Как отмечается А.Д. Майле, "понятие публично-правового спора объединяет в себе случаи, в которых спорными являются правовые последствия, вытекающие из применения публичного права".
В КАС РФ отсутствует само понятие публичного правоотношения, не названы его признаки, не предложен критерий для отграничения публичного правоотношения от гражданско-правового (частноправового отношения).
Более того, совершенно очевидно, что законодатель фактически отождествляет два понятия - "административное правоотношение" и "публичное правоотношение". Это ясно видно из содержания целого ряда норм.
Между тем наука административного права давно уже выработала четкое определение административного правоотношения, а ученые-процессуалисты указывали на различие дел собственно административных и дел публично-правовой природы. Л.А. Мицкевич правильно отмечает, что административные правоотношения складываются в связи и по поводу осуществления государственного управления. "Специфика административно-правовых отношений определяется, в первую очередь, объектом состава, под которым в широком смысле понимают общественные отношения в сфере государственного управления, далее известен и обязателен один из субъектов (участников) правоотношения - это исполнительная власть", - пишет М.А. Лапина.
Н.Ю. Хаманева указывала, что в административно-правовых отношениях всегда присутствует в качестве одной из сторон орган исполнительной власти или его представитель как специальный субъект подобного рода отношений. Без этого участника данные правоотношения не возникают. И затем: "Спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий его содержание, т.е. материально-правовое отношение, которое связывает стороны, является обычно вопросом административного права. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что предметом судебного разбирательства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, может быть широкий круг отношений, которые регулируются нормами не только административного права, но и других отраслей, например, налогового права, экологического права и т.п.".
Таким образом, например, дела, связанные с защитой избирательных прав или дела о признании недействующим нормативного правового акта - это не административные, но публично-правовые дела.
Дела публично-правовой природы отличаются наличием у них двух обязательных признаков: во-первых, в качестве одной из сторон такого правоотношения всегда выступает публичный субъект; во-вторых, в правоотношении такого рода этот публичный субъект реализует свои властные полномочия. При этом указанные властные полномочия необязательно должны быть связаны с непосредственной управленческой функцией данного субъекта. Например, дела о принудительном изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд есть дела публично-правовые. Те же дела, в которых орган публичной власти реализует свою прямую управленческую (административную) компетенцию, есть дела административные.
Публично - правовой спор является как бы этапом в процессе развития юридической коллизии. Это установленная законом процедура рассмотрения уполномоченными органами притязаний субъектов права по поводу их интересов, актов и действий публичного (общественного) характера. Как видно, в таком определении содержится несколько взаимосвязанных элементов, с помощью которых можно установить признаки публично - правовых споров и их предмет. А это отношения, во-первых, по поводу осуществления публичной власти в широком смысле, то есть деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также функционирования институтов прямой демократии. Во-вторых, отношения, связанные с участием граждан в управлении государственными и общественными делами. В-третьих, отношения по поводу обеспечения и защиты публичных интересов, включая "перерастание" частных интересов в общественные.
Предварительно обобщим публично-правовые споры по предмету. Это споры:
- о недействительности актов органов государственной власти и местного самоуправления;
- о компетенции государственных органов и должностных лиц;
- по поводу защиты интересов государства;
- о защите коллективных интересов;
- по поводу реализации прав граждан на участие в выборах и референдуме;
- в связи с нарушением прав граждан государственными органами;
- об ответственности сторон во внутрифедеральных отношениях;
- межгосударственные споры.
Специфику публично-правового или управленческого (административного) спора отражает не только его материально-правовая природа, но и особый субъектный состав. Обязательным участником такого спора будет субъект публичного управления (орган законодательной, исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностные лица, государственные и муниципальные служащие) как носитель публичного интереса. Второй стороной в споре может стать гражданин, организация либо другой субъект публичного управления.
Таким образом, споры между гражданами или организациями, не являющимися субъектами публичного управления, не могут быть отнесены к публично-правовым спорам. Исключение составляют случаи, когда общественному объединению, предприятию или учреждению переданы отдельные властные полномочия для реализации прав и свобод граждан. Например, профессиональным союзам переданы полномочия по защите социально-трудовых прав работников предприятий и учреждений, контролю за соблюдением законодательства в области занятости населения.
Специфика публично-правового спора обусловлена и его основанием: он возникает в случае нарушения субъектом государственной власти или местного самоуправления субъективных публичных прав граждан или организаций. Данное правонарушение не может быть названо уголовным преступлением, так как не признано общественно опасным и не включено в уголовное законодательство; не может считаться оно и гражданско-правовым нарушением, так как находится вне области гражданских (частных) правоотношений.
Нарушение прав и свобод человека и гражданина или прав организации может стать результатом действия субъекта публичной власти, издания им нормативного или индивидуального правового акта государственного или местного управления, регулирующего государственные, административные, избирательные, финансовые, налоговые, земельные, трудовые правоотношения. Спор может возникнуть также из-за бездействия субъекта публичного управления, невыполнения им, возложенной на него государством обязанности. Следуя материальному определению административной юстиции, такой правовой акт, действие или бездействие органов и должностных лиц публичного управления могут быть оспорены только в том случае, если они являются незаконными, противоречащими нормам действующего законодательства, то есть представляют собой правонарушения.
Все отрасли, образующие семью публичного права - конституционное, административное, финансовое, уголовное и другие, - содержат процедуры рассмотрения публичных споров. Они как бы предшествуют разрешению юридических коллизий и конфликтов. Кроме общих процедур, есть и специальные. Сторонами публично - правового спора выступают государство - Российская Федерация, субъекты Федерации, органы государственной власти, граждане и их объединения. Участником спора всегда является государственно - властный субъект.
Публично-правовой спор, в отличие от гражданско-правового, всегда затрагивает интересы общества и государства в целом. Разрешение публично-правового спора оказывает прямое влияние на сферу общественно значимых отношений, от которых «зависит существование, функционирование и развитие общества и государства».
