних справах. Такими принципами є: законність, професіоналізм, захист інтересів держави й особистості, об'єктивна істина, змагальність, офіційність, економічність й ін. Таким чином, адміністративна юрисдикція реалізовується в розгляді адміністративно-правових суперечок, справ про адміністративні правопорушення у встановленої законом адміністративно-процесуальній формі спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами), які наділені правом розглядати суперечки й накладати адміністративні стягнення.