Материальный аспект помогает раскрыть одновременно ряд важнейших элементов института административной юстиции:
– сферу действия административной юстиции;
– задачи административной юстиции;
– субъектный состав и основание публично-правового спора;
– пределы полномочий органов административной юстиции;
– цели и значение данного института.
При определении сущности административной юстиции материальный аспект признавали основополагающим М. Д. Загряцков, И. Т. Тарасов, А. И. Елистратов. В современной отечественной литературе по административному праву и гражданскому процессу данная точка зрения отражена в работах Н. Г. Салищевой, Л. А. Николаевой, Д. М. Чечота, Д. Н. Бахраха, А. Т. Боннер.
Сфера действия административной юстиции - общественные отношения, складывающиеся в сфере публичного управления. При этом понятие публичное управление рассматривается в широком смысле как разновидность социального управления, как целенаправленное и организующее воздействие органов государства и иных его институтов на все сферы государственной и общественной жизни в соответствии с целями государственной политики.
В круг субъектов публичного управления должны быть включены не только органы исполнительной власти и их должностные лица, но также органы и должностные лица законодательной власти, местного самоуправления. Данные субъекты выражают государственные и общественные интересы, решают вопросы, имеющие значение как для государства в целом, так и для отдельных социальных групп. Следовательно, субъекты государственной власти и местного самоуправления являются носителями публичного интереса.
Реализуя на практике публичный интерес, субъект управления формирует государственную или общественную волю в форме правового решения и адресует его управляемым объектам. Объекты публичного управления: граждане и организации, – получая соответствующее решение органа государства или местного самоуправления, включаются с ним в правовую связь. Управляющий субъект и управляемый объект вступают в публично-правовые отношения, причем первый моделирует поведение объекта управления, а последний обязан следовать предписанным правилам.
Субъект публичного управления, обязательный участник публично-правовых отношений обладает особым правовым статусом. Он наделен властными полномочиями, что свидетельствует о неравенстве сторон в правоотношении и о возможности принудительного осуществления публичных правомочий управляющего. Вместе с тем, носитель властных полномочий лишен права действовать согласно своей свободной воле и своим интересам. В публично-правовом отношении первенствующее значение принадлежит обязанности субъекта управления использовать свои властные полномочия исключительно для достижения целей общественного и государственного характера, поставленных Конституцией и законами и обеспечивающих стабильность общества и государства, их институтов, а также охрану прав и свобод управляемых.
Таким образом, действие административной юстиции распространяется на особую сферу общественных публично-правовых отношений по поводу государственной власти и управления, отличных по своей материально-правовой природе от частных правоотношений. С материальной точки зрения административную юстицию можно охарактеризовать как деятельность органов государства по рассмотрению споров в сфере государственного управления.
Государственное управление — это «вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть». Государственные органы исполнительной власти, действуя в системе разделения властей, управляют государством, осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность по реализации на практике законов, принимаемых органами представительной власти, в целях удовлетворения публичного, общественного интереса, интереса государства и общества в целом. Следовательно, государственное управление — область публично-правовых отношений, регулируемых нормами публичного права.
Отсюда вытекает главное преимущество материального критерия: он позволяет выявить особый публично-правовой характер споров в сфере государственного управления и отделить их от частноправовых отношений, регулируемых гражданским правом, так как «речь идет не о частноправовых претензиях, предоставляемых в распоряжение лиц, в них заинтересованных, но о таких вопросах, которые должны быть разрешены согласно закону и общему интересу, независимо от усмотрения сторон». Благодаря материальному подходу, можно выделить еще один существенный признак споров в сфере управления или административных споров, это — участие в споре в качестве хотя бы одной из сторон органа государственного управления, осуществляющего управленческо-регулирующую функцию по проведению в жизнь законов государства.
Основанием для управленческого спора является действие или решение органов исполнительной власти или должностных лиц, т. е. административный акт, направленный на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений, а также правоотношений в области земельного, финансового, трудового, государственного, избирательного права. Спор может возникнуть также из-за бездействия органа государственного управления, невыполнения им возложенной на него законом обязанности.
Следуя материальному определению административной юстиции, действие или бездействие органов исполнительной власти могут быть оспорены только в том случае, если они являются незаконными, т. е. если издание акта или невыполнение обязанностей представляют собой правонарушение, совершенное административным органом, что подчеркивает именно правовой характер управленческого спора.
Итак, важнейшей характеристикой института административной юстиции, с точки зрения материального критерия, является наличие правового спора в сфере государственного управления по поводу незаконности любого действия, бездействия или решения органа государственного управления, который является обязательной стороной в данном споре, — другой стороной может быть гражданин, организация или иной орган государства.
