Спочатку необхідно з’ясувати суть бюджетно-податкової політики як однієї зі складових фінансової політики держави.
Політика взагалі охоплює всі напрями діяльності держави. Залежно від сфери суспільних відносин, яка виступає об’єктом політичного впливу держави, йдеться про економічну чи соціальну, фінансову чи кредитну, внутрішню чи зовнішню політику тощо. Головне завдання фінансової політики — це забезпечення відповідними фінансовими ресурсами реалізації тієї чи іншої державної програми соціально-економічного розвитку.
Рис. 1. Фінансова політика держави
Зміст фінансової політики держави — розподіл і перерозподіл фінансових ресурсів. В основі цих операцій лежить вибір:
· суб’єктів — власників чи розподілювачів фінансових ресурсів;
· пріоритетних напрямів використання фінансових ресурсів;
· джерел і методів формування фінансових ресурсів;
· ступеня централізації фінансових ресурсів у руках держави.
Ці завдання вирішуються залежно від сутності та функцій держави.
ФІНАНСОВА ПОЛІТИКА
| У вузькому розумінні поняття | У широкому розумінні поняття |
| Включає дві підсистеми або взаємопов’язані напрями діяльності держави: 1) політика у сфері державних фінансів; 2) політика у сфері недержавних фінансів (за галузями, регіонами тощо) | Механізм державного регулювання всіх соціально-економічних процесів та явищ, що включає широкий арсенал фінансових інстру- ментів, засобів, форм і методів розподілу та перерозподілу ВВП і діє через національну фінансову систему країни |
| Ефективним способом взаємодії державних і недержавних фінансів визначається такий, що сприяє оптимальному зростанню фінансового національного доходу. Під останнім розуміється макроекономічний стан співвідношення доходів і витрат у складі бюджетів усіх учасників національного господарства, що забезпечують оптимум процесів зберігання, накопичення та споживання | Складові фінансової політики: · бюджетно-податкова; · кредитно-грошова; · інвестиційна; · страхова; · амортизаційна; · валютна; · митна; · ін. |
Отже, бюджетно-податкова політика є складовою фінансової політики держави. Зауважимо, що в розвинутих країнах світу через державний бюджет відбувається перерозподіл від 30 до 50 % ВВП.
Далі необхідно зосередити увагу на з’ясуванні економічного змісту бюджетно-податкової політики, розглянути її складові, основні завдання та цільову спрямованість. В економічній літературі і досі не існує однозначного погляду щодо визначення бюджетно-податкової політики. Найчастіше її ототожнюють з фіскальною. Зазначимо, що така точка зору має підстави для існування, оскільки зміст і роль будь-якої політики визначається її цілями.
БЮДЖЕТНО-ПОДАТКОВА ПОЛІТИКА
 |
| У вузькому розумінні поняття | У широкому розумінні поняття |
 
| |
| · політика формування, виконання та регулювання державного бюджету країни | · заходи уряду, спрямовані на забезпечення повної зайнятості та виробництво неінфляційного ВВП шляхом зміни державних видатків, системи оподаткування та підходів до формування державного бюджету в цілому; · маніпулювання державними видатками та доходами з метою впливу на економічний розвиток суспільства |
| |
| Цілями бюджетно-податкової політики в Україні з позицій існуючих економічних проблем та здійснюваних нині перетворень є: | |
| · подолання спаду виробництва та стабілізація економіки; | |
| · стимулювання розвитку пріоритетних сфер діяльності та структурних перетворень; | |
| · досягнення різкого структурного зрушення економічних пропорцій на користь тих виробників, які працюють безпосередньо на задоволення потреб населення; | |
| · стримування інфляційних процесів; | |
| · забезпечення достатніх надходжень до бюджету для фінансування невідкладних соціальних програм; | |
| · створення найсприятливіших умов для стимулювання ділової інвестиційної активності, розвитку підприємництва тощо. |
Взагалі цілі бюджетно-податкового регулювання є досить суперечливими. Заходи бюджетної рестрикції завжди тією чи іншою мірою пригноблюють економічну активність і провокують спад виробництва. Будь-які заходи бюджетної експансії з погляду запобігання падінню обсягів виробництва і стимулювання його зростання по суті означають розширення попиту, передусім інвестиційного, а за ним і споживчого. Усе це обов’язково веде до підвищення цін. Таким чином, роль бюджетно-податкової політики є специфічною, багатоаспектною і залежить від конкретно-економічних реалій, етапу та моделі розвитку економічної системи країни.
Вивчаючи суперечливу роль бюджетно-податкової політики як інструментарію державного регулювання економіки, слід зазначити, що бюджетно-податкове регулювання може бути, з одного боку, засобом подолання «провалів ринку», з іншого, —джерелом багатьох «провалів державного втручання».
Необхідно з’ясувати позитивне значення бюджетно-податкової політики щодо формування ефективного механізму подолання «провалів ринку», а також розглянути негативні наслідки її впливу на національну економіку в цілому, коли сама політика виступає джерелом «провалів державного втручання» в економіку. Це потребує гнучкого та обережного ставлення уряду до використання бюджетно-податкових засобів, особливо яскраві прояви якого можна спостерігати, коли держава змінює характер бюджетно-податкової політики на переломних етапах розвитку.
Таблиця 1
ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ БЮДЖЕТНО-ПОДАТКОВОЇ ПОЛІТИКИ
| Фіскальна функція | Функція економічного регулювання | Функція вирівнювання доходів |
| Бюджетно-податкова політика забезпечує необхідні ресурси для урядової діяльності, а саме: · на військово-оборонні витрати; · на реалізацію економічних і соціальних програм; · на підтримку уряду тощо | Податки та видатки бюджету використовуються як інструменти управління економікою та досягнення певних цілей економічної політики (економічного зростання, структурної перебудови тощо) | Бюджетно-податкове регулювання виступає як інструмент перерозподілу ВВП з допомогою прогресивної шкали оподаткування, а також системи трансферних виплат бідним, безробітним, інвалідам, сиротам тощо |
Далі слід розглянути відносні межі ефективності бюджетно-податкового регулювання, що формується залежно від функцій і характеру бюджетно-податкової політики, а також навчитись аналізувати фактори, що їх визначають. Відносні межі ефективності бюджетно-податкової політики розподіляються на три групи: 1) мотиваційні; 2) кон’юнктурні; 3) соціальні. Також розрізняють мінімально допустиму та максимально допустиму межі, що визначаються цілим переліком макроекономічних чинників.
Мінімально допустима межа є змінною та залежить від таких факторів:
· поточний стан економіки;
· загальний рівень життя у країні, що визначає споживацькі стереотипи;
· модель регулювання економіки:
а) якщо з незначним державним втручанням, то перерозподіл доходів буде обмеженим;
б) якщо державне регулювання передбачає сильну корекцію ринкового розподілу доходів, то держава реалізує цілий ряд соціальних програм.
Максимально допустима межа — це та межа перерозподілу доходів, за яку держава не має переходити за будь-якої моделі ринкової економіки.
Проблема визначення максимальної межі — одна з найскладніших у сучасному ринковому господарюванні.
У контексті з’ясування загальних засад бюджетно-податкової політики слід розглянути також її організаційне, законодавче та інформаційне забезпечення.
Держава здійснює реалізацію бюджетно-податкової політики за допомогою певних органів державного управління, які з урахуванням ролі, місця, функцій та обсягів діяльності поділяються на такі групи:
І — загальнодержавні органи управління;
ІІ — органи оперативного управління.
Залежно від історичних традицій, державного устрою і політичної системи органами публічної влади є, наприклад: Парламент у Великобританії, Національні збори у Франції, Конгрес у США, Бундестаг у Німеччині, Федеральні збори в Російській Федерації, Верховна Рада в Україні.
Загальнодержавні органи управління в Україні представлені органами законодавчої влади (Верховна Рада України, Верховна рада Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування) та органами виконавчої влади загальної компетенції (Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міська, районні та районні в містах державні адміністрації).
Бюджетно-податкова політика реалізується через спеціалізовані державні органи оперативного управління, насамперед
через фінансовий апарат, склад і структура якого зумовлені
історично відповідно до державного устрою країни. У державах з розвинутою ринковою економікою бюджетно-податкова політика реалізується, як правило, кількома державними органами:
в США — Міністерством фінансів (Казначейством) та Адмі-
ністративно-бюджетним управлінням при Президентові, Митною службою та ін.; у Великобританії — Казначейством, Митним та Акцизним управлінням; у Німеччині — Міністерством фінансів, а також підпорядкованими йому Федеральним відомством з фінансів та Федеральним управлінням державним боргом; у Франції — Міністерством економіки, фінансів та бюджету; в Італії — Казначейством, Міністерством фінансів, Міністер-
ством бюджету і планування, Міністерством внутрішніх справ та ін.
В Україні держава реалізує бюджетно-податкову політику
через Міністерство фінансів України (центральний апарат та місцеві фінансові органи), що у своїй діяльності керується Конституцією і Законами України, Указами і розпорядженнями Пре-
зидента України, постановами та розпорядженнями Кабінету
Міністрів, а також Положенням про Міністерство фінансів. Крім того, для забезпечення виконання Державного бюджету існує ряд органів, а саме Рахункова палата України, Державне казначейство, Державна контрольно-ревізійна служба, система органів Державної податкової адміністрації України, митні органи України, податкова поліція. Відповідно до чинного законодавства кожна з перелічених систем органів оперативного управління фінансами має певні завдання в частині реалізації бюджетно-податкової політики та виконує ряд функцій, з якими студенти мають детальніше ознайомитися самостійно.
Основними правовими документами, що регламентують проведення бюджетно-податкової політики в Україні, є насамперед Конституція України, Закони України: «Про Державний бюджет України» (на відповідний рік), «Про бюджетну систему України», «Про податкову систему України», «Про місцеве самоврядування», «Про державний внутрішній борг України», «Про митну справу в Україні», Митний кодекс України, бюджетні резолюції Верховної Ради України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України. Нещодавно прийнятий Бюджетний кодекс України, в процесі прийняття перебуває Податковий кодекс України.
Особливу увагу студенти мають звернути на Бюджетний кодекс України, дослідити його як основу для проведення бюджетного реформування в Україні. 22 березня 2001 року Верховна Рада прийняла перший в історії незалежної України Бюджетний кодекс, в якому спрощено механізм формування бюджетів, процес перерозподілу грошей. Цей документ максимально наближено до вимог Європейського Союзу в бюджетній сфері, що не тільки позитивно позначилося на його якості, але й знімає питання про необхідність наступної його уніфікації з бюджетним законодавством Європейського Союзу. Кодекс ліквідує «бюджетну матрьошку» — багатошаровість у розподілі коштів, тобто коли центр розподіляв фінанси по областях, області — по районах і т. д., у результаті чого гроші до сіл узагалі не доходили. Тепер усі бюджети, яких понад 700, «спілкуватимуться» винятково з центром через Державне казначейство. Крім того, вперше в українському законодавстві визначено, що таке міжбюджетні трансферти, а також яким чином вони повинні здійснюватися і контролюватися. Внаслідок цього буде істотно посилено контроль за використанням бюджетних коштів у країні. Крім того, ст. 13 Кодексу забороняє державним структурам створювати позабюджетні фонди, які дотепер
існують.
У Кодексі досить чітко виписані всі процедури, пов’язані з розробкою, прийняттям і контролем за виконанням головного фінансового документа країни. Відтепер парламент не буде затверджувати бюджетну резолюцію, як це було раніше. Замість цього уряд сам розроблятиме «Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період». Однак вирішувати, приймати чи не приймати цей документ, буде Верховна Рада. Лише після її схвалення уряд на основі згаданого документа має розробляти законопроект про бюджет. Таким чином, ініціатива щодо бюджетоутворення «зміщена» в сторону Кабінету Міністрів, що логічно, оскільки саме він відповідає за виконання бюджету. Слід вважати, що певний крок на шляху підвищення прозорості і відкритості бюджетного процесу зроблено. Відповідно до Кодексу відтепер має публікуватися проект бюджету, а після його прий-
няття і сам документ разом з усіма додатками.
Верховна Рада чітко розподілила повноваження між бюджетами. Держбюджет відповідає за фінансування загальнодержавних інститутів — судоустрій, силові, контролюючі органи. Місцеві бюджети фінансують функції, наближені безпосередньо до споживачів, — школи, дитсадки, лікарні та ін. У результаті місцева влада того чи іншого населеного пункту виходить з-під впливу вищого органу і, відчувши себе хазяїном міста (передусім у бюджетному плані), стане заінтересованішим в ефективному та інтенсивному економічному розвитку міста, селища і, як підтверджує статистика, почне набагато активніше працювати по залученню інвестицій.
Щодо формування доходів, то тепер за місцевими бюджетами закріплені лише ті податки, що не можуть негативно вплинути на економіку країни. Слід зазначити, що до ексклюзивних доходів місцевих бюджетів віднесені прибутковий податок, плата за землю, надходження від продажу землі несільськогосподарського призначення і податок з прибутку комунальних підприємств, що центр враховуватиме тільки статистично. У результаті цього прибуткова база місцевих бюджетів розшириться, а частка власних доходів на місцях зросте в кілька разів. Закріплення за місцевими бюджетами надходжень від продажу землі є наймогутнішим стимулом не тільки до розвитку ринку землі, а й істотного підвищення інвестиційної привабливості підприємств.
Щодо перерозподілу фінансових коштів, то ця процедура відтепер здійснюватиметься згідно з так званою формульною системою, коли трансферти розраховують за єдиною для всіх фор-
мулою, параметри якої закладені в Бюджетному кодексі. Така практика вже діє з 2001 року відповідно до постанови Кабміну від 26.12.00 № 1932. Як свідчить аналіз, перерозподіл тепер зрозуміліший і прозоріший, оскільки перестав залежати від волі чиновника.
Кодекс впроваджує новий підхід до формування бюджету за програмно-цільовим методом із залученням економічної класифікації видатків. Це дасть можливість відстежувати ефективність використання бюджетом сплачених підприємцями податків у контексті фінансування тієї чи іншої програми. Кодекс реалізує один з принципів публічних фінансів — платник податку повинен бачити результати сплати податків. Головне завдання нового підходу — публічний контроль за ефективністю використання грошей. Отже, вже на 2002 рік Міністерство фінансів має подати бюджет на програмній основі.
Таким чином, положення, закріплені в Бюджетному кодексі, свідчать, що за сучасних умов різко зростає роль Державного бюджету в розвитку економіки, соціально-культурної сфери та правового регулювання відносин, які існують у галузі бюджетної діяльності.
Інформаційне забезпечення бюджетно-податкової політики студенти мають опрацювати самостійно.
Термінологічний словник
Бюджетно-податкова політика у вузькому розумінні — політика формування, використання та регулювання Державного бюджету країни.
Бюджетно-податкова політика у широкому розумінні — заходи уряду, спрямовані на забезпечення повної зайнятості та виробництво неінфляційного ВВП шляхом зміни державних видатків, системи оподаткування та підходів до формування Державного бюджету в цілому.
Законодавчо-правове забезпечення бюджетно-податкової політики — комплекс правових документів та нормативно-законодавчих актів, що регламентують бюджетні відносини та оподаткування.
Інформаційне забезпечення бюджетно-податкової політики — система інформаційного забезпечення управління державними фінансовими потоками, що базуються на сучасних інформаційних технологіях.
Організаційне забезпечення бюджетно-податкової політики — система органів державного управління, що формують та реалізують бюджетно-податкову політику.
Фінансова політика держави — комплекс взаємопов’язаних і цілеспрямованих заходів держави щодо мобілізації фінансових ресурсів, їх розподілу та використання на основі фінансового законодавства країни з метою реалізації тієї чи іншої державної програми соціально-економічного розвитку.
Фінансовий національний дохід — макроекономічний стан співвідношення доходів і витрат у складі бюджетів усіх учасників національного господарства, що забезпечують оптимум процесів зберігання, накопичення та споживання.
Фінансові ресурси — грошові нагромадження та доходи, що створюються в процесі розподілу та перерозподілу ВВП та зосереджуються у відповідних фондах для забезпечення безперервності розширеного відтворення та задоволення суспільних потреб.
Завдання та запитання для самоперевірки
1. Розкрити місце і роль бюджетно-податкової політики як однієї зі складових фінансової політики держави.
2. Чи є правомірним ототожнення понять «бюджетно-податкова політика» та «фіскальна політика»? Викладіть власну точку зору.
3. Дайте характеристику цільової спрямованості бюджетно-податкової політики в Україні на сучасному етапі.
4. Розкрийте суперечності бюджетно-податкової політики, використовуючи фактичні матеріали з періодики. Спробуйте визначити, чи можливо взагалі, якщо так, то яким чином подолати ці суперечності?
5. Назвіть основні функції бюджетно-податкової політики. Розкрийте їх зміст.
6. Розкрийте проблему ефективності бюджетно-податкового регулювання. Назвіть відносні межі цієї ефективності. Обґрунтуйте їх необхідність.
7. Що означають мінімально та максимально допустимі межі перерозподілу доходів? Якими чинниками вони визначаються?
8. На вашу думку, чи відбувається в Україні бюджетна та податкова реформи? У чому їх суть та мета?
9. Що таке Бюджетний кодекс України? З яких розділів, частин він складається? Які має переваги чи недоліки?
10. Розгляньте таблицю 2 «Зведений баланс фінансових ресурсів України». Розрахуйте питому вагу фінансових ресурсів за джерелами їх формування та напрямами використання. Проаналізуйте зміни, що відбулися. Зробіть висновки.
11. Заповніть таблиці 3, 4, 5, 6.
Таблиця 2
