Проведение крестьянской реформы потребовало перестройки системы местного управления. Правительство при этом стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян, в то время как либералы настаивали на создании всесословных органов управления.
В 1864 г. было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». В уездах и губерниях создавались выборные земские органы, к компетенции которых относились местные хозяйственные и культурные вопросы (благоустройство, содержание путей сообщения, медицина, школьное образование и т.д.). Отметим, что в губерниях, где преобладало неправославное население, земская реформа не проводилась.
Правительство не решилось сделать ставку на всесословный принцип формирования земств. Избирательная система сочетала в себе сословное начало и имущественный ценз. Выборы уездных земских собраний проводились по трем избирательным съездам – куриям. К первой курии относились уездные землевладельцы, имевшие в собственности от 200 до 800 десятин земли, а также собственники располагавшихся в уезде предприятий стоимостью не менее 15 тыс. руб. (либо с оборотом не менее 6 тыс. руб. в год). Во второй курии голосовали городские жители – собственники городских торгово-промышленных предприятий (с оборотом не менее 6 тыс. руб.), недвижимого имущества (стоимостью от 500 руб.), купечество. В третьей (крестьянской) курии не было имущественного ценза, но вводились двухступенчатые выборы: сначала все крестьяне-домохозяева на волостных сходах избирали выборщиков, а те, в свою очередь, участвовали в избрании гласных уездного земского собрания. Куриальная система позволяла правительству заранее планировать и устанавливать определенное соотношение представителей сословий в земских учреждениях. Нетрудно посчитать, что крестьяне всегда оказывались в меньшинстве, хотя уже сам факт гарантированного представительства от крестьян имел большое значение. Выборы гласных в губернские земские собрания проводились на уездных земских собраниях.
Исполнительными органами земских учреждений были губернские и уездные земские управы. Председатель уездной управы утверждался губернатором, председатель губернской управы – министром внутренних дел. Должности председателей в соответствии с законодательством занимали предводители губернского и уездного дворянства.
Земские органы не считались подразделениями государственного аппарата, а их работники не получали государственного жалования. Распоряжения земских учреждений были обязательны для местного населения, но для проведения их в жизнь земства не имели соответствующего аппарата и, следовательно, находились в полной зависимости от местной администрации и полиции. Губернатор, а также министр внутренних дел, могли отменить любое решение земства.
Правительство настороженно относилось к земствам, так как, несмотря на куриальную избирательную систему, в них концентрировались оппозиционные либеральные слои общества. Поэтому с целью обеспечения жесткого административного контроля за деятельностью земств, власти допускали существование земских учреждений только на губернском и уездном уровнях. Отвергались любые предложения о создании волостных земств (опасались излишней самостоятельности крестьян) и учреждении общероссийского земского органа (в этом, не без оснований, видели прообраз парламента, а значит и угрозу самодержавию). Земства могли обращаться к правительству с ходатайствами, но не обладали правом законодательной инициативы.
Наряду с организацией земств, было реорганизовано и городское самоуправление, мало изменившееся со времен Екатерины II. В июне 1870 г. утверждено «Городовое положение», согласно которому создавались всесословные органы городского самоуправления – городские думы (распорядительные органы) и городские управы (исполнительные органы). Порядок формирования городских органов самоуправления несколько отличался от процедуры выборов земств. Население городов участвовало в выборах без учета сословной принадлежности, и делилось на три курии в зависимости от объема уплачиваемых налогов. В первую курию входили наиболее крупные налогоплательщики, во вторую – средние, в третью (самую многочисленную) – мелкие. Каждая курия избирала равное число гласных, и, таким образом, первые две курии, представлявшие меньшинство городских жителей, имели квалифицированное большинство голосов в думе. Так правительство обеспечивало явное преобладание представителям наиболее зажиточных слоев населения.
Органы городского самоуправления, так же как и земства, занимались исключительно местными хозяйственными, и культурными вопросами и действовали под контролем губернаторов и правительства. Городской голова, возглавлявший одновременно думу и управу, утверждался в должности губернатором (в уездном городе) или министром внутренних дел (в губернском городе).
Создание новых органов земского и городского самоуправления благоприятно сказалось на общественно-политической, хозяйственной и культурной жизни российской глубинки, было важным шагом на пути к формированию гражданского общества. Вместе с тем, как мы отмечали, правительство стремилось избегать кардинальных изменений во взаимоотношениях сословий и не допускало к управлению низшие слои общества.
