До 1916–1917 гг. наше государство не знало института административной юстиции ни в качестве специальных административных судов, ни в качестве отправления правосудия по публично-правовым спорам судами общей юрисдикции. Российской правовой системе не были известны и специальные процессуальные формы административного судопроизводства. А. Невский считал отечественное законодательство об административной юстиции самым отсталым в ряду европейских законодательств. Тем не менее, нельзя полностью отрицать значение существовавших во второй половине XIX в. – первом десятилетии XX в. институтов, предназначенных для рассмотрения и разрешения спорных административно-судных дел. В целом их можно охарактеризовать так:
– разрешение публично-правовых споров осуществлялось в форме обжалования по начальству неправомерных действий и актов администрации;
– единственной формой возбуждения спора для гражданина или общественного установления являлась жалоба; прокурор мог принести протест на незаконный акт органа государственного управления;
– подача жалоб по начальству обусловливала множественность и узкую специализацию органов, их рассматривающих; административно-судебные места общей компетенции (кроме Сената) еще не существовали;
– должностные лица (губернаторы, генерал-губернаторы, исправники, становые приставы, министры, главноуправляющие) рассматривали жалобы единолично, по принципу «судья в собственном деле»;
– некоторые коллегиальные органы имели свои процессуальные правила по разрешению жалоб.
Административно-спорные дела на местном уровне рассматривались различными органами. Некоторые коллегиальные органы губернской и уездной администрации можно считать слабыми, но все-таки подобиями административно-судебных учреждений. Среди них – губернские правления, которые, согласно Учреждению о губерниях, являлись высшими губернскими местами и осуществляли в пределах губернии надзор за исполнением законов и прекращение незаконных действий, в том числе путем разрешения жалоб граждан и обществ. Губернские правления обладали широкой административно-судебной компетенцией. Они рассматривали дела по протестам губернского прокурора и его товарищей, по жалобам стряпчих, по жалобам на решения городских дум, на действия уездной, городской и тюремной полиции. Кроме того, им были подведомственны и споры о компетенции между уездными и городскими присутственными местами. В состав правления входили: председатель (губернатор) и губернские профессиональные чиновники. Решения губернского правления могли быть обжалованы в I Департамент Сената в течение 6 месяцев с момента исполнения решения или в течение 3 месяцев с момента его объявления, если исполнение еще не было начато.
Для контроля за законностью деятельности органов общественного самоуправления были сформированы губернские по земским и городским делам присутствия в соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. и Городовым положением 1892 г. Названные присутствия обладали полномочиями по рассмотрению жалоб на постановления и распоряжения уездных и губернских земских собраний, городских дум, уездных, городских и губернских управ. Им было вверено право самостоятельно отменять данные постановления и распоряжения, противоречащие закону или вынесенные с нарушением компетенции, пределов власти или порядка действия земских учреждений. В случае несоответствия решений общественного управления государственным пользам и нуждам, то есть по причине их нецелесообразности, губернатор (по должности председатель губернского присутствия) мог представить их на рассмотрение присутствия, которое могло либо привести его в исполнение, либо представить его на рассмотрение в Государственную Думу.
Для разрешения жалоб на органы крестьянского управления действовали уездные и губернские по крестьянским делам присутствия. В составе данных учреждений служебно-профессиональный элемент сочетался с выборным: на 5–6 чиновников приходилось 1–2 выборных лица. В функции присутствия входило рассмотрение жалоб на неправильные выборы на общественные должности крестьянского управления (сельских старост, волостных старшин), а также жалоб крестьянских обществ, отдельных крестьян, посторонних ведомств и лиц на должностных лиц и органы крестьянского самоуправления. Процессуальный порядок рассмотрения дел был максимально приближен к обыкновенному состязательному процессу гражданских судов. Решения уездного присутствия могли быть обжалованы в губернское присутствие, а затем во II Департамент Сената.
Наиболее совершенной формой учреждений по разрешению публично-правовых споров считались уездные и губернские по воинской повинности присутствия, образованные в соответствии с Уставом о воинской повинности от 1 января 1874 г. В коллегиальном составе этих присутствий профессиональный элемент практически уравнивался с элементом выборным. Во главе учреждения стояло беспристрастное, независимое от администрации лицо – уездный или губернский предводитель дворянства. Порядок ведения дел был достаточно точно и целесообразно урегулирован. В связи с частой неграмотностью жалобщиков подача жалобы была значительно упрощена: ее можно было подать или в письменной, или в словесной форме. В компетенцию присутствий было включено рассмотрение дел: по жалобам на неправильности в призывных списках, на неточное определение возраста по внешнему виду человека, на неправильное определение годности к службе и неправильное назначение льгот. Решения по двум последним вопросам могли быть обжалованы в Сенат в течение 2 месяцев со дня объявления решения губернским присутствием.
Наряду с описанными присутственными местами, отдельные виды административных споров разрешались другими специальными государственными установлениями: присутствиями по фабричным и горнозаводским делам, по квартирному, промысловому налогам и др.
Центральным органом по разрешению административно-правовых споров в Российской империи являлся Правительствующий Сенат в лице его I Департамента. Учрежденный 22 февраля 1711 г. Петром Великим в качестве верховного органа управления и суда, Правительствующий Сенат в течение XIX в. претерпел ряд изменений в своем правовом положении. В результате учреждения министерств в 1802 г. и постепенного расширения их полномочий Сенат в первой половине XIX столетия фактически утратил свои функции центрального органа управления, сохранив за собой полномочия «хранителя законов» по «высшему надзору порядке управления и исполнения».
Крестьянская реформа 1861 г., судебные реформы 1864 г., введение земского и городского самоуправления 1890–1892 гг., вступление в действие Акцизных уставов и Устава о всеобщей воинской повинности способствовали закреплению права на обжалование решений органов управления в Сенат. Это неизбежно привело к расширению компетенции Сената в сфере контроля за законностью действий администрации и росту количества жалоб, обращенных в его I и II Департаменты. Для упорядочения потока жалоб по административно-спорным делам в 1885 г. были приняты специальные Правила написания и подачи прошений и жалоб, приносимых I и II Департаментам Правительствующего Сената.
Последнюю четверть XIX в. можно назвать периодом становления и расцвета административно-судебных функций Сената, что связано с деятельностью В. А. Арциловича, возглавлявшего I Департамент Сената в 1881–1893 гг., А. А. Сабурова, А. Д. Шумахера.
В 1860 г. в Комитет министров были представлены всеподданнейшие доклады Главноуправляющего по II отделению М. А. Корфа и министра юстиции Д. Н. Замятнина о реформе Сената в целях полного восстановления его законоохранительных функций и создания твердого порядка защиты Сенатом прав отдельных лиц, учреждений и общественных организаций, нарушенных администрацией. Однако за докладами не последовало действий, направленных на их практическую реализацию.
С 1904 по 1917 г. начинается период активного реформирования Правительствующего Сената как органа административной юстиции Российской империи. По Именному Высочайшему Указу от 12 декабря 1904 г. Правительствующий Сенат должен был принять действительные меры к охранению полной силы закона и обеспечить потерпевшим от незакономерных действий администрации лицам способов достижения правосудия[. Для этой цели было создано Особое совещание под председательством А. А. Сабурова, которому было поручено выработать основные начала нового закона о Сенате. В 1906 г. труды совещания были переданы в Министерство юстиции. В 1914 г. в IV Государственную Думу был представлен законопроект об изменении порядка производства и решения дел в департаментах Сената, об образовании Административного департамента Сената наряду с Кассационными департаментами по гражданским и уголовным делам.
26 декабря 1916 г. был принят Закон «О некоторых изменениях в устройстве и в порядке производства дел Департаментов Правительствующего Сената». Реформа не затронула структуру административных департаментов Сената: по-прежнему сохранились I, II и III Департаменты. На I Департамент было возложено разрешение публично-правовых споров:
– по применению правил о выборах в Государственный Совет и Государственную Думу, органы местного самоуправления;
– по пререканиям о власти разных органов управления;
– по жалобам частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения земских учреждений, учреждений городского общественного самоуправления;
– по жалобам частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения всех органов управления, подчиненных Сенату, в том числе губернаторов, генерал-губернаторов, органов губернского и уездного управления, а также министров и главноуправляющих;
– о взимании налогов, пошлин и сборов; о казенном имуществе. В компетенцию I Департамента Сената входили функции, не имеющие прямого отношения к административной юстиции: обнародование законов и других нормативных актов высших органов управления, рассмотрение дел о должностных преступлениях, решение некоторых вопросов оперативного управления государством. Сохранение данных функций, за исключением последней, в принципе не противоречит сущности органа административной юстиции.
II Департамент разрешал жалобы на постановления губернских присутствий по крестьянским делам, земельные споры и споры о сельском состоянии. III Департамент (герольдии) сохранил за собой компетенцию по решению дел о дворянстве и родословных книгах.
Реформа декабря 1916 г. коснулась и процессуального порядка разрешения дел в административных департаментах Сената:
– введено требование о высшем образовании для сенаторов;
– предусмотрено обязательное участие в деле лиц, подавших жалобу и их поверенных;
– установлено устное ведение процесса, введены некоторые элементы состязательности сторон при даче объяснений по делу, представлении доказательств;
– введена должность первоприсутствующего в заседании, который для охраны порядка в заседании пользуется теми же правами, что и председатель судебных мест;
– обер-прокурор только представляет по делу свое заключение, он лишен опекунских функций и не имеет права голоса при постановлении решения, министры и главноуправляющие также утратили это право;
– если при постановке решения наблюдаются разногласия между самими сенаторами или со стороны обер-прокурора, решение спора переносится на рассмотрение Общего собрания Сената, которое является окончательным и не может, как раньше, быть пересмотрено по решению императора;
– исчерпывающий перечень случаев отмены определений департаментов и Общего собрания дан в ст. 216 Учреждения Правительствующего Сената.
В результате данной реформы I Департамент Сената превратился в Высший административный суд Российской империи. И. Т. Тарасов назвал его «куполом без здания и фундамента». Опыт создания специального департамента по административно-правовым спорам в составе Сената наряду с Кассационными департаментами по гражданским и уголовным делам можно считать реализацией принципа единой юстиции. Это можно использовать в современной ситуации применительно к российским государственно-правовым традициям.
Перестройка высшего административно-судебного места Российской империи вызвала необходимость переустройства местных присутствий по публично-правовым спорам. В 1908 г. статс-секретарь П. А. Столыпин в проекте преобразования учреждений губернского управления предложил выделить в них особые судебно-административные коллегии под председательством губернатора, в которые включить представителей общественности и профессиональных чиновников. П. А. Столыпин разработал понятие административного иска и процессуальные правила его рассмотрения. В марте 1909 г. проект был отклонен Советом по делам местного хозяйства.
Реформа местных органов административной юстиции в России нашла свое завершение в Положении о судах по административным делам от 30 мая 1917 г. Оно утвердило трехзвенную систему административной юстиции в России: первым звеном стали административные судьи в уездах, второе звено образовали особые административные отделения окружных судов, высшая инстанция была представлена I Департаментом Правительствующего Сената. Административные судьи приравнивались по статусу к судьям по гражданским и уголовным делам, процессуальная форма слушания административно-спорных дел соответствовала демократическим основам осуществления правосудия.
Однако практического воплощения нового правового института так и не произошло. Вначале по экономическим причинам было отложено образование на местах административных отделений окружных судов, а выполнение их функций возложили на гражданские отделения, затем в связи с событиями октября 1917 г. реформа остановилась. Вместе с тем, следует отметить, что модель административной юстиции, созданная Временным правительством, «превосходила многие системы административного правосудия того времени в зарубежных странах». В этот период в России впервые была законодательно создана полновесная система административной юстиции, опыт которой как в процессуальном, так и в организационном аспектах может быть использован и в наши дни.
Традиционно в истории развития данного института после 1917 г. выделяют четыре этапа: первый этап (1918–1924) характеризуется формированием квазисудебных органов общей и специальной компетенции для разрешения жалоб граждан; на втором этапе (1924–1937) защита публичных прав граждан осуществлялась в административном порядке; на третьем этапе (1937–1961) происходит постепенное наделение судов общей юрисдикции полномочиями контроля за действиями администрации; с 1961 по 1993 г. отмечается период расширения компетенции судов общей юрисдикции по разрешению административно-правовых споров.
VI Всероссийский Съезд Советов в своем постановлении «О точном соблюдении законов» призвал всех граждан России, всех должностных лиц и органы Советской власти к строжайшему соблюдению законов РСФСР, изданных и издаваемых центральной властью постановлений, положений и распоряжений, а также обязал должностных лиц и учреждения при жалобах граждан на их действия, волокиту составлять протокол, а его копию направлять вышестоящему органу. Контроль за выполнением данного правила и за дальнейшим движением жалобы был возложен на Народный комиссариат государственного контроля (НКГК).
8 февраля 1920 г. НКГК был реорганизован в Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), в которую вошли представители от рабочих и крестьян. РКИ осуществляла надзор за соблюдением законов и декретов в органах власти и управления, имела право проверять законность актов, издаваемых данными органами, приостанавливать их незаконные действия и распоряжения, а также ставить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к судебной ответственности. Право отмены незаконного распоряжения принадлежало только народному комиссару РКИ. В уездах и губерниях действовали соответственно уездные и губернские исполнительные комитеты РКИ, возглавляемые в центре народным комиссаром РКИ.
В 1919 г. при НКГК были образованы Центральное и местные бюро жалоб. Основными функциями этих административных органов пока заключались в приеме заявлений, предложений и жалоб граждан, передаче их на решение в соответствующий орган государственной власти или управления и контроле за их решением. Таким образом, бюро жалоб были своеобразным передаточным звеном между гражданами и органами государства.
Основанием к подаче жалобы могло послужить принятие органами власти и управления (кроме ВЦИК, СНК и Съезда Советов) любого акта, противоречащего законам, декретам, а также общим направлениям политики центральной власти. Жалоба могла быть подана на канцелярскую волокиту, злоупотребления властью, грубое обращение представителя власти; даже нецелесообразность могла стать основанием для жалобы. В распоряжении бюро жалоб имелся собственный аппарат для расследования дела по жалобе. В 1921 г. в правовом статусе бюро жалоб наметилась тенденция к обособлению данного органа от действующей администрации. По совместному циркуляру народных комиссаров юстиции и РКИ бюро жалоб были переданы полномочия самостоятельного разрешения жалоб по существу, без передачи их в органы власти и управления. Жалобы рассматривались бюро жалоб без специальных процессуальных правил, однако действовал принцип коллегиальности, лицо, подавшее жалобу, допускалось к даче объяснений с разрешения председателя комиссии бюро.
Бюро жалоб, «причудливо сочетавшие в себе функции обычного органа управления с рядом специальных юрисдикционные функций», справедливо рассматривались отечественными административистами того времени как предшественники будущих административных судов РСФСР.
Стремление преобразовать РКИ и бюро жалоб в настоящие органы административной юстиции нашло отражение в составлении проектов законов РСФСР об административных судах. Впервые такой проект был подготовлен самим НКГК в 1918 г. Он предусматривал создание в центре при НКГК Комитета для рассмотрения жалоб на действия должностных лиц и правительственных учреждений, а на местах – организацию областных комитетов для разбора жалоб. Предполагалось, что состав Комитета будет обновляться каждые три года. Члены Комитета должны были назначаться ВЦИК от различных органов управления, контроля и профсоюзов. При рассмотрении жалобы предлагалось соблюдать принципы состязательно-инструкционного процесса, принцип ответственности должностных лиц. Однако проект был отвергнут специальным совещанием как несвоевременный и сложный.
В 1922 г. Институт советского права подготовил еще один законопроект об административной юстиции под названием Положение о Верховном административном суде и об областных и губернских административных судах республики. Средством для возбуждения административно-правового спора должен был стать, по мнению авторов проекта, административный иск, а также «собственный почин следователя по административным делам». Подать административный иск могли не только граждане, но и учреждения, союзные объединения. Нововведением проекта стал институт предварительного расследования административного дела. Административному суду предполагалось передать широкие полномочия по определению судьбы акта органа государственного управления: право отменить незаконный акт, право вынести государственному органу обязательное к исполнению предписание о немедленном прекращении противозаконных действий, а также право исправлять упущения государственных органов.
Ни один из выше перечисленных проектов, к сожалению, не был реализован. Бюро жалоб, вопреки надеждам отечественных административистов, не превратились в административные суды. Данный факт объясняется, во-первых, снижением финансирования бюро жалоб, во-вторых, ростом протекционизма и злоупотреблений в их деятельности, в-третьих, неопределенностью их правового статуса. В 1922–1923 гг. произошло слияние РКИ с Центральной контрольной комиссией ЦК РКП(б). Утратив свою независимость, РКИ превратилась в часть партийного аппарата. Позднее, в 1924 г., были закрыты и бюро жалоб.
В 1921–1924 гг., наряду с бюро жалоб, органами общей компетенции по разрешению административных споров, действовали квазисудебные органы, специализировавшиеся на рассмотрении споров отдельных видов. Степень независимости данных органов от администрации и уровень законодательного регулирования их деятельности были различными.
Например, страховые советы и жилищные комиссии являлись частью аппарата управления и не имели собственной процедуры рассмотрения споров в сфере социального обеспечения и жилищных споров. В отличие от них примирительные камеры и третейские суды, действовавшие для разрешения споров на транспорте и трудовых споров, были более самостоятельны и создавались независимо от администрации соответствующих предприятий. Судебно-земельные комиссии можно назвать прообразами специальных административных судов, их права были приравнены к правам народных судов, а рассмотрение споров о земле шло с соблюдением принципов состязательного гражданского процесса, за некоторыми изъятиями, установленными законом. Позднее часть учреждений, которые можно было рассматривать как «зародыши» будущего административного суда, была расформирована (страховые советы, жилищные комиссии), а оставшиеся (залоговые комиссии, примирительные камеры, третейские суды) не обнаружили тенденции к развитию в них административно-судебной функции.
В 1921–1924 гг., подобно реформам 1916–1917 гг., Россия вплотную приблизилась к образованию органов административной юстиции и выработке процессуальных правил административного судопроизводства. Однако идея административной юстиции получила клеймо буржуазного, чуждого советскому государству института, а практика разрешения жалоб на незаконные действия органов управления пошла по пути «установления обычного инстанционного порядка обжалования».
В 1937 г. законодатель вновь возвратился к вопросу о судебном надзоре за законностью управления. Постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан» установило необходимость судебной санкции для принудительного взыскания в государственную казну имущества граждан и организаций. Санкция выдавалась судом по правилам особого производства гражданского процесса. Постепенно к подведомственности судов были отнесены и другие категории публично-правовых дел: по жалобам на действия нотариусов, на неправильности в списках избирателей, на постановления о наложении штрафов в административном порядке.
В отечественной научной литературе институт административной юстиции также был реабилитирован. С середины 1940-х гг. на страницах юридических изданий вновь разворачивается дискуссия об административной юстиции в нашем государстве. Предметом спора в данный период стал вопрос о существовании административного иска и административно-процессуального права. Д. И. Полумордвинов, А. Ф. Клейнман, М. Д. Шаргородский выступали за необходимость формирования института административного судопроизводства и развитие судебного контроля за органами управления. Этим ученым-юристам противостоял С. Н. Абрамов, утверждавший, что в СССР нет никакой почвы для возникновения и развития административной юстиции.
Из-за отсутствия самостоятельной процессуальной формы административного судопроизводства законодательство и практика шли по пути рассмотрения административно-правовых споров в порядке гражданского судопроизводства. Отражением этого и стало принятие в 1961 г. Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а в 1964 г. – Гражданского процессуального кодекса РСФСР, где впервые производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, было выделено в самостоятельную категорию дел.
Одновременно наметилась тенденция к расширению круга дел административно-правового характера, подведомственных суду.
К 1970 г. их количество достигло 30 видов. В связи с чем в научной литературе по административному праву в данный период, непосредственно предшествовавший составлению проекта Конституции СССР, началась дискуссия о характере права на обжалование незаконных действий и решений органов управления. Наметились два основных подхода: эволюционный и радикальный.
Сторонники первого подхода выступали за постепенное расширение перечня действий и решений органов управления, подлежащих обжалованию в суд, причем такое расширение подведомственности судов должно было основываться на ряде специально выработанных критериев. Представители «радикальной» теории в своих работах делали вывод о необходимости введения принципа всеобщности судебного контроля за законностью любых правовых актов любых органов государственного управления.
Принцип всеобщего обжалования, или общая клаузула, полностью соответствует требованиям правового государства, и потому должен быть обязательно закреплен в законодательстве. Безусловно, он не носит абсолютный характер, однако исключения из данного принципа могут быть установлены только законом при условии, что они «необходимы в демократическом обществе для обеспечения национальной безопасности, территориальной целостности, охраны правопорядка и предупреждения преступлений, а также для охраны здоровья, нравственности и обеспечения прав других лиц».
Нельзя не отметить, что Конституция СССР 1977 г. (ст. 58), а затем и Конституция РСФСР 1978 г. (ст. 62), впервые в российском законодательстве закрепившие право на обжалование в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий и ущемляющих права граждан, не устанавливали никаких прямых ограничений на обжалование в суд любых действий любых должностных лиц, что создавало предпосылки для действия принципа всеобщего обжалования. Однако данная норма Основного закона целое десятилетие оставалась мертвой: отсутствовал закон, который установил бы механизм ее реализации. Кроме того, из-за достаточно узкого содержания данной нормы за пределами судебного контроля остались действия коллегиальных государственных органов, а сам принцип судебного контроля не был включен даже в раздел Конституции СССР об организации суда в СССР, что ставит под сомнение его значение.
В развитие положений ч. 2 ст. 58 Конституции СССР закон был принят только 30 июня 1987 г. В своем содержании он отразил недостатки конституционной нормы, а также отказ от введения общей клаузы: обжалованию подлежали не любые действия должностных лиц, а только те, в отношении которых законодательством не было предусмотрено иного порядка обжалования (в том числе, ведомственного). Причем законодательство понималось в широком смысле и могло включать в себя как законы, так и подзаконные, и ведомственные акты, что противоречило принципу верховенства закона и способствовало изъятию из подведомственности суда целого ряда споров административно-правового, трудового, финансового, пенсионного характера.
Частично недостатки предыдущего закона были устранены Законом СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Законом была предусмотрена возможность обжаловать действия коллегиальных органов государственного управления. Гражданин мог обратиться в суд не только в том случае, если орган власти или должностное действовали с превышением полномочий, которые чаще всего были гражданину неизвестны, а в любом случае, если он считал, что такие действия неправомерны и ущемляют его права. Вместе с тем из круга обжалуемых актов по-прежнему были изъяты акты, для которых был предусмотрен иной порядок обжалования, нормативные акты, а также незаконные бездействия органов государственного управления и их должностных лиц. Явным недостатком данного Закона, по сравнению с Законом 1987 г., можно считать обязанность гражданина перед обращением в суд исчерпать все пути административного обжалования в административном порядке подчиненности.
Дальнейшее развитие законодательства продолжалось в направлении укрепления конституционных основ права граждан на обращение в суд за защитой прав и свобод, нарушенных органами государственной власти и управления. Статья 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. впервые установила общий принцип обращения граждан в суд в случае ущемления их прав любыми правовыми решениями и деяниями любых должностных лиц, государственных органов и общественных организаций. Данное положение было конкретизировано в новом (ныне действующем) Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который подтвердил принцип всеобщего обжалования любых незаконных не только действий, но и бездействия, и решений индивидуального и нормативного характера государственных органов и должностных лиц.
Важнейшей вехой в истории российской административной юстиции следует считать принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., именно она не только подтвердила общее право на обжалование в суд незаконных действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц публичного управления (ст. 46), но и закрепила конституционные основы административного судопроизводства (ст. 118). Третий раз в своей истории Российское государство приблизилось к организации административной юстиции, но уже на новом конституционном уровне.
Конституция Российской Федерации выделила административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида правосудия. Перед учеными-административистами и государствоведами в настоящее время стоит задача создания теоретических и концептуальных основ административного судопроизводства, совершенствования действующего и разработки нового законодательства о процессуальном порядке разрешения публично-правовых споров. Конституция Российской Федерации создала предпосылки для формирования самостоятельной ветви российского процессуального права – административного судопроизводства, – которая должна учесть особенности публично-правовых споров: их материально-правовую природу, субъектный состав, цель, последствия их разрешения.
Реализация конституционных положений возможна посредством разработки и принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, так как количество процессуальных особенностей рассмотрения управленческих споров не просто возросло, но требует подробной регламентации.
Конституция Российской Федерации поставила также вопрос о формировании в России системы органов административной юстиции. Образование в Российской Федерации отдельной системы административных судов – дело будущего, необходимы глубокие исследования и разработки теоретического и практического характера в этой сфере, для проведения данной реформы необходим и соответствующий уровень правосознания и правовой культуры населения для правильного восприятия столь существенных изменений в судебной системе.
В связи с этим в литературе говорится о совершенствовании существующего механизма рассмотрения управленческих споров и о его поэтапном реформировании. Еще в начале 1970-х гг. впервые прозвучало мнение о создании в судах общей юрисдикции специальных коллегий по рассмотрению управленческих споров, к сожалению, в тот период оно не было поддержано. Через двадцать лет ученые-юристы вновь вернулись в этой проблеме, предложив усилить уже существующую специализацию «гражданских» судей общей юрисдикции и выделить в федеральных районных судах судей по административным спорам, в Верховном Суде Российской Федерации и судах субъектов федерации создать коллегии по управленческим спорам (по административным делам) наряду с действующими коллегиями по уголовным и гражданским делам.
В зависимости от эффективности работы коллегий и судей по административным делам можно будет составлять проекты более существенных преобразований судебной системы, создавать специальные административные суды путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. (ст. 26) и принятия федерального закона об административных судах Российской Федерации.
19 сентября 2000 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Верховным Судом РФ был внесен проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в РФ». Проект ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ» широко обсуждается на страницах научных и практических изданий и в основном получает поддержку со стороны ученых-юристов.
