Механизм государственного управления требует системного исследования, что, в свою очередь, детерминирует необходимость рассмотрения его как в статике (с точки зрения структуры, объема полномочий и взаимосвязей между отдельными элементами), так и в динамике, то есть с точки зрения функционирования и развития.
Одним из ведущих и основополагающих принципов организации и функционирования механизма государственного управления является принцип разделение власти (англ. division of powers). В соответствии с этим принципом единая государственная власть подразделяется на относительно самостоятельные, независимые и уравновешивающие друг друга ветви - законодательную, исполнительную и судебную. Ни одна из ветвей власти не может и не должна подменять собой другую власть, никакой государственный орган самостоятельно не может претендовать на суверенное осуществление власти. Каждый из них самостоятельно и независимо исполняет только свои строго очерченные полномочия.
Теория разделения власти иной раз трактуется расширительно, включая разделения единой власти между ее различными уровнями, например, между региональным и федеральным властными структурами. Этот аспект исследуется нами в рамках принципа федерализма и в данном контексте не затрагивается. Под разделением единой государственной власти мы будем понимать структурообразующий и функциональный принцип рациональной организации власти и контроля в демократическом государстве, при котором обеспечивается гибкое взаимодействие высших органов государственного управления как частей единой государственной власти через систему сдержек и противовесов.
Принцип разделения власти имеет давнюю историю. Его основополагающие идеи высказывались еще Полибием, Платоном, Аристотелем и другими древнегреческими мыслителями. Но впервые достаточно полную теорию разделения власти разработали в конце XVII века Дж. Локк и в середине XVIII века Ш. Монтескье. Дальнейшему ее обоснованию посвятили свои исследования И. Кант, Г. Гегель, Т. Джеферсон, А. Токвиль, применительно к российским условиям - М.М. Сперанский, М.М. Ковалевский, Б.Н. Чичерин. Они убедительно доказали, что принцип разделения власти вытекает из самой природы демократической власти, рассматривали его в качестве неотъемлемого принципа функционирования государства, ориентированного на идеалы законности и справедливости, считали разделение власти «гарантией публичной свободы» и одним из самых надежных и рациональных способов преодоления абсолютизма и успешного решения социально-политических задач. Вот почему они предлагали принцип разделения власти закрепить нормативно и придать ему конституционно-правовой статус.
И это не было чем-то формально-конъюнктурным, а полностью соответствовало объективным потребностям нарождающегося буржуазного строя, кровно заинтересованного в демократическом, правовом, свободном государстве. Принцип разделения власти может быть материализован только тогда, когда в обществе созревают необходимые предпосылки для активного участия населения в политической жизни общества, когда становится возможен политический и идеологический плюрализм, когда граждане готовы и способны противостоять возможной узурпации власти со стороны отдельных политических сил или личностей.
Сейчас представления о разделении власти существенно изменилось, основной акцент делается не на расчленении единой власти на три независимые ветви, а на разграничении ее функций - законодательство, управление и правосудие. При соответствующей системе правовых гарантий, защищающих систему от внутреннего противоборства и антагонистических конфликтов.
Именно в таком понимании этот принцип сегодня нашел свое правовое закрепление и практическое применение во всех странах. Принцип разделения власти зафиксирован и в Конституции РФ (ст. 10). Исторический опыт убедил, что только там, где публично-правовые полномочия по управлению делами общества разделены по самостоятельным и уравновешивающим друг друга ветвям, обеспечивается стабильность государственной власти, рациональность управления и социально-политическое процветание общества. И, наоборот, там, где сохраняется политическая монополия, где трудно расстаются с авторитарными формами управления, там непременно за фасадом порядка наблюдается острое противостояние различных ветвей и уровней власти, растет социальная напряженность, возникают социальные конфликты и политические кризисы.
Каждая из ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная), каждый государственный орган, участвуя в реализации соответствующих управленческих функций, должен самостоятельно без подмены и под собственную ответственность исполнять свои полномочия и задачи. Хорошо, если верховная (но не абсолютная) власть находится в руках всенародно избранного президента или парламента, а все иные ветви достаточно самостоятельны и, главное, способны реально контролировать и соответствующим образом воздействовать на верховную власть. Без мощных сдержек и противовесов власть рано или поздно окажется в одной «точке», выродится в авторитаризм, а то и в диктаторский режим. Абсолютизация власти и тоталитаризм несовместимы с демократией, законностью и гражданским обществом а, значит, не могут быть исторически эффективной формой социального управления.
Убедительное доказательство тому - исторический опыт СССР и других социалистических государств. Несостоятельными на данном этапе исторического развития оказались идеи интеграции законодательной, исполнительной и контрольно-надзорной функций в форме «полновластия советов» под эгидой правящей партии. Даже несмотря на привлекательность и кажущуюся высокую социальную эффективность идей К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина о диктатуре пролетариата и руководящей роли партии в социалистическом строительстве; об отказе от классического буржуазного парламентаризма и создании советской системы, при которой народные депутаты осуществляли свой мандат без отрыва от основной работы, несли ответственность непосредственно перед избирателями; выборности и подотчетности чиновников и оплате их труда не выше квалифицированного рабочего; всеобщем вооружении народа для защиты своего пролетарского государства; выборности судей; об управлении хозяйством из одного центра на плановой основе; упразднении товарно-денежных отношений; введении государственного учета и контроля за мерой труда и потребления.
Но в реальной практике все оказалось по-другому. Механизм государственного управления, основанный на интеграции законодательной и исполнительной власти, при относительной самостоятельности судебной власти и общем партийном руководстве оказался утопичным. «Работающей корпорации» в единой связке всех ветвей власти не получилось.
Да и вряд ли могло быть по-другому. Очень трудно рассчитывать на более весомый результат в условиях, когда депутатский корпус включал партийных, административных и хозяйственных функционеров, руководителей судебных органов, прокуратуры, спецслужб и МВД, высшее военное командование. При этом никого не волновало, что депутаты не имели времени и не обладали достаточной квалификацией для обдумывания и принятия государственных решений. Этим занимались штатные работники партийных органов и исполнительных комитетов, видные ученые и опытные практики. Так и происходило реальное соединение функций различных органов государственного управления на кадровом уровне.
Исторический опыт убеждает, что без разделения власти создать эффективный механизм государственного управления невозможно. Система разделения власти с соответствующим механизмом «сдержек и противовесов» нужна даже при самом авторитетном и сильном президенте, эффективном правительстве, полноценном парламентаризме и действенной системой судебной власти. Причем разделение власти не разрушает единство и слаженность государственного управления, не ведет к многовластию и рыхлости управления. Наоборот, исполнительная власть более качественно исполняет законы, когда она ограничена законом, подконтрольна и подотчетна законодательной власти, когда законность ее деятельности гарантируется строгим судебным контролем.
В случае выхода одной из ветвей власти за пределы своих полномочий, другие власти вправе применить соответствующие меры, восстанавливающие законность и равновесие властей в государстве.
Создатели учения о разделения власти полагали, что лидирующую роль в триаде властей должна принадлежать законодательным (представительным) органам. Именно они формируют правовое и политическое пространство государственной управленческой деятельности. По отношению к органам этой ветви власти (парламентам) основными сдержками и противовесами являются а) срочность полномочий депутатов и выборных органов; б) право роспуска парламента главой государства; в) право «вето» главы государства на принятые парламентом законы; г) возможность издавать указы, в том числе конкретизирующие и дополняющие действующие законы; д) право законодательной инициативы; е) право на издание актов и управленческих решений, имеющих нормативное значение, а также заключение международных договоров.
Со стороны судебной власти - это проверка конституционности принимаемых парламентом законов и судебная ответственность депутатов за преступные деяния.
По отношению к органам исполнительной власти (ее олицетворяют президент и правительство, которые обеспечивают исполнение законов и реализуют основные управленческие функции государства) сдержками и противовесами являются а) законодательное регулирование исполнительной власти; б) вотум недоверия правительству; в) возможность объявления импичмента президенту; г) заслушивание отчетов правительства и докладов министров в палатах парламента; д) парламентские запросы; е) бюджетное законодательство и контроль за его реализацией;
ж) назначение председателя правительства с согласия Государственной Думы. Со стороны судебной власти - контроль соответствия действующему законодательству всех принимаемых органами исполнительной власти управленческих решений. Предусматривается также судебная ответственность чиновников за превышение полномочий и должностные преступления.
Самой высокой степенью самостоятельности и независимости обладает судебная власть. Органы судебной ветви осуществляют судебный надзор за законностью принимаемых государственных управленческих решений, приостанавливают действие антиконституционных решений, разрешают, если исчерпаны возможности организационно-политического характера, споры, возникающие между различными органами государственного управления.
По отношению к судебной власти сдержками и противовесами являются а) законодательное регулирование судоустройства и судопроизводства; б) назначение судей высших судебных органов с согласия Совета Федерации; в) назначение федеральных судей главой государства.
Такой механизм является довольно серьезной гарантией против произвола, беззакония и авторитаризма в управлении. Усиливают эти гарантии и органы, которые не входят ни в одну из ветвей власти - Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Уполномоченный по правам человека.
Хотя нельзя сбрасывать со счетов, что в переходный период реализация принципа разделения власти сопряжена с немалыми трудностями. Непросто создать эффективный классический механизм государственного управления в условиях слабости гражданского общества и практического отсутствия традиций демократического конституционализма. В России до сих пор горизонтальные и вертикальные взаимоотношения между государственными органами «носят асиметричный и несбалансированный характер». Не говоря уже о дублировании и параллелизме в деятельности президентских и правительственных структур, деполитизации государственной службы, усилении административного ресурса и т.д.
Очень трудно после долгих лет тоталитаризма привыкнуть к тому, что любая власть в условиях демократии должна находиться под контролем и отвечать за свои решения и действия. Нелегко усвоить, что разделение власти - это не только разграничение полномочий между различными институтами и уровнями управленческой иерархии, а, прежде всего, четкое определение функций и пределов ответственности каждой ветви власти, каждого государственного органа и каждого должностного лица.
