Административная юстиция как одна из форм судебного контроля за неправомерными действиями государственных органов известна российскому законодательству начиная с XIX века. В дореформенный период компетенция 1-го департамента Правительствующего сената по охране субъективных публичных прав от незаконных действий учреждений и различных властей путем предоставления заинтересованным лицам права подачи жалобы была только обозначена в законодательстве того времени, но четко разграничена не была.
Судебно-административная компетенция 1-го департамента Сената была определена законодателем в Учреждении Правительствующего сената следующим образом: 1) обнародование законов (статьи 26 и 28); 2) охранение и удостоверение прав и преимуществ разных состояний (статья 29); 3) управление подчиненных Сенату мест и должностей (статья 30); 4) судебное разбирательство по делам казенного управления (статья 31); 5) рассмотрение дел по начетам казны и на казну (статья 32). В статье 33 Учреждения Сената было установлено, что этот перечень не являлся исчерпывающим.
По делам административной юстиции 1-й департамент имел и право пересматривать определения Правительствующего Сената. Поводом для пересмотра определений могли служить только такие данные, которые изменяли сущность установленной в них фактической стороны дела, но не указание на неправильность, допущенную при применении закона к обстоятельствам дела.
До 1864 г. Сенату принадлежало право рассмотрения дел о вознаграждениях частным лицам за вред и убытки, причиненные им неправильными действиями должностных лиц, но только по высочайшему разрешению. В пореформенный период было определено, что вред и убытки, причиненные "нерадением, неосмотрительностью или медленностью" должностного лица административного ведомства, т.е. действиями, не заключающими в себе признаков преступления по должности, составляют предмет обычного гражданского иска.
Вопрос о разграничении подведомственности споров имущественного характера между судебными и судебно-административными учреждениями долгое время оставался дискуссионным. Только в 1876 - 1877 гг. Гражданским кассационным департаментом Сената было дано разъяснение, согласно которому "в каждом конкретном случае для определения того, подходит ли предъявляемый к казне спор под действие статьи 2 Устава гражданского судопроизводства, необходимо обращать внимание на основание спора, а не на исковое требование, причем подсудность требования зависит от того, может ли оно быть признано спором о праве гражданском".
В 1887 и 1898 гг. решениями этого же департамента было установлено, что каждое правительственное учреждение, обладая определенным уровнем власти и соединенных с нею обязанностей, имеет двоякий характер: главное его назначение - служить общественным целям управления, но в то же время оно есть и юридическое лицо, ведающее и распоряжающееся известным имуществом, и в этом последнем качестве оно может вступать в имущественные и денежные сделки с частными лицами. Споры, возникающие из отношений между частными лицами и правительственным учреждением как защитником имущественных интересов казны, не могут быть разрешены иначе как судом. В тех же случаях, когда правительственное учреждение нарушает гражданские интересы частных лиц и если нарушение права пользования частного лица имуществом произошло от распоряжения, принятого правительственной властью вне тех случаев, когда имеет место осуществление государственных или общественных целей, то владелец должен обращаться с жалобой не в подлежащее правительственное учреждение, а исключительно в суд.
Исследователями прошлого отмечалось, что разъяснения Правительствующего сената привели к заключению, что лишь те претензии, которые основывались на действиях должностных лиц, имевших публично-правовой характер, подлежали разрешению административных учреждений; требования же, предъявляемые частными лицами или обществами к правительственным установлениям и вытекающие из отношений договорного характера, разрешались на основании действующего законодательства надлежащими судебными местами.
Порядок вознаграждения с должностного лица в пореформенном российском законодательстве разрешался двояким способом: уголовным и гражданским. Уголовный применялся в случае причинения вреда или убытков из корыстных побуждений; гражданский - когда деяние, имевшее своим последствием вред или убытки для частного лица, не имело уголовного характера.
В случае гражданского порядка взыскания вознаграждения с должностного лица законодательство различало ответственность лиц административного и судебного ведомств. К первым с 1881 г. были отнесены и должностные лица, служащие по выборам в дворянских, городских и земских учреждениях <9>. Для этой группы должностных лиц иски рассматривались в окружном суде или в судебной палате <10>, т.е. компетенция и состав суда были поставлены в зависимость от класса занимаемой ответчиком должности. В Кассационном департаменте Сената рассматривались только иски лиц, занимающих должность выше пятого класса.
Следует отметить, что все эти категории дел рассматривались в соединенных присутствиях судей и чинов администрации, будь то окружной суд или судебная палата. В Сенате иски о взыскании убытков с председателей, членов и прокуроров высших судебных установлений рассматривались в соединенном присутствии 1-го и кассационных департаментов, что было связано с желанием уравновесить судебную и административную власть. На решения этого соединенного присутствия могла быть принесена апелляционная жалоба общему собранию 1-го и всех кассационных департаментов Сената. Просьбы о вознаграждении за вред и убытки, причиненные преступлениями по должности, приносились 1-му департаменту Сената в том случае, если виновные занимали должности не выше четвертого класса и были назначены на свою должность "высочайшим повелением". Однако в этом случае 1-й департамент Сената имел право отдать обвиняемого под суд.
1-му департаменту Сената принадлежало право предания суду следующих должностных лиц административного ведомства, а также должностных лиц сословных и общественных управлений, определяемых на эти должности, не выше четвертого класса, высочайшим утверждением: губернаторов, директоров департаментов министерств, вице-губернаторов.
Определение вознаграждения, согласно норме статьи 1070 Устава уголовного судопроизводства, производилось только в судебном порядке: "взыскание с должностных лиц вознаграждения за вред и убытки, приписываемые преступным их действиям, совершенным вследствие корыстных или иных личных видов, производится не иначе как по предании обвиняемых суду".
Судебные функции 1-го департамента Сената действовали и в случаях "пререкания губернских правлений с прокурорами по отдаче под суд чиновников административного ведомства и дела по разногласиям между административным начальством и прокурором в случаях применения ст. 1089 Устава уголовного судопроизводства", в соответствии с которой не подлежали административной ответственности высшие чины центральной администрации.
Большинство дел, разрешаемых 1-м департаментом Сената, составляли разбирательства между органами местного самоуправления и губернскими правительствующими учреждениями. До организации в 1890 г. губернских по земским делам присутствий Сенат вообще являлся единственным посредником во взаимоотношениях земств и администрации. 1-й департамент постепенно превращался в высший орган административной юстиции. Из этого, однако, еще не следует, что в этот период в Сенате появился истинный орган надзора за действиями государственных органов, прежде всего из-за отсутствия соответствующих гарантий независимости членов Сената, состязательности и равенства сторон процесса. Тем не менее 1-й департамент Сената в 1860 - 1880 гг. приобрел значение административного суда.
1-му департаменту был представлен и высший надзор за созданными общественными установлениями. Он являлся высшей инстанцией при разрешении следующих категорий дел: 1) существенное нарушение земскими собраниями законного порядка при производстве выборов; 2) при рассмотрении жалоб на определения земского собрания по поступившим в него заявлениям: а) на неправильное внесение в список лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи; б) на сделанные в нем пропуски; в) на незаконное производство самих выборов на означенные должности и г) на жалобы лиц, внесенных в список, но не желающих быть избранными в мировые судьи.
Помимо этого компетенцию 1-го департамента составляло разрешение споров и "пререканий" о власти. В частности, между административными и судебными установлениями. В случае конфликта между губернскими установлениями и министерствами 1-й департамент Сената мог рассматривать эти дела только при разной подведомственности конфликтующих сторон.
Вопросы административной юстиции являлись основным направлением деятельности 1-го департамента Правительствующего сената. Как указывал А.Д. Градовский, предметом ведения административной юстиции являются дела, возникающие из нарушенного или спорного права, которые по смыслу действующего законодательства не подлежали рассмотрению общих судебных мест. Отнесение дел этого рода к ведомству административного департамента имело различные основания: 1) принадлежность права; 2) существо отношений и действий, подавших повод к спору. Все случаи, возникающие из последнего основания, законодателем разделялись на две группы: 1) дела, возникающие из различных действий администрации, и 2) дела, возникающие из особых отношений частных лиц к администрации.
1-му департаменту Сената, как органу административной юстиции, были подведомственны следующие категории дел: 1) споры о казенном имуществе, возникающие между министерствами или главными управлениями; 2) рассмотрение жалоб на неправильное привлечение отдельных лиц к отбыванию государственных повинностей; 3) рассмотрение жалоб служащих или оставивших службу на "неудовлетворение" их жалованьем, на лишение их пенсий, на непредоставление им служебных прав; 4) дела, возникающие между казенными управлениями и частными лицами из договора подряда, поставки и отдачи в арендное содержание оброчных статей.
1-й департамент имел право и финансового контроля: 1) рассмотрение заключений совета государственного контроля по делам о начетах на разные ведомства; 2) дела о сложении безнадежных взысканий и недоимок свыше 10 тыс. руб.; 3) рассмотрение дел о возврате из казны сумм, поступивших туда ошибочно. В юрисдикцию департамента входило и наложение взысканий на периодические издания, а с 1906 г. - дела об обществах и союзах.
На усмотрение 1-го департамента представлялись также заключения о прекращении следствия по государственным преступлениям, в соответствии с законом от 7 июня 1872 г.
После принятия Основных законов 1906 г. компетенция Сената существенно расширилась: ему принадлежал "высший надзор в порядке управления и исполнения", право толкования законов и проверки законности административных распоряжений, разрешение споров о компетенции между административными учреждениями. Такая обширная и неопределенная компетенция 1-го департамента, особенно в сфере административной юстиции, повлекла за собой необходимость упорядочения его юрисдикции. Тем более что к началу XX века институт судебного обжалования действий органов государственной администрации так и не сложился. Как указывали исследователи прошлого, в "России институт судебного обжалования актов управления, вообще говоря, отсутствует. Наблюдаются лишь известные его "зачатки" и "подобия". К числу таких зачатков, могущих со временем превратиться в постоянный высший и главнейший орган административной юстиции, относятся так называемые "административные департаменты Правительствующего сената".
Планы реформирования административной системы особенно ярко проявились в период премьерства П.А. Столыпина. В его программе важное место занимала всеобъемлющая административная реформа, предполагавшая создание целостной системы гражданской администрации и органов административной юстиции. Изложенная им программа предусматривала одним из основных пунктов создание органов административной юстиции. Однако как П.А. Столыпин, так и другие государственные деятели понимали, что преобразование органов административной юстиции на местах, в процессе реформы губернского и уездного управлений, может быть продуктивным при условии, если будут проведены соответствующие преобразования в деятельности 1-го департамента Правительствующего сената. План административной реформы П.А. Столыпина предусматривал: 1) создание смешанных административно-судебных коллегий в уездах и губерниях; 2) деятельность этих коллегий на основе соблюдения форм состязательного процесса; 3) подачу гражданином, чьи права и интересы нарушены органами власти, административного иска, который делал гражданина равной стороной в процессе с нарушившим его права органом управления; 4) превращение 1-го департамента Сената в дееспособный высший судебно-административный орган.
В 1907 г. была предпринята первая попытка реформирования административных департаментов Сената. Министерство юстиции внесло в Государственную думу законопроект "О некоторых изменениях в порядке производства и решения дел в сенатских департаментах прежнего устройства". Но правовой статус 1-го департамента в сторону приближения его к статусу высшего административного суда Российской империи был пересмотрен только в 1916 г. Закон от 26 декабря 1916 г. "О некоторых изменениях в устройстве и производстве дел департаментов Правительствующего сената" признал несменяемость судей-сенаторов, ослабил влияние министерств на принятие сенатских решений при рассмотрении последними спорных дел и вводил в сенатское производство состязательное начало.
Таким образом, с принятием данного нормативного акта процесс становления 1-го департамента как высшего органа административной юстиции завершился; устаревшее делопроизводство приводилось в соответствие со всеми требованиями, предъявляемыми к организации судебного процесса. Закон должен был вступить в силу 1 мая 1917 г.
