Государственная служба, ее статус и функции в системе государственного управления

В понимании современного российского законодателя госу­дарственная служба - это профессиональная служебная деятель­ность граждан Российской Федерации, главным содержанием кото­рой является профессиональное обеспечение исполнения полномо­чий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции, а также полномочий лиц, замещающих государственные долж­ности Российской Федерации и ее субъектов. Это система практи­ческого и профессионального участия граждан в осуществлении целей и функций государства в форме целенаправленного, орга­низующего и регулирующего воздействия на общественные про­цессы, сознание, поведение и деятельность людей.

В этом случае государственная служба рассматривается не только как обеспечивающая подсистема государственного меха­низма управления, а как система отношений, складывающихся между государством, обществом и гражданином по поводу осуществления государственно-властных, в том числе управленчес­ких полномочий. Тем самым государственная служба представ­ляется не просто административно-бюрократическим элементом государственного аппарата, а важнейшим социально-правовым институтом, который создается в интересах государства, служит государству и обществу, находится под контролем народа.

Государственная служба как публичный правовой институт характеризуется следующими признаками:

Первый признак состоит в том, что государственная служба - это специальным образом организованная и до мелочей норма­тивно урегулированная деятельность аппаратов органов государ­ственной власти и занятых в них служащих. Причем, деятельность, которая неразрывно связанна с такими ценностями, как добросо­вестность, ответственность, гуманизм, верность Отечеству.

Второй признак: государственная служба - это не просто тру­довая повинность в рамках определенного трудового сообщества. Это деятельность не по совместительству и не на общественных

началах, а труд специально подготовленных и специально отобран­ных специалистов на постоянной, профессиональной и возмездной (из средств государственного бюджета) основе, т.е. работников, профессионально готовых и морально-психологически способ­ных качественно исполнять сложные обязанности по реализации (или обеспечению реализации) властных административно-уп­равленческих полномочий государства. В этом смысле государ­ственная служба представляет собой особое социально-правовое явление, которую можно рассматривать как хорошо организо­ванный непрерывный процесс профессионального исполнения служебных полномочий в особом конституционно-правовом пространстве государственно-управленческой деятельности.

Третий признак: непосредственная связь государственной службы с процессом реализации полномочий государства, государ­ственных органов и должностных лиц, занимающих государ­ственные должности. Действуя в конституционной системе раз­деления властей и федерализма, органы государственного управ­ления участвуют в разработке программ стратегического развития соответствующих сфер, отраслей и территорий, осуще­ствляют организационно-распорядительную, контрольно-реви­зионную, правоохранительную и иную правоприменительную деятельность, оказывают государственные услуги, управляют го­сударственным имуществом.

Государственная служба организуется исключительно в струк­турах государственной власти. Работа в иных государственных структурах, не говоря уже о частных, кооперативных, обществен­ных организациях, учреждениях и предприятиях, государствен­ной службой не является.

Четвертый признак: государственная служба представляет со­бой органическую совокупность специалистов-служащих, объеди­ненных индивидуальными и коллективными формами организа­ции труда в рамках соответствующих аппаратных структур. Кадро­вый состав государственной службы - это граждане, специально отобранные, профессионально подготовленные, назначенные в установленном порядке (по контракту) на должности государ­ственной службы, осуществляющие профессиональную служеб­ную деятельность и получающие денежное вознаграждение (до­вольствие) из средств государственного бюджета Российской Фе­дерации или бюджетов ее субъектов. Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, го­сударственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации.

Кадровый состав государственной службы обладает огромны­ми властными возможностями и интеллектуально-творческим ре­сурсом. По состоянию на 1 января 2006 года только в системе выс­шего государственного руководства и государственной граждан­ской службы было занято 751,4 тысячи человек, что на 265,8 тысяч больше, чем в 1999 году. В федеральных структурах было занято 562, 7 тыс. и 188,8 тыс. в региональных. А если добавить к ним выборных работников и служащих муниципальных структур (310,4 тыс.), то число специалистов, профессионально занятых государственным и муниципальным управлением, превысит 1 млн 62 тысячи. Причем это число из года в год увеличивается примерно на 10-15 %.

Мужчин среди этой категории работников 31,8%, женщин со­ответственно 68,2%. Средний возраст гражданских служащих - 39 лет, почти 72% - женщины. 61% служащих обладают стажем работы в органах государственного и муниципального управле­ния 15 и более лет. Высшее образование имеют более 78 % служа­щих. Кстати, среди экономически занятого населения страны этот показатель лишь немногим превышает 23%, т.е. в три раза ниже. При этом 40% государственных служащих имеют высшее образование экономического и управленческого профиля, 22% - юридическое и 18% - техническое.

Как видим, гражданская служба России в целом укомплекто­вана высококвалифицированным кадрами. Хотя нельзя не учи­тывать и то, что профессиональный потенциал значительной ча­сти работников государственного аппарата используется не все­гда эффективно. Сохраняется тенденция увеличения числа служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемым должностям. Не меньшую тревогу вызывает и другое корпоративность и коррумпированность чиновничества. 35% опрошенных граж­дан считают сложившуюся ныне систему государственной службы закрытой от граждан, причем чиновники делают все, чтобы затормозить ее демократическое реформирование и дебюрокра­тизацию. На вопрос социологов «Чьи интересы, на Ваш взгляд, в первую очередь защищают государственные служащие?» отве­ты распределились следующим образом: государства - 32,1% опро­шенных; своего ведомства - 23,3%, граждан - 17,2%, свои соб­ственные - 13,8, своего непосредственного начальства - 10,1%, коммерческих структур - 3,12 %.

Интересы и потребности граждан, как видим, оказались лишь на третьей позиции. Каждый третий служащий в своей служеб­ной деятельности отдает предпочтение интересам государства, каждый восьмой откровенно говорит о том, что его интерес ле­жит в сфере личного благополучия. Не отсюда ли безответствен­ность, нежелание слышать человека и адекватно реагировать на его боли и тревоги?

Пятый признак: государственная служба - это комплекс соци­ально и нормативно урегулированных отношений между государ­ством, обществом и гражданами, в том числе между государством, как работодателем, и гражданами, находящимися у него на служ­бе. Это касается объемов, содержания, условий прохождения, форм, методов и результатов служебной деятельности. Государ­ственная служба как бы «вмонтирована» в живую ткань общества. Она тесно взаимодействует со всеми институтами гражданского общества и конкретными гражданами. Именно поэтому основ­ным критерием оценки эффективности государственной службы является не количество разработанных проектов приказов и ин­струкций, не количество проведенных собраний и совещаний, а их качество и действенность.

Служебные отношения носят как внутренний, так и внешний характер. Внутренние (иной раз их называют внутриаппаратными) складываются между руководителями и подчиненными, между различными структурными элементами служебной иерар­хии, между самими государственными служащими. Эти отноше­ния определяют правовой статус, должностную структуру и поря­док прохождения службы, касаются нормирования служебного времени и времени отдыха, определения порядка финансирова­ния аппарата и объемов денежного содержания работников, их профессионализма и оценки качества служебной деятельности.

Регулируются они нормами соответствующих регламентов, стан­дартов и процедур. Результат: каждое структурное подразделе­ние, каждый служащий обладает строго очерченной компетенци­ей, находится в жестких рамках руководства и подчинения.

Внешние отношения «выходят за пределы» конкретных госу­дарственных органов и их аппаратов, охватывают связи с други­ми государственными структурами, муниципальными образова­ниями, институтами гражданского общества и гражданами, государственными и частными предприятиями, организациями и учреждениями. В значительной степени эти отношения носят управленческий характер и регулируются соответствующими межведомственными административными регламентами.

Шестой признак: государственная служба - это институт всеобщих правовых регуляций и регламентов, исполняемых в бес­спорном порядке на основе нормативно закрепленных принци­пов демократизма, законности, федерализма, внепартийности и нравственности. В основе ее организации лежат соответствую­щие законы, указы, постановления, приказы, регламенты, ин­струкции. И главное среди всего этого - четкая нормативная урегулированность статуса, прав, обязанностей, ограничений и форм ответственности государственных служащих, их денеж­ного содержания и социального обеспечения.

Функции государственной службы адекватны функциям госу­дарства и государственных органов.

В административно-политической сфере - это поддержка кон­ституционного строя страны, реализация требований и положе­ний Конституции и законодательства Российской Федерации; своевременное рассмотрение обращений граждан и общественных объединений, СМИ, предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления; информационно-аналитическое обеспечение органов власти; прогнозирование социально-политических и экономических про­цессов; организация и контроль исполнения принятых решений.

В сфере международных отношений и дипломатии: профессио­нальное обеспечение решения всего круга проблем международного сотрудничества, в том числе внешнеполитического сопро­вождения крупных национальных социально-экономических проектов, борьбы с международным терроризмом, зашиты инфор­мационной безопасности государства. Не говоря уже о традици­онных функциях поддержания и развития международных отно­шений; организации и профессионального обеспечения между­народных переговоров и заключения соответствующих соглашений; осуществления контроля за соблюдением диплома­тических и консульских привилегий; распространения информа­ции о России и ее внешней политике.

В экономической сфере: формирование благоприятных внут­ренних и внешних условий для развития отечественного произ­водства; правоприменительное обеспечение эффективной дея­тельности хозяйствующих субъектов; осуществление финансо­во-налоговой политики; организация денежного обращения; контроль за качеством и соответствием товаров государственным стандартам; оказание экономической помощи пострадавшим от стихийных бедствий; поддержка малого и среднего бизнеса; под­держка оптимального уровня занятости населения; поддержка международной конкурентоспособности отечественной эконо­мики; участие в разработке мероприятий по развитию и расши­рению торгово-экономических и финансовых связей, научно-технических, культурных и иных обменов с иностранными госу­дарствами и международными организациями.

В социальной сфере: обеспечение и защита правового равен­ства граждан и юридических лиц; создание благоприятных и на­дежных условий для того, чтобы каждый человек своими силами мог наладить свою жизнь, определить жизненный путь по своей воле и под собственную ответственность.