В соответствии с Положением о судоустройстве РСФСР от 11 ноября 1922 г. споры, возникающие из административных правоотношений, полностью исключены из подведомственности как общих, так и специальных судебных учреждений.
8 февраля 1920 г. НКГК был реорганизован в Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), в которую вошли представители от рабочих и крестьян. РКИ осуществляла надзор за соблюдением законов и декретов в органах власти и управления, имела право проверять законность актов, издаваемых данными органами, приостанавливать их незаконные действия и распоряжения, а также ставить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к судебной ответственности. Право отмены незаконного распоряжения принадлежало только народному комиссару РКИ. В уездах и губерниях действовали соответственно уездные и губернские исполнительные комитеты РКИ, возглавляемые в центре народным комиссаром РКИ.
В 1919 г. при НКГК были образованы Центральное и местные бюро жалоб. Основными функциями этих административных органов пока заключались в приеме заявлений, предложений и жалоб граждан, передаче их на решение в соответствующий орган государственной власти или управления и контроле за их решением. Таким образом, бюро жалоб были своеобразным передаточным звеном между гражданами и органами государства.
Основанием к подаче жалобы могло послужить принятие органами власти и управления (кроме ВЦИК, СНК и Съезда Советов) любого акта, противоречащего законам, декретам, а также общим направлениям политики центральной власти. Жалоба могла быть подана на канцелярскую волокиту, злоупотребления властью, грубое обращение представителя власти; даже нецелесообразность могла стать основанием для жалобы. В распоряжении бюро жалоб имелся собственный аппарат для расследования дела по жалобе. В 1921 г. в правовом статусе бюро жалоб наметилась тенденция к обособлению данного органа от действующей администрации. По совместному циркуляру народных комиссаров юстиции и РКИ бюро жалоб были переданы полномочия самостоятельного разрешения жалоб по существу, без передачи их в органы власти и управления. Жалобы рассматривались бюро жалоб без специальных процессуальных правил, однако действовал принцип коллегиальности, лицо, подавшее жалобу, допускалось к даче объяснений с разрешения председателя комиссии бюро.
Бюро жалоб, «причудливо сочетавшие в себе функции обычного органа управления с рядом специальных юрисдикционные функций», справедливо рассматривались отечественными административистами того времени как предшественники будущих административных судов РСФСР.
Стремление преобразовать РКИ и бюро жалоб в настоящие органы административной юстиции нашло отражение в составлении проектов законов РСФСР об административных судах. Впервые такой проект был подготовлен самим НКГК в 1918 г. Он предусматривал создание в центре при НКГК Комитета для рассмотрения жалоб на действия должностных лиц и правительственных учреждений, а на местах – организацию областных комитетов для разбора жалоб. Предполагалось, что состав Комитета будет обновляться каждые три года. Члены Комитета должны были назначаться ВЦИК от различных органов управления, контроля и профсоюзов. При рассмотрении жалобы предлагалось соблюдать принципы состязательно-инструкционного процесса, принцип ответственности должностных лиц. Однако проект был отвергнут специальным совещанием как несвоевременный и сложный.
В 1922 г. Институт советского права подготовил еще один законопроект об административной юстиции под названием Положение о Верховном административном суде и об областных и губернских административных судах республики. Средством для возбуждения административно-правового спора должен был стать, по мнению авторов проекта, административный иск, а также «собственный почин следователя по административным делам». Подать административный иск могли не только граждане, но и учреждения, союзные объединения. Нововведением проекта стал институт предварительного расследования административного дела. Административному суду предполагалось передать широкие полномочия по определению судьбы акта органа государственного управления: право отменить незаконный акт, право вынести государственному органу обязательное к исполнению предписание о немедленном прекращении противозаконных действий, а также право исправлять упущения государственных органов.
Ни один из выше перечисленных проектов, к сожалению, не был реализован. Бюро жалоб, вопреки надеждам отечественных административистов, не превратились в административные суды. Данный факт объясняется, во-первых, снижением финансирования бюро жалоб, во-вторых, ростом протекционизма и злоупотреблений в их деятельности, в-третьих, неопределенностью их правового статуса. В 1922–1923 гг. произошло слияние РКИ с Центральной контрольной комиссией ЦК РКП(б). Утратив свою независимость, РКИ превратилась в часть партийного аппарата. Позднее, в 1924 г., были закрыты и бюро жалоб.
В 1921–1924 гг., наряду с бюро жалоб, органами общей компетенции по разрешению административных споров, действовали квазисудебные органы, специализировавшиеся на рассмотрении споров отдельных видов. Степень независимости данных органов от администрации и уровень законодательного регулирования их деятельности были различными.
Например, страховые советы и жилищные комиссии являлись частью аппарата управления и не имели собственной процедуры рассмотрения споров в сфере социального обеспечения и жилищных споров. В отличие от них примирительные камеры и третейские суды, действовавшие для разрешения споров на транспорте и трудовых споров, были более самостоятельны и создавались независимо от администрации соответствующих предприятий. Судебно-земельные комиссии можно назвать прообразами специальных административных судов, их права были приравнены к правам народных судов, а рассмотрение споров о земле шло с соблюдением принципов состязательного гражданского процесса, за некоторыми изъятиями, установленными законом. Позднее часть учреждений, которые можно было рассматривать как «зародыши» будущего административного суда, была расформирована (страховые советы, жилищные комиссии), а оставшиеся (залоговые комиссии, примирительные камеры, третейские суды) не обнаружили тенденции к развитию в них административно-судебной функции.
В 1921–1924 гг., подобно реформам 1916–1917 гг., Россия вплотную приблизилась к образованию органов административной юстиции и выработке процессуальных правил административного судопроизводства. Однако идея административной юстиции получила клеймо буржуазного, чуждого советскому государству института, а практика разрешения жалоб на незаконные действия органов управления пошла по пути «установления обычного инстанционного порядка обжалования».
