В понимании современного российского законодателя государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации, главным содержанием которой является профессиональное обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов. Это система практического и профессионального участия граждан в осуществлении целей и функций государства в форме целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.
В этом случае государственная служба рассматривается не только как обеспечивающая подсистема государственного механизма управления, а как система отношений, складывающихся между государством, обществом и гражданином по поводу осуществления государственно-властных, в том числе управленческих полномочий. Тем самым государственная служба представляется не просто административно-бюрократическим элементом государственного аппарата, а важнейшим социально-правовым институтом, который создается в интересах государства, служит государству и обществу, находится под контролем народа.
Государственная служба как публичный правовой институт характеризуется следующими признаками:
Первый признак состоит в том, что государственная служба - это специальным образом организованная и до мелочей нормативно урегулированная деятельность аппаратов органов государственной власти и занятых в них служащих. Причем, деятельность, которая неразрывно связанна с такими ценностями, как добросовестность, ответственность, гуманизм, верность Отечеству.
Второй признак: государственная служба - это не просто трудовая повинность в рамках определенного трудового сообщества. Это деятельность не по совместительству и не на общественных
началах, а труд специально подготовленных и специально отобранных специалистов на постоянной, профессиональной и возмездной (из средств государственного бюджета) основе, т.е. работников, профессионально готовых и морально-психологически способных качественно исполнять сложные обязанности по реализации (или обеспечению реализации) властных административно-управленческих полномочий государства. В этом смысле государственная служба представляет собой особое социально-правовое явление, которую можно рассматривать как хорошо организованный непрерывный процесс профессионального исполнения служебных полномочий в особом конституционно-правовом пространстве государственно-управленческой деятельности.
Третий признак: непосредственная связь государственной службы с процессом реализации полномочий государства, государственных органов и должностных лиц, занимающих государственные должности. Действуя в конституционной системе разделения властей и федерализма, органы государственного управления участвуют в разработке программ стратегического развития соответствующих сфер, отраслей и территорий, осуществляют организационно-распорядительную, контрольно-ревизионную, правоохранительную и иную правоприменительную деятельность, оказывают государственные услуги, управляют государственным имуществом.
Государственная служба организуется исключительно в структурах государственной власти. Работа в иных государственных структурах, не говоря уже о частных, кооперативных, общественных организациях, учреждениях и предприятиях, государственной службой не является.
Четвертый признак: государственная служба представляет собой органическую совокупность специалистов-служащих, объединенных индивидуальными и коллективными формами организации труда в рамках соответствующих аппаратных структур. Кадровый состав государственной службы - это граждане, специально отобранные, профессионально подготовленные, назначенные в установленном порядке (по контракту) на должности государственной службы, осуществляющие профессиональную служебную деятельность и получающие денежное вознаграждение (довольствие) из средств государственного бюджета Российской Федерации или бюджетов ее субъектов. Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации.
Кадровый состав государственной службы обладает огромными властными возможностями и интеллектуально-творческим ресурсом. По состоянию на 1 января 2006 года только в системе высшего государственного руководства и государственной гражданской службы было занято 751,4 тысячи человек, что на 265,8 тысяч больше, чем в 1999 году. В федеральных структурах было занято 562, 7 тыс. и 188,8 тыс. в региональных. А если добавить к ним выборных работников и служащих муниципальных структур (310,4 тыс.), то число специалистов, профессионально занятых государственным и муниципальным управлением, превысит 1 млн 62 тысячи. Причем это число из года в год увеличивается примерно на 10-15 %.
Мужчин среди этой категории работников 31,8%, женщин соответственно 68,2%. Средний возраст гражданских служащих - 39 лет, почти 72% - женщины. 61% служащих обладают стажем работы в органах государственного и муниципального управления 15 и более лет. Высшее образование имеют более 78 % служащих. Кстати, среди экономически занятого населения страны этот показатель лишь немногим превышает 23%, т.е. в три раза ниже. При этом 40% государственных служащих имеют высшее образование экономического и управленческого профиля, 22% - юридическое и 18% - техническое.
Как видим, гражданская служба России в целом укомплектована высококвалифицированным кадрами. Хотя нельзя не учитывать и то, что профессиональный потенциал значительной части работников государственного аппарата используется не всегда эффективно. Сохраняется тенденция увеличения числа служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемым должностям. Не меньшую тревогу вызывает и другое корпоративность и коррумпированность чиновничества. 35% опрошенных граждан считают сложившуюся ныне систему государственной службы закрытой от граждан, причем чиновники делают все, чтобы затормозить ее демократическое реформирование и дебюрократизацию. На вопрос социологов «Чьи интересы, на Ваш взгляд, в первую очередь защищают государственные служащие?» ответы распределились следующим образом: государства - 32,1% опрошенных; своего ведомства - 23,3%, граждан - 17,2%, свои собственные - 13,8, своего непосредственного начальства - 10,1%, коммерческих структур - 3,12 %.
Интересы и потребности граждан, как видим, оказались лишь на третьей позиции. Каждый третий служащий в своей служебной деятельности отдает предпочтение интересам государства, каждый восьмой откровенно говорит о том, что его интерес лежит в сфере личного благополучия. Не отсюда ли безответственность, нежелание слышать человека и адекватно реагировать на его боли и тревоги?
Пятый признак: государственная служба - это комплекс социально и нормативно урегулированных отношений между государством, обществом и гражданами, в том числе между государством, как работодателем, и гражданами, находящимися у него на службе. Это касается объемов, содержания, условий прохождения, форм, методов и результатов служебной деятельности. Государственная служба как бы «вмонтирована» в живую ткань общества. Она тесно взаимодействует со всеми институтами гражданского общества и конкретными гражданами. Именно поэтому основным критерием оценки эффективности государственной службы является не количество разработанных проектов приказов и инструкций, не количество проведенных собраний и совещаний, а их качество и действенность.
Служебные отношения носят как внутренний, так и внешний характер. Внутренние (иной раз их называют внутриаппаратными) складываются между руководителями и подчиненными, между различными структурными элементами служебной иерархии, между самими государственными служащими. Эти отношения определяют правовой статус, должностную структуру и порядок прохождения службы, касаются нормирования служебного времени и времени отдыха, определения порядка финансирования аппарата и объемов денежного содержания работников, их профессионализма и оценки качества служебной деятельности.
Регулируются они нормами соответствующих регламентов, стандартов и процедур. Результат: каждое структурное подразделение, каждый служащий обладает строго очерченной компетенцией, находится в жестких рамках руководства и подчинения.
Внешние отношения «выходят за пределы» конкретных государственных органов и их аппаратов, охватывают связи с другими государственными структурами, муниципальными образованиями, институтами гражданского общества и гражданами, государственными и частными предприятиями, организациями и учреждениями. В значительной степени эти отношения носят управленческий характер и регулируются соответствующими межведомственными административными регламентами.
Шестой признак: государственная служба - это институт всеобщих правовых регуляций и регламентов, исполняемых в бесспорном порядке на основе нормативно закрепленных принципов демократизма, законности, федерализма, внепартийности и нравственности. В основе ее организации лежат соответствующие законы, указы, постановления, приказы, регламенты, инструкции. И главное среди всего этого - четкая нормативная урегулированность статуса, прав, обязанностей, ограничений и форм ответственности государственных служащих, их денежного содержания и социального обеспечения.
Функции государственной службы адекватны функциям государства и государственных органов.
В административно-политической сфере - это поддержка конституционного строя страны, реализация требований и положений Конституции и законодательства Российской Федерации; своевременное рассмотрение обращений граждан и общественных объединений, СМИ, предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления; информационно-аналитическое обеспечение органов власти; прогнозирование социально-политических и экономических процессов; организация и контроль исполнения принятых решений.
В сфере международных отношений и дипломатии: профессиональное обеспечение решения всего круга проблем международного сотрудничества, в том числе внешнеполитического сопровождения крупных национальных социально-экономических проектов, борьбы с международным терроризмом, зашиты информационной безопасности государства. Не говоря уже о традиционных функциях поддержания и развития международных отношений; организации и профессионального обеспечения международных переговоров и заключения соответствующих соглашений; осуществления контроля за соблюдением дипломатических и консульских привилегий; распространения информации о России и ее внешней политике.
В экономической сфере: формирование благоприятных внутренних и внешних условий для развития отечественного производства; правоприменительное обеспечение эффективной деятельности хозяйствующих субъектов; осуществление финансово-налоговой политики; организация денежного обращения; контроль за качеством и соответствием товаров государственным стандартам; оказание экономической помощи пострадавшим от стихийных бедствий; поддержка малого и среднего бизнеса; поддержка оптимального уровня занятости населения; поддержка международной конкурентоспособности отечественной экономики; участие в разработке мероприятий по развитию и расширению торгово-экономических и финансовых связей, научно-технических, культурных и иных обменов с иностранными государствами и международными организациями.
В социальной сфере: обеспечение и защита правового равенства граждан и юридических лиц; создание благоприятных и надежных условий для того, чтобы каждый человек своими силами мог наладить свою жизнь, определить жизненный путь по своей воле и под собственную ответственность.
