План.
1. Поняття і значення законності та дисципліни у сфері виконавчої влади.
2. Сутність правового порядку: верховенства закону, законність, державна дисципліна.
3. Забезпечення законності у сфері державного управління.
4. Форми і види контролю (нагляду) у сфері виконавчої влади.
1.Законність і дисципліна — це обов'язкові риси правової держави, сукупність форм і методів державного управління, які знаходять своє відображення в чинному законодавстві й за допомогою яких держава регулює взаємовідносини в суспільстві, досягається стан законослухняної поведінки об'єктів управління. У загальнотеоретичному розумінні "законність" розглядається як специфічний державно-правовий режим, за допомогою якого забезпечується загальнообов'язковість юридичних норм у суспільстві і державі. Її суть полягає в обов'язковості виконання приписів правового характеру. Важливою умовою законності й дисципліни в державному управлінні слід визнати також високу правову культуру громадян і апарату виконавчої влади, яка, в свою чергу, є наслідком загального рівня освіти та культури суспільства. Між собою законність і дисципліна співвідносяться як загальне й особливе. Законність також можна розглядати як статику (сукупність норм, законодавчих актів), дисципліну — як динаміку законності (певні дії з виконання вимог норм і законодавчих актів).
Законність у діяльності державного апарату виявляється у такому:
1) всі рішення, що приймаються державниморганом, повинні відповідати чинному законодавству;
2) рішення, що приймаються державним органом, не повинні виходити за межі повноважень цього органу, тобто вони можуть прийматися тільки з питань, що віднесені до його компетенції;
3) усі рішення державних органів приймаються у такому порядку і таких формах, які відповідають нормативним приписам;
4) взаємовідносини державних органів з недержавними структурами, громадянами та їх об'єднаннями, а також іншими громадськими формуваннями (органи самоорганізації населення) здійснюються у межах взаємних прав і обов'язків, які визначені на законних підставах.
2. Правопорядок — частина громадського порядку. Громадський порядок — це стан (режим) упорядкованості соціальними нормами (нормами права, моралі, корпоративними нормами, нормами-звичаями) системи суспільних відносин і їх додержання. Поняття громадського порядку ширше за поняття правового порядку, оскільки в зміцненні і підтриманні першого важлива роль належить усім соціальним нормам. Правопорядок складається лише на підставі правових норм і внаслідок цього охороняється спеціальними державно-правовими заходами.
Отже, правопорядок — це частина системи суспільних відносин, що врегульовані нормами права і перебувають під захистом закону та охороняються державою. Він встановлюється в результаті додержання режиму законності в суспільстві. Якщо законність — це принцип, метод діяльності, режим дій і відносин, то правопорядок є їх результатом. Порядок і законність виступають правовим підґрунтям і засобом функціонування державної влади, демократії. Коли держава в особі уповноважених на те органів формулює норми права, вона закладає в них основи правопорядку і забезпечує їх реалізацію.
Основні ознаки правопорядку.
1) закладається в правових нормах у процесі правотворчості;
2) спирається на принцип верховенства права і панування закону в галузі правових відносин;
3) встановлюється в результаті реалізації правових норм, тобто здійснення законності у діяльності з реалізації права;
4) створює сприятливі умови для здіснення суб'єктивних прав;
5) припускає своєчасне і повне виконання всіма суб'єктами юридичних обов'язків;
6) вимагає невідворотності юридичної відповідальності для кожного, хто вчинив правопорушення;
7) встановлює сувору громадську дисципліну;
8) припускає чітку та ефективну роботу всіх державних і приватних юридичних органів і служб, насамперед правосуддя;
9) створює умови для організованості громадянського суспільства і режим сприяння індивідуальній свободі;
10) забезпечується всіма державними заходами, аж до примусу.
Зміст правопорядку — це система правових і неправових елементів, властивостей, ознак, процесів, що сприяють встановленню і підтримці правомірної поведінки суб'єктів, тобто такої поведінки, яка врегульована нормами права і досягла цілей правового регулювання.
Розрізняють зміст правопорядку.
1) матеріальний — система реальних (економічних, політичних, морально-духовних, юридичних) упорядкованих відносин у громадянському суспільстві, з правомірною поведінкою їх учасників — фізичних і юридичних осіб, як результат їх об'єктивної потреби. У матеріальному змісті правопорядку виражається закономірність його виникнення, розвитку і функціонування в процесі взаємозв'язку з економікою, політикою, культурою;
2) юридичний (державно-правовий) — система реалізованих прав, обов'язків, відповідальності громадян, тобто результат встановлення законності, впорядкованості та врегульованості правових відносин, правомірної поведінки їх учасників, досягнутий за допомогою правових засобів через виражену в них волю держави.
Дисципліна пов'язана з діяльністю (поведінкою) особи. В ній відбиваються:
1) вимоги суспільства до індивідів і колективів;
2) соціальна оцінка поведінки людини з погляду її відповідності інтересам суспільства, законності, правовій культурі.
Державна дисципліна — це режим панування закону у взаємовідносинах органів держави, посадових осіб, інших уповноважених суб'єктів, який грунтується на вимогах до кожного суб'єкта виконувати свої обов'язки, не перевищувати своїх повноважень, не посягати на права, не зачіпати інтересів інших суб'єктів, проявляти ініціативу і відповідальність у дорученій справі.
Державна дисципліна, законність і правопорядок тісно пов'язані між собою, тому що державна дисципліна неможлива без додержання І виконання законів і свідомого позитивного ставлення державних службовців до встановленого правопорядку.
Однак між законністю і дисципліною є відмінності у змісті та місці в системі правового регулювання.
1. З погляду права законність є основою дисципліни, але дисципліна — не тільки правове, а й соціальне явище. Вона не вичерпується законністю. Якщо законність означає точне і неухильне додержання закону, то дисципліна припускає ще й активність, ініціативу в роботі.
2. Поняття дисципліни ширше за поняття законності щодо нормативного забезпечення. Державна дисципліна забезпечується як правовими нормами, так й іншими соціальними нормами, особливо нормами моралі. В основі державної дисципліни лежать виконавча дисципліна, сумлінне ставлення посадових осіб до виконання покладених на них обов'язків.
3. Дисципліна і законність мають різні результати дії. Результат законності -- правопорядок. Результат дисципліни -громадський порядок.
Державна дисципліна реалізується в сфері здійснення функцій держави, її органів, установ, підприємств, її види: планова, фінансова, службова дисципліна та ін.
Послідовна і сувора реалізація законності передбачає наявність відповідної системи її гарантій. В ній розуміють, по-перше, загальні умови або передумови законності; по-друге, спеціальні юридичні або організаційно-правові засоби забезпечення режиму законності.
До загальних належать політичні, економічні, організаційні, ідеологічні умови, що існують у державі. Найважливішими політичними передумовами законності є:
а) режим демократії;
б) широка гласність.
Досвід багатьох країн свідчить, що демократія і гласність можуть реально існувати тільки в умовах незалежного від держави громадянського суспільства, політичного плюралізму, свободи друку, поділу влади.
Тільки реальний поділ влади. Існування незалежних від правлячої партії, держави засобів масової інформації, партій, децентралізація державних структур можуть стати справжніми гарантами режиму законності.
До економічних передумов законності можна віднести як досягнутий рівень добробуту і наявність у держави необхідних ресурсів, так і фактичну гарантованість прав громадян, організацій, Їхню економічну свободу, багатоукладність економіки, існування ринку товарів, капіталів, трудових ресурсів, послуг тощо.
Велике значення для існування законності і правопорядку має правова культура посадових осіб та громадян, правосвідомість, засновані на визнанні абсолютної цінності основних прав людини. Велике значення має добре здійснюване переконання, а також вміло організоване заохочення.
На стан законності в управлінні суттєво впливають такі організаційні фактори, як структура апарату, кваліфікація службовців, ефективність функціонування системи підготовки персоналу, чіткий і раціональний поділ повноважень тощо.Не остання роль для створення умов по зміцненню і підтримці режиму законності належить організаційним заходам щодо зменшення рівня таємності, створення відомчих центрів інформації і зв'язків з громадськістю, вдосконалення дозвільної системи, ліквідації апаратних надмірностей та ін.
Спеціальні юридичні засоби забезпечення законності в основному концентруються у сфері виконавчої влади і виражаються в функціонуванні особливого державно-правового механізму, який складається з:
а) організаційно-структурних формувань;
б) організаційно-правових методів.
Організаційно-структурні формування — це ті органи держави і недержавні структури, на які покладено обов'язок по підтриманню і зміцненню режиму законності.
Контроль є одним з найбільш поширених і дієвих способів забезпечення законності. Його сутність полягає в тому, що суб'єкт контролю здійснює облік і перевірку того, як контрольований об'єкт виконує покладені на нього завдання і реалізує свої функції.
Аналіз існуючої практики свідчить, що контрольна діяльність містить такі елементи:
визначення характеру і строків контрольних заходів;
залучення до контролю спеціалістів, представників громадськості;
аналіз підсумків контролю, формування висновків і прийняття рішень;
розробка заходів по виконанню прийнятих рішень, вибір шляхів, форм, методів їх реалізації.
Що стосується рішень, то вони мають бути конкретними, їх важливо своєчасно довести до виконання, а також пояснити виконавцям. Контрольні органи повинні надавати виконавцям практичну допомогу в реалізації рішень;вони ж зобов'язані систематично аналізувати хід роботи по Їх виконанню.
До контрольної діяльності висувається цілий ряд вимог, згідно з якими вона повинна бути:
1) підзаконною, тобто контроль має здійснюватися тільки в рамках конкретних нормативних приписів;
2) систематичною, тобто нести регулярний характер;
3)своєчасною, тобто проводитися своєчасно, що значно підвищує його ефективність;
4) всебічною, тобто охоплювати найбільш важливі питання, поширюватися на всі служби і структури підконтрольних органів;
5) глибокою, тобто перевірці повинні підлягати не тільки ті підрозділи, які мають слабкі результати роботи, а й ті, що мають добрі результати. Ця вимога дозволяє виявляти і поширювати передовий досвід, попереджувати помилки та упущення;
6) об'єктивною, тобто виключати упередженість;
7) гласною, тобто її результати повинні бути відомі тим, хто підлягав контролю;
8) результативною (дієвою).
Ця діяльність не може обмежуватися виявленням фактичного стану справ. Вона повинна супроводжуватися конкретними заходами по усуненню недоліків.
У юридичній теорії та практиці прийнято класифікувати контрольну діяльність на види. Підхід до вирішення цього питання залежить від вибору критерію, на підставі якого здійснюється класифікація. Вибір же критерію багато в чому зумовлений потребами практики. Саме тому відомо досить багато класифікацій контрольної діяльності.
Найчастіше пропонуються такі класифікації:
а) залежно від місця суб'єкта (що здійснює контроль) в системі державного управління виділяють такі види контролю;
контроль з боку органів законодавчої влади (парламентський контроль);
контроль з боку Президента України та його апарату (президентський контроль);
контроль з боку Кабінету Міністрів України (урядовий контроль);
контроль з боку органів центральної виконавчої влади;
контроль з боку місцевих органів, органів державної виконавчої влади;
контроль з боку органів судової влади;
контроль з боку органів місцевого самоврядування;
контроль з боку громадськості (громадський контроль);
б) залежно від адміністративно-правової компетенції суб'єкта виділяють:
загальний контроль;
відомчий контроль;
надвідомчий контроль;
в) залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється контроль, виділяють:
попереджувальний контроль;
подальший контроль;
поточний контроль.
г) залежно від спрямованості контролю виділяють
зовнішній контроль;
внутрішній контроль;
д) залежно від призначення контролю виділяють:
загальний, що охоплює всі сторони діяльності суб'єкта, що контролюється;
цільовий контроль окремого напряму роботи.
Крім перелічених, існують й інші класифікації контрольної діяльності.
Зупинимося на видах контролю, які детерміновані місцем суб'єкта в системі державних органів (перша класифікаційна група).
1. Контроль з боку органів законодавчої влади (нормативний контроль).
Це вид контролю, який здійснюється Верховною Радою України згідно з Конституцією України і прийнятими відповідно до неї нормативними актами з даного питання.
Згідно з Конституцією України Верховна Рада здійснює контроль за: виконанням державного бюджету (п. 4 ст. 85);діяльністю Кабінету Міністрів (п. 13 ст. 85, ст. 87, ст. 113);використанням наданих Україні від іноземних держав, банків, міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України (п. 14 ст. 85);додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (п. 17 ст. 85, ст. 101).
Для реалізації контрольних повноважень Верховна Рада використовує постійно діючі і тимчасово діючі структури. До постійно діючих належать Рахункова палата і Уповноважений Верховної Ради з прав людини.
2. Контроль з боку Президента України та його апарату (президентський контроль).
Будучи главою держави. Президент України наділений правом контролю за додержанням законності в усіх структурах і сферах функціонування виконавчо-розпорядчої системи держави.
Для здійснення своїх функцій, зокрема й контрольних, Президент може створювати необхідні дорадчі, консультативні та інші допоміжні органи та служби.
8. Контроль з боку громадськості (громадський контроль).
Його суб'єктами є громадські організації, трудові колективи, органи самоорганізації населення, збори громадян за місцем проживання, громадяни.
Громадський контроль як засіб забезпечення законності в діяльності виконавчо-розпорядчих органів суттєво відрізняється від усіх інших видів контролю.
Ця відмінність полягає насамперед у тому, що громадський контроль не має державно-владного змісту. Тому рішення громадських організацій за результатами перевірок мають, як правило, рекомендаційний характер.
Важливою формою безпосередньої участі населення в місцевому самоврядуванні є загальні збори громадян за місцем проживання. Такі збори проводяться відповідно до Постанови ВРУ "Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні"» від 17.12.1993 р.
Адміністративний нагляд – це здійснення спеціальними державними структурами цільового спостереження за дотриманням виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами і організаціями та громадянами правил, передбачених нормативними актами.
Його суб'єктами є спеціально створені з цією метою державні структури:
а) інспекції;
б) міліція.
Усі інспекції залежно від компетенції можна поділити на дві групи:
ті, що мають повноваження міжвідомчого характеру (ДАІ, Державна фінансова інспекція України);
ті, що не мають таких повноважень, тобто здійснюють свої функції тільки в межах того чи іншого відомства (інспекція з особового складу тощо).
Інспекції, що мають повноваження міжвідомчого (надвідомчого) характеру, є державними інспекціями (службами). Вони здійснюють свої функції у межах наданої компетенції незалежно від відомчої підпорядкованості об'єктів.
Система державних інспекцій за характером зв'язків з органами державної виконавчої влади неоднорідна.
Класифікуючи за цією ознакою, можна говорити про дві групи державних інспекцій:
1) організаційно відокремлена група Держінспекцій(держслужб), підпорядкована безпосередньо уряду (Державна службу гірничого нагляду та промислової безпеки України — щодо дотримання правил з безпечного проведення робіт у промисловості та гірському нагляді);
2) група інспекцій, які є цілком або частково структурними підрозділами центральних органів державної виконавчої влади (міністерств, відомств).
Повноваження державних інспекцій умовно можна поділити на три види:
1) з розробки норм і правил, виконання яких контролює інспекція. Повноваження даного виду, як правило, полягають у наявності в інспекцій прав готувати різні проекти норм, правил тощо і вносити їх на розгляд відповідного органу управління;
2) з організації і здійснення нагляду. Як правило, це такі права: одержувати та витребувати матеріали (документи); обслідування на місці; давання обов'язкових приписів і вказівок; дозвільні повноваження (пуск, введення в експлуатацію, встановлення номерних знаків тощо); давання експертних висновків (пожежний нагляд, архітектурний будівельний контроль); мати свого представника в комісії з приймання, розслідування аварій тощо;
3) із застосування заходів державного примусу. Названа група повноважень, як правило, закріплюється у відповідних статтях Кодексу про адміністративні правопорушення. Наприклад, зупинимося на повноваженнях із застосування заходів державного примусу деяких інспекцій.
Адміністративний нагляд міліції — це систематичний нагляд за точним і неухильним дотриманням посадовими особами та громадянами правил, що регулюють громадський порядок і громадську безпеку з метою попередження і припинення порушень цих правил, а також виявлення порушників і притягнення їх до встановленої законом відповідальності (кримінальної чи адміністративної) або вжиття до них заходів громадського впливу.
Методами адміністративного нагляду міліції є:
а) безпосереднє спостереження в громадських місцях за виконанням громадянами та посадовими особами загальнообов'язкових правил;
б) періодичні перевірки виконання органами, посадовими особами, громадянами встановлених правил;
в) виявлення порушень у ході перевірки скарг, заяв, пропозицій та іншої інформації про правопорушників.
Адміністративний нагляд поділяється на загальний і спеціальний.
Загальний адміністративний нагляд містить нагляд за дотриманням загальнообов'язкових та інших правил. До них належать: правила перебування іноземців, правила дозвільної системи; правила паспортної системи тощо.
Спеціальний адміністративний нагляд міліції — це нагляд за поведінкою певної категорії громадян.
Даний вид нагляду є примусовим заходом і встановлюється за звільненими з місць позбавлення волі відповідно до Закону "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі" від 1 грудня 1994 р.
Закон формулює поняття цього виду адміністративного нагляду як системи "тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами внутрішніх справ".
Визначає його завдання: "Адміністративний нагляд встановлюється з метою запобігання вчиненню злочинів окремими особами, звільненими з місць позбавлення волі, і здійснення виховного впливу на них".
Цей вид адміністративного нагляду встановлюється лише стосовно чотирьох категорій повнолітніх осіб:
а) визнаних судами особливо небезпечними рецидивістами;
б) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо під час відбування покарання їх поведінка свідчила, що вони вперто не бажають стати на шлях виправлення і залишаються небезпечними для суспільства;
У випадку, якщо є підстави вважати, що особа,.щодо якої встановлено адміністративний нагляд, залишається небезпечною для суспільства, адміністративний нагляд за поданням відповідного органу внутрішніх справ може бути продовжено кожного разу ще на шість місяців, але не більше терміну, передбаченого законом для погашення або зняття судимості.
Термін адміністративного нагляду починається з дня оголошення особі постанови судді про встановлення адміністративного нагляду.
Нагляд прокуратури. У даний час, згідно з п. 9 Перехідних положень Конституції України, прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів. Він регламентований Законом України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 р.
Загальний нагляд — це нагляд за виконанням законів виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами.
Предметом загального нагляду є:
1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;
2) додержання законів про недоторканністьособи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честіта гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;
3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів — також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Загальний нагляд спрямовано на те, щоб акти, які видають виконавчо-розпорядчі органи, відповідали чинному законодавству і щоб закони виконувалися адресатами точно і однаково.
Здійснюючи загальний нагляд, прокурор у межах своєї компетенції витребує для перевірки відповідності закону накази, інструкції, розпорядження та інші акти, що видаються державними й недержавними органами і організаціями.
Прокурор має право витребувати від цих органів і організацій необхідні документи, матеріали, статистичні та інші відомості; вимагати проведення перевірок, ревізій у зв'язку з наявними даними про порушення законності; вимагати виділення спеціалістів для з'ясування питань, які виникають при здійсненні нагляду; має право викликати посадових осіб і громадян і вимагати від них пояснень з приводу порушень закону.
До повноважень прокурора у сфері загального нагляду також належать: перевірки виконання законів у зв'язку з заявами, скаргами та Іншими повідомленнями про правопорушення; встановлення законності адміністративного затримання громадян і вжиття заходів впливу за адміністративні правопорушення; вжиття заходів для відшкодування матеріальних збитків, якщо такі збитки було завдано внаслідок порушення законності.
Вимоги прокурора у зв'язку зі здійсненням загального нагляду обов'язкові для виконання всіма, кому вони адресовані.
При виявленні порушень закону прокурор або його захисник у межах своєї компетенції мають право: опротестувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Уряду Автономної Республіки Крим, міністерств, державних комітетів і відомств, виконавчих І розпорядчих органів місцевих рад народних депутатів, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також рішення і дії посадових осіб; вносити подання або протести на рішення місцевих рад народних депутатів залежно від характеру порушень; порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадських організацій;
давати приписи про усунення очевидних порушень закону; вносити подання до державних органів, громадських організацій і посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли.
Протест прокурора. Протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи.
У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в це й же строк повідомляється прокурору.
У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.
Припис прокурора. Письмовий припис про усунення порушень закону вноситься прокурором, його заступником органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищестоящому у порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення.
Письмовий припис вноситься у випадках, коли порушення закону має очевидний характер і може завдавати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуто. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору.
Орган чи посадова особа можуть оскаржити припис вищестоящому прокурору, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом десяти днів. Рішення вищестоящого прокурора є остаточним.
Подання прокурора. Подання з вимогами усунення порушень закону, причин цих порушень І умов, що їм сприяють, вноситься прокурором, його заступником у державний орган, громадську організацію або посадовій особі, які наділені повноваженнями усунути порушення закону, і підлягає невідкладному розгляду. Не пізніш як у місячний строк має бути вжито відповідних заходів до усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, і про наслідки повідомлено прокурору.
Колегіальний орган, якому внесено подання, повідомляє про день засідання прокурору, який вправі особисто взяти участь у його розгляді.
Постанова прокурора. У разі порушення закону посадовою особою або громадянином прокурор, його заступник, залежно від характеру порушення закону, виносить мотивовану постанову про дисциплінарне провадження, провадження про адміністративне правопорушення підлягає розгляду повноважною посадовою особою або відповідним органом у десятиденний строк після її надходження, якщо інше не встановлено законом,
У протесті, поданні, приписі або постанові прокурора обов'язково зазначається, ким і яке положення закону порушено, в чому полягає порушення та що і в який строк посадова особа або орган мають вжити до його усунення.
