Правові форми державного управління - зовнішні прояви конкретних дій органів виконавчої влади чи їхніх посадових осіб, які спричиняють юридичні наслідки. Коли мова йде про юридичні наслідки, то слід розуміти, що це, насамперед, виникнення, зміна або припинення правовідносин між суб'єктом та об'єктом управління. Правові форми державного управління поділяють на:
- видання нормативних актів управління (видання органами виконавчої влади чи їхніми посадовими особами нормативних актів, спрямованих на конкретизацію норм законів, які регулюють ті чи інші питання управління);
- видання індивідуальних актів управління (видання органами виконавчої влади чи їхніми посадовими особами актів, що стосуються конкретно визначених осіб, їхніх прав та обов'язків);
- укладення адміністративних договорів (укладення між двома чи більше суб'єктами адміністративного права угод, які базуються на основі норм адміністративного права). Як приклад можна навести адміністративні договори, що укладаються між обласними державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування з приводу делегування тих чи інших повноважень. Ключовий фактор, на якого слід звернути увагу,- адміністративний договір завжди має на меті лише реалізацію державних управлінських функцій;
- здійснення юридично значущих дій (підзаконні дії органів виконавчої влади чи їхніх посадових осіб, що приводять до певних юридичних наслідків). Серед юридично значущих дій можна різнити: реєстрацію (винаходів і винаходів, транспортних засобів, нормативних актів), ліцензування, атестацію, акредитацію тощо.
Крім розподілу на зазначені чотири групи, слід відзначити, що як критерії класифікації правових форм державного управління мають місце:
а) очікувані результати - за цим критерієм розрізняють позитив не регулювання (регулювання суспільних відносин з метою їх упорядкування) та реакцію на негативні явища у сфері державного управління (притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності);
б) юридичний зміст - доцільно розрізняти уповноважуючі, зобов'язуючі та забороняючі правові форми державного управління.
Неправові форми державного управління - це зовнішні прояви конкретних дій органів виконавчої влади чи їхніх посадових осіб, які не спричиняють настання юридичних наслідків. Хоча неправові форми державного управління і не пов'язані з виданням нормативних чи індивідуальних актів, але вони відіграють надзвичайно важливу роль у забезпеченні повсякденної діяльності органів державного управління. Йдеться про те, що саме неправові (їх іще називають організаційними) форми забезпечують чіткість і злагодженість роботи внутрішньоуправлінських структур, які, своєю чергою, або відіграють допоміжну роль стосовно до правових форм державного управління, або мають самостійне значення. З-поміж неправових форм державного управління вирізняють:
· проведення організаційних заходів (підготовка та проведення нарад, зборів, конференцій, інспектування та контроль виконання робіт, надання практичної допомоги у виконанні тих чи інших завдань і т. ін.). Характерно, що організаційні заходи або передують, або є наслідками правових форм державного управління, що свідчить про тісний зв'язок різних видів форм державного управління;
· здійснення матеріально-технічних операцій (допоміжні дії, спрямовані на створення умов для функціонування органів державного управління та посадових осіб). Це - діловодство, підготовка аналітичних і статистичних даних, складання звітів, довідок, оформлення документів тощо.
3. Під методом звичайно розуміють спосіб або засоби досягнення поставленої мети. Відповідно до цим адміністративно-правовими методами є способи й прийоми безпосереднього цілеспрямованого впливу виконавчих органів (посадових осіб) відповідно до закріпленого за ними компетенції, у встановлених межах й у певній формі на підлеглі їм органи й громадян. Методи проявляються у формах управління, через взаємодію суб'єктів й об'єктів управління, зв’язку, що існує між ними. У них відображаються воля держави, повноваження юридично владного характеру, що належать виконавчим органам. Тому методи управління юридично оформлені, закріплені адміністративно-правовими нормами. В адміністративному праві загальновизнано, що метод і форма управління - взаємозалежні сторони процесу управління. Саме у відповідній формі метод управління реально виконує роль способу (засоби) керуючого впливу. Форма управління дає життя методам, а через них - і функціям управління. За допомогою адміністративно-правових методів суб'єкт виконавчої влади здійснює управлінський вплив на об'єкт шляхом використання адміністративно-правових форм управління.
4. У результаті значної розмаїтості суб'єктів виконавчої влади й об'єктів, які перебувають під їхнім впливом, методи управління також відрізняються розмаїтістю. Але це не виключає наявних у них загальних рис. Найбільш характерні для методів управління: 1) способи впливу виконавчого органа (посадової особи) на підлеглий йому орган і громадян; 2) вираження державного публічного інтересу, що керує ролі держави; 3) способи досягнення мети; 4) способи організації, прийоми реалізації функцій, які виникають у процесі здійснення спільної діяльності; 5) способи реалізації компетенції. Традиційно управлінські методи в цілому діляться на наукових і ненаукових, демократичних і диктаторських, державних і суспільних, адміністративних й економічні, прямого й непрямих дій. У результаті того, що одні методи мають загальний характер, властивим всім видам державної діяльності, всім державним органам, а інших - лише окремим з них, методи управління розділяються на загальні й спеціальні.
До загальних методів, як правило, ставляться методи переконання й примусу, адміністративного й економічного впливу, нагляду й контролю, прямого й непрямого впливу, регулювання, керівництва й управління (у тому числі оперативного).
Останніми роками відомі вчені-адміністративісти (Ю. Козлов, Л. Коваль) дедалі частіше звертаються до класифікації методів управління на адміністративні (позаекономічні, прямого керівного впливу) й економічні (непрямого керівного впливу). Як критерій у даному випадку використовується вид конкретних засобів, які застосовуються при розв'язанні управлінських завдань.
Адміністративні методи — це засоби впливу на діяльність підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян з боку органів управління шляхом прямого встановлення їх обов'язків, шляхом наказу, що спирається на владні повноваження і стан підпорядкування. Це односторонній вибір органом управління способу вирішення завдання чи конкретного варіанта поведінки об'єкта управління.
При використанні адміністративних методів орган управління прямо приписує керованому, що він повинен робити. Тут найрельєфніше виявляється природа державного управління, що насамперед характеризується відносинами влади і підлеглості.
Позаекономічний характер даних методів означає, що реальним об'єктом управління є свідомо-вольова поведінка керованих (чи то громадянин, чи то підприємство). При цьому використовуються необхідною мірою засоби переконання й примусу.
Нагляд є необхідним пасивним методом управління. З його допомогою можна оцінити стан справ, але він не дає можливості суб'єктам, які його здійснюють, втручатися в діяльність відповідних органів, організацій і посадових осіб. Впливати безпосередньо на стан справ шляхом активного втручання в діяльність підконтрольних суб'єктів дозволяє використання різних форм контролю.
Органи державного управління можуть впливати на об'єкти управління шляхом прямого або непрямого впливу. Прямий вплив виражає волю відповідного органа - наказ. Непрямий вплив - це створення умов зацікавленості у виконавців, надання їм можливості вибрати варіант поводження й ін.
Застосування методу регулювання означає встановлення загальної політики й принципів її реалізації через державне фінансування; пільги. Керівництво має на меті практичне втілення в життя загальної політики й принципів, здійснення контролю за підлеглими об'єктами, розробку напрямків їхньої діяльності. Систематичний, безпосередній вплив суб'єктів на об'єкти являє собою метод управління.
Проблема методів державно-управлінської діяльності, або адміністративно-правових методів, лежить у площині їхнього розумного об'єднання з обліком суб'єктивних й об'єктивних факторів, інших умов. Послідовне рішення цих завдань залежить від темпів роботи з упорядкування всієї системи державного управління стосовно до цілям політичного й економічного реформування громадського життя.
У системі методів державного управління важливе місце займає переконання - особливий спосіб правового впливу. Він укладається в тім, щоб суб'єкти державного управління дотримували певних вимог внаслідок їхнього внутрішнього визнання, а не через сліпе підпорядкування влади. Це означає впровадження дисциплінованості, розуміння того, що суспільна дисципліна й законність являють собою необхідні умови для успішної побудови правової, незалежної, демократичної держави, а також формування свідомої звички, спрямованої на дотримання правових вимог, почуття неприпустимості їхнього порушення, потреби активно боротися із правопорушеннями.
Таким чином, переконання - це система мер правового й неправового характеру, які застосовуються державними й суспільними органами, проявляються в реалізації виховних, роз'яснювальних і заохочувальних методів, спрямовані на формування в громадян розуміння необхідності чіткого дотримання законів й інших правових актів.
Основними формами переконання, застосовуваними в державному керуванні, є: організація державних і суспільних заходів, спрямованих на рішення конкретних завдань (облік, контроль, прийняття необхідних документів, проведення семінарів, зборів); виховання (економічне, правове, моральне й ін.), особистий приклад; роз'яснення завдань державного управління (усне або через засоби масової інформації); інструктаж осіб, підлеглих апарату й громадськості, з питань найбільш діючого виконання поставлених завдань; заохочення (моральне - подяка, нагородження почесним знаком, присвоєння почесного звання й т.д., матеріальне - грошові премії, путівки окремим особам або групі осіб); критика роботи й поводження окремих осіб.
Останнім часом в Україні все більше поширення одержують правові форми переконання, методи заохочення, передбачені правом за зразкове виконання трудових, службових і цивільних обов'язків. Урядом України розробляються юридичні акти, що визначають систему нагороджень і заохочень.
Зростаюче значення заохочень - важливий прояв посилення ролі переконання як важливого методу регулювання управлінської діяльності й життя всього суспільства.
Економічні методи — це такі способи впливу на поведінку трудових колективів, посадових осіб і громадян, які орієнтуються не на прямий, а на непрямий вплив.
Застосування економічних методів означає утворення таких економічних умов, які викликають зацікавленість у виконанні певної роботи, у підвищенні продуктивності праці. Тут не приписується прямо, що і як слід робити.
Суб'єкт управління досягає належної поведінки керованих шляхом впливу на їх матеріальні інтереси. З цією метою однаковою мірою можуть використовуватися й перспективи матеріальних переваг, й загрози матеріальних санкцій.
Серед усіх видів примусу найбільшою питомою вагою, високою мобільністю і здатністю адаптуватися до конкретних умов і потреб держави виділяється адміністративний примус. Так, застосування заходів адміністративного впливу передбачене навіть за скоєння кримінальних правопорушень (див.: ст. 51 КК).
За своєю соціально-правовою природою адміністративний примус є органічною складовою державного примусу.
Адміністративний примус — це владне, здійснюване в односторонньому порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб'єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових положень.
5. Неодмінним інструментом, за допомогою якого держава здійснює управління, є правові акти державного управління. З ними пов'язане здійснення державних функцій і розв'язання будь-якої соціальної проблеми. Саме в них міститься переважна частина всіх наявних у державі правових приписів, які поширюються практично на всі державні органи, недержавні структури, посадових осіб чи громадян.
Здійснюючись повсюдно, на різних рівнях керівництва, великою кількістю державних органів, акти державного управління здебільшого становлять значну і різноманітну систему правових засобів щодо реалізації законів, закріплення і розвитку сучасних громадських відносин.
Отже, акти управління мають два джерела особливостей: по-перше, правове, по-друге, управлінське. Без правових актів не може бути державного управління як такого, водночас без них правова система держави втрачає своє регулююче призначення в сфері дій виконавчої влади.
Дана обставина стала якщо не єдиною, то, в усякому разі, головною й основною причиною настільки різних підходів до визначення поняття правових актів державного управління.
Аналіз різноманітних підходів дозволяє з більшою впевненістю говорити про існування, принаймні, трьох найбільш поширених точок зору щодо цієї проблеми.
По-перше, правові акти державного управління визначають як форми управлінської діяльності держави.
По-друге, правові акти державного управління визначають як документи, що виходять від компетентних органів.
По-третє, правові акти державного управління визначають як владні дії державних виконавчо-розпорядчих органів.
По-четверте, правові акти не мають юридичних властивостей нормативного і правозастосовчого характеру, властивостей, які роблять акт управління правовим. Дана ознака відмежовує правові акти державного управління від Інших управлінських дій у цій сфері.
П'яте: однією з найважливіших властивостей актів державного управління є їх державно-владний характер. Саме звідси випливає характер адміністративно-правових відносин як відносин влади і підпорядкування. Крім цього, за ознакою владності правові акти управління відмежовуються від інших управлінських дій і від правових актів, здійснюваних суб'єктами правовідносин.
Шоста властивість правових актів державного управління — їх підзаконність. Владний характер правового акта управління не Означає, що орган, який його видає, діє на свій розсуд, поза будь-якими рамками. Підзаконність правового акта управління означає, що він повинен відповідати усім вимогам законів та інших актів вищестоящих органів як за змістом, так і за порядком видання і формою закріплення.
- Виділяють наступні ознаки юридичних актів управління:
а)підзаконність - п равовий акт управління повинен видаватися компетентним суб'єктом державного управління відповідно до Конституції України, інших законодавчих актів, актів вищих органів системи виконавчої влади.
б) офіційність. Зміст цієї ознаки полягає в тому, що правовий акт видається від імені органу держави, повноваження якого саме на видання акта такого виду (форми) закріплене Конституцією та законами, а воля, виражена в правових актах управління, є державною.
в) загальнообов'язковість (авторитарність). Ця ознака означає, що правовий акт зобов'язані виконувати всі фізичні та юридичні особи, яким він адресований, а також органи (особи), що його прийняли. Невиконання чи неналежне виконання цієї вимоги спричиняє як застосування заходів відповідальності до винних осіб, так і відтворення авторитету самого акта.
г) компетентність -правовий акт має прийматися відповідно до характеру та обсягу компетенції органу держави, що підтверджує його законність.
д) односторонність волевиявлення. Правовий акт управління являє собою одностороннє волевиявлення відповідного уповноваженого суб'єкта. При цьому згода на їх виконання з боку тих чи інших осіб або організацій, яким вони адресовані, не потрібна.
е) належна оформленість. Ця ознака означає вимогу щодо юридичної форми акта. Характеризується особливою формою викладу інформації, структуризації тексту акта та його побудови за правилами юридичної техніки (глави, статті, норми тощо), нормативної мови, дотримання офіційно встановленої процедури, які передбачає порядок підготовки проекту, його обговорення, експертизи, затвердження.
ж) упорядкувальний вплив на суспільні відносини. Це і встановлення правових норм, і виникнення, зміни та припинення правовідносин, і забезпечення реалізації правових норм, і основа для прийняття інших актів.
з) визначеність місця в ієрархії правових актів управління, тобто правовий акт управління "вертикально" підпорядковується актам вищих органів виконавчої влади.
i) юридичне значення. Зокрема, юридичні наслідки, які спричиняють правові акти управління, можуть бути наступними:
а) акт встановлює або змінює правила поведінки, що є загальними і не містить вказівок щодо конкретних осіб;
б) акт покладає конкретні обов'язки на суб'єктів чи надає їм певні права;
в) індивідуальний акт слугує юридичним фактом, якщо законодавство пов'язує з ним виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин у сфері виконавчої влади;
г) індивідуальний акт може носити юрисдикційний (правоохоронний) характер, тобто він може містити правову оцінку тих чи інших фактів, розв'язання спорів про право чи застосування встановленої законом санкції.
