Місцеві фінансові інститути: місцеві податки і збори, комунальна власність, комунальний кредит, фінансові комунальні підприємства і комунальні платежі

Система місцевих фінансових інститутів являє собою сукупність елементів, що сприяють утворенню фондів коштів на регіональному рівні, які забезпечують фінансову діяльність місцевих органів влади, тобто діяльність з приводу мобілізації, розподілу та використання фінансових ресурсів для виконання ними повноважень, встановлених чинним законодавством.

Під елементами системи місцевих фінансових інститутів розуміють, з одного боку, норми права, звичаї, традиції, культурні зразки, з іншого – організаційні структури, які забезпечують функціонування місцевих фінансових систем. Процес інституціоналізації (правового та організаційного закріплення) фінансів місцевих органів влади в Україні розпочався у 90-х роках минулого століття. [Сунцова О.О. Місцеві фінанси: Навч. посібник. – К.: Центр навч. літ-ри, 2005. – 560 с. –с.35].

Слід зазначити, що система місцевих фінансових інститутів в Україні ще не набула завершеного характеру і перебуває в стадії становлення. Останнім часом, крім місцевих бюджетів, все більш активну роль починають відігравати й інші складові цієї системи, такі як:

- місцеві податки і збори;

- комунальна власність;

- комунальний кредит;

- фінансові комунальні підприємства;

- комунальні платежі.

Розглянемо кожен з названих елементів детальніше.

Місцеві податки і збори – це обов’язковіплатежі, які згідно із законодавством запроваджуються органами місцевого самоврядування на підпорядкованій їм території і повністю зараховуються до відповідних місцевих бюджетів. Право встановлення місцевих податків і зборів згідно ст. 143 Конституції України надане безпосередньо територіальним громадам сіл, селищ, міста або утвореним ними органи місцевого самоврядування.

Основними документами, що регулюють порядок та умови стягнення місцевих податків і зборів є Декрет Кабінету Міністрів України від 20 травня 1993 р. «Про місцеві податки і збори» та Закон України «Про систему оподаткування» від 18 лютого 1997 р., № 77/97-ВР. Згідно даних документів органам місцевого самоврядування надане право самостійно встановлювати і визначати порядок сплати місцевих податків і зборів відповідно до
переліку і в межах установлених граничних розмірів ставок. В межах своєї компетенції вони мають право запроваджувати пільгові податкові ставки, повністю скасовувати окремі місцеві податки і збори або звільняти від їх
сплати певні категорії платників та надавати відстрочки у сплаті
місцевих податків та зборів.

При встановленні ставок місцевих податків органи місцевого самоврядування повинні дотримуватись певних критеріїв [Сунцова О.О. Місцеві фінанси: Навч. посібник. – К.: Центр навч. літ-ри, 2005. – 560 с. –с.167-168], зокрема:

1. Ефективність - встановлений податок повинен приносити прибу­ток не менший, ніж адміністрування його збору, при цьому прибу­ток повинен бути максимально великим, щоб не допустити вста­новлення великої кількості податків. Другий критерій ефектив­ності пов’язаний з економічною ефективністю. Майже всі податки впливають на розвиток підприємництва в регіоні. Надвисокі по­датки сприяють відтоку бізнесу з даного регіону. Практика засвідчує, що справляння податків максимально ефективне, коли від них складно ухилитися. Так, податок на нерухомість вва­жається ефективним, оскільки власники практично не можуть ухилятися від сплати цього податку. Разом з тим крива Лаффера показує, що встановлення максимальних ставок не приносить мак­симальних надходжень від податків в місцевий бюджет.

2. Справедливість - досить суб'єктивна характеристика. Звичайно застосовується такий критерій справедливості — за однакових обставин на платників податків має накладатися однаковий податок.

3. Альтернативою принципу справедливості, орієнтованого на платос­проможність, є принцип користування благами. Звичайно, що знач­на частина місцевих податків йде на надання комунальних послуг, якими користується місцеве населення й підприємці. Згідно з прин­ципом користування благами, щоб задовольнявся критерій справед­ливості, з обох платників податків, які отримують однакову вигоду від якоїсь комунальної послуги, повинні стягуватися однакові подат­ки (незалежно від їхньої платоспроможності).

4. Прив'язаність податків до місцевих видатків. Податки повинні бу­ти чітко пов'язані з видатками місцевої влади, щоб платники знали про підзвітність їм місцевої влади за те, як використовуються подат­кові надходження. Крім того, практика європейських країн у сфері місцевого оподаткування доводить, що місцеві податки повинні бу­ти прямими. Коли податковий тягар безпосередньо простежується й відчувається тими, хто сплачує податок, зростає ймовірність того, що платники підтримуватимуть публічних посадових осіб у їхніх діях більше, ніж коли йшлося б про непрямі податки.

5. Гнучкість. Місцева податкова система повинна стимулювати розви­ток пріоритетних сфер бізнесу в конкретному регіоні та гнучко реа­гувати на зміни в фіскальній та інфляційній політиці держави.

Відповідно до чинного законодавства місцевими податками є комунальний податок та податок з реклами. Інформація щодо розміру ставок даних податків, об’єкту оподаткування та платників наведена у табл. 8.3

Таблиця 8.3.

Характеристика місцевих податків *

Платники податку	Об’єкт оподаткування	Розмір податку	Періодичність сплати
1. Комунальний податок
Юридичні особи, крім бюджетних, планово-дотаційних та сільськогосподарських підприємств	Середньоспискова чисельність працівників	Граничний розмір – не більше 10% річного фонду оплати праці, обчисленого виходячи з розміру неоподатковуваного мінімуму доходів громадян.	Щомісячно
2. Податок з реклами
Юридичні особи та громадяни	Вартість послуг за встановлення та розміщення реклами.	Граничний розмір податку з реклами не повинен перевищувати 0,1 відсотка вартості послуг за розміщення одноразової реклами та 0,5 відсотка за розміщення реклами на тривалий час.	Під час оплати послуг за встановлення та розміщення реклами.

* Згідно Декрету Кабінету Міністрів України від 20.05. 1993 р., № 56-93.

До переліку місцевих зборів належать:

1. Збір за парковку автотранспорту.2. Ринковий збір.3. Збір за видачу ордера на квартиру.4. Збір з власників собак.5. Курортний збір.6. Збір за участь у бігах на іподромі. 7. Збір за виграш на бігах на іподромі. 8. Збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі.9. Збір за право використання місцевої символіки.10. Збір за право на проведення кіно- та телезйомок.11. Збір за право на проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей.12. Збір за видачу дозволів на розміщення об’єктів торгівлі.13. Податок з продажу імпортних товарів. Діюча система місцевих податків та зборів, як справедливо зазначають спеціалісти-практики та науковці, вже давно не відповідає сучасним умовам господарювання на регіональному рівні. Введена в дію у 1993 р., вона практично не змінювалася до даного часу, незважаючи на постійне вдосконалення іншого податкового законодавства країни. Відповідно надходження до місцевих бюджетів за рахунок місцевих податків та зборів не відіграють суттєвого впливу на їх доходну частину. Тим самим місцеві органи влади фактично позбавлені можливостей ефективно впливати на процес формування регіональних бюджетів. Аналіз прийнятих місцевими органами влади рішень щодо встановлення місцевих податків і зборів свідчить про їх недосконалість – у них, як правило, відсутня чітка регламентація питань порядку обчислення і сплати до місцевих бюджетів місцевих податків і зборів. Крім того, чинним законодавством встановлені фіксовані розміри окремих місцевих податків і зборів, які не індексувалися жодного разу.

У 2006 р. загальна сума надходжень від місцевих податків і зборів до місцевих бюджетів країни склала 642,3 млн. грн. В той же час надходження від п’яти з них (збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі, збір за участь у бігах на іподромі, збір за виграш на бігах на іподромі, збір за видачу ордера на квартиру, збір за право на проведення конкурсного розпродажу і лотерей) склали біля 500 тис. грн., що становить 0,08 від загальної суми надходжень. Тобто ці збори є малоефективними.

Всі ці недоліки потребують удосконалення діючої системи встановлення та справляння місцевих податків і зборів. З цією метою розроблено проект Закону України «Про місцеві податки і збори», яким передбачається оптимізація переліку податків і зборів, розширення об’єктів і бази оподаткування, установлення справедливих ставок, що призведе до збільшення надходжень до місцевих бюджетів та сформує надійні джерела їх фінансування. Зокрема, пропонується скасувати неефективні збори, вдосконалити принципи адміністрування тих місцевих податків і зборів, які залишаються; доповнити перелік місцевих податків і зборів новими, які забезпечать реальні додаткові надходження до бюджетів. В разі прийняття вказаного законопроекту Верховною Радою України, у складі місцевих податків і зборів залишиться лише 12 місцевих податків і зборів:

1) комунальний податок;

2) податок за використання місцевої символіки;

3) податок за торгові місця на ринку;

4) податок за спеціально відведені місця для паркування транспортних засобів;

5) рекламний збір;

6) туристичний збір;

7) збір за розміщення об’єктів торгівлі та сфери послуг;

8) збір за розміщення об’єктів грального бізнесу;

9) будівельний збір;

10) збір з власників собак;

11) збір за проведення кіно- і телезйомок;

12) збір за проведення місцевих аукціонів.

Очкується, що законодавче врегулювання справляння місцевих податків і зборів в Україні, оптимізація переліку цих податків і зборів, розширення об’єктів і бази оподаткування та встановлення справедливих ставок, надасть можливість створити надійне джерело доходної частини місцевих бюджетів. Це стане ще одним кроком до наближення української податкової системи до стандартів, прийнятих у розвинутих європейських країнах, де регіональна влада реально впливає на формування доходів місцевих бюджетів.

Важливе значення для формування фінансових ресурсів регіону має створення інституту комунальної власності.Правовий статус комунальної власності закріплено в Конституції України та в інших законодавчих актах. Комунальна власність є самостійної формою власності, що згідно Конституції України, знаходиться у власності територіальної громади. У зарубіжних країнах таку форму власності прийнято називати муніципальної.

У якості суб’єктів права комунальної власностівиступають адмі­ністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад народних депутатів.

Об'єктами права комунальної власності є: майно, що забезпечує діяльність відповідних рад і утворюваних ними органів; кошти місцевих бюджетів; державний житловий фонд; об'єкти житлово-комунального господарства; майно закладів народної освіти, культури, охорони здоров'я, торгівлі, побутового обслуговування; майно комунальних підприємств; місцеві енергетичні системи; транспорт; системи зв'язку та інформації; інше майно, необхідне для забезпечення економічного й соціального розвитку відповідної території.

Інститут комунальної власності в Україні в даний час знаходиться в процесі свого формування і має певні особливості:

По-перше, на відміну від практики більшості зарубіж­них розвинутих країн, в Україні майно комунальної власності сформовано шляхом його безоплатної пере­дачі із загальнодержавної до комунальної власності. У зарубіжних країнах майно муніципальної (комуналь­ної) власності сформоване, як правило, шляхом вику­пу об'єктів приватної власності до власності територі­альних колективів, а також шляхом створення об'єктів комунальної власності за рахунок коштів органів міс­цевого самоврядування.

По-друге, у зарубіжних країнах, включаючи і Росій­ську Федерацію, на відміну від України до 1996 р., майно комунальної (муніципальної) власності не зара­ховується до складу державної власності і с самостій­ною формою власності - власністю територіальних ко­лективів.

По-третє, у зарубіжних країнах суб'єктом права ко­мунальної (муніципальної) власності є не адміністра­тивно-територіальна одиниця, а територіальний коле­ктив як носій місцевого самоврядування, і, відповідно, там немає різновидів комунальної власності. На відмі­ну від України, де було запроваджено обласну, район­ну, міську, районну в містах, сільську та селищну різ­новиди комунальної власності, у зарубіжних країнах право комунальної (муніципальної) власності реалізу­ється лише на рівні первинної (низової) адміністрати­вно-територіальної одиниці, що утворюється на базі територіального колективу як суб'єкта місцевого са­моврядування [Петленко Ю.В., Рожко О.Д. Місцеві фінанси: Опорний конспект лекцій. – К.: Кондор, 2003. – 282 с. -с. 56-57 ].

В Україні можуть створюватись декілька типів комунальних підприємств:

1. Комунальні унітарні підприємства. Вони утворюються компетентними органами місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входять до сфери його управління. Майно комунального підприємства перебуває у комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство). Статутний фонд комунального унітарного підприємства утворюється органом, до сфери управління якого воно входить, до реєстрації його як суб’єкта господарювання. Мінімальний розмір статутного фонду комунального унітарного підприємства встановлюється відповідною місцевою радою.

2. Комунальні акціонерні товариства. Створюється шляхом випуску акцій рівної номінальної вартості. Понад 50% акцій у такому товаристві мають належати органу місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування можуть бути учасниками як відкритих, так і закритих акціонерних товариств. Товариство несе відповідальність за власними зобов’язаннями лише власним майном, а акціонери відповідають за зобов’язаннями товариства в межах належних їм акцій.

3. Комунальні товариства з обмеженою відповідальністю. Створюються шляхом формування статутного фонду, розподіленого на частки, розмір яких зазначається у статутних документах такого товариства. Учасники товариства відповідають за зобов’язаннями в межах власних внесків до статутного фонду. Товариство з обмеженою відповідальністю вважається комунальним, якщо органу місцевого самоврядування у ньому належить більше 50% його статутного фонду.

Фінансова діяльність підприємств комунальної власності визначається уніфікованим загальнонаціональним законодавством, що регламентує діяльність усіх господарюючих суб’єктів. В той же час особливістю використання фінансових комунальних підприємств є те, що використання прибутку таких підприємств здійснюється в порядку у їх статутах, які затверджуються місцевими органами влади. Податок на прибуток комунальних підприємств у повному обсязі зараховується до місцевого бюджету відповідної території. Місцеві органи мають право встановлювати пільги, або повністю звільняти комунальні підприємства від сплати податків в межах своєї компетенції.

Більшість установ і закладів, що перебувають у кому­нальній власності, є самостійними юридичними особами і фінансуються за рахунок місцевих бюджетів на основі кошторисів. Вони мають окремі фінансові балан­си та рахунки, які не об'єднуються з бюджетними рахунками органів місцево­го самоврядування.

Дослідження проблем функціонування фінансів комунальних підприємств України буде неможливим без запровадження відповідної ста­тистичної звітності. Поки що такої статистики немає. Фінанси комунальних підприємств обліковуються в складі фінансів державного сектора економіки. Місцева фінансова статистика має стати одним із розділів комунальної ста­тистики України [Сунцова О.О. Місцеві фінанси: Навч. посіб.. –К.: Центр навч. літ-ри, 2005. –560 с.–с.458].

Із фінансами комунальних підприємств тісно пов'язані комунальні платежі. В даний час в Україні система комунальних платежів належить до компетенції держави. Органи місцевого самоврядування фактично не мають повноважень щодо власної цінової й тарифної політики в комунальній сфері, оскільки вона визначається Кабінетом Міністрів України, іншими центральними органами виконавчої влади, а також обласними, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями. Тому необхідним є законодавче врегулювання даної проблеми шляхом надання відповідних повноважень й органам місцевого самоврядування. Частковим вирішенням даної проблеми можна вважати закріплення у ст. 28 Закону України «Про місцеве самоврядування право виконавчих органів сільських, селищних та міських рад встановлювати в порядку і межах, визначених законодавством, тарифи щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади, а також погоджувати в установленому

порядку ці питання з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності.

Запровадження та ефективне функціонування інститутів комунальної власності, комунальних платежів та фінансів комунальних підприємств в Україні сприятиме укріпленню фінансово-економічної бази адміністративно-територіальних одиниць.

Особлива роль у фінансах місцевих органів влади належить інституту комунального кредиту. У розвинутих країнах комунальний кредит на місцевому рівні виступає у якості основного джерела фінансування муніципальних інвестиційних програм.

Комунальний кредит є системою відносин між двома юридичними особами з поворотної, платної та строкової пе­редачі фінансових ресурсів, одна з яких - орган місцевого са­моврядування.

Розрізняють такі основні форми комунального кредиту:

• облігаційні позики;

• безоблігаційні позики;

• комунальний банківський кредит;

• комерційний комунальний банківський кредит;

• комунальний кредит державних банків;

• взаємний комунальний кредит та ін.

Створення правової бази для функціонування комунального кредиту в Україні розпочалося з 1990 року, коли у Законі «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» органи місцевого самоврядування було закріплено право органів місцевого самоврядування брати участь у фінансово-кредитних відносинах, користуватися кредитами на виробничі й соціальні потреби на договірних засадах, вкладати власні ресурси у створення та діяльність фінансово-кредитних та комерційних установ на акціонерній або пайовій основі. В подальшому було законодавчо закріплено право місцевих органів влади на випуск внутрішніх місцевих позик, лотерей та інших цінних паперів з їх погашенням до кінця бюджетного року, створення комунальних банків та інших фінансово-кредитних установ, виступати гарантами кредитів підприємств, установ та організацій, які належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміщувати належні їм кошти в банках інших суб’єктів права власності, отримувати відсотки від їх доходів відповідно до закону із зарахуванням їх до доходної частини відповідного місцевого бюджету.

В даний час права органів місцевої влади у сфері комунального кредиту закріплені в численних нормативних актах, основними з яких є Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про бюджетну систему України». Згідно з останнім документом надходження від внутрішніх позик і грошово-речових лотерей, що проводяться за рішеннями відповідних Рад народних депутатів, зараховуються до доходів республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, обласних Київського і Севастопольського міських бюджетів. До них же зараховуються дивіденди від акцій і цінних паперів, що належать державі в акціонерних господарських товариствах, створених за участю підприємств комунальної власності відповідного рівня. Цим Законом також встановлено порядок встановлення внутрішніх місцевих позик, які можуть отримувати місцеві органи влади для досягнення збалансованості місцевих бюджетів.

Розмір внутрішніх республіканських позик Автономної Республіки Крим встановлюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, а внутрішніх місцевих позик - обласними та міськими Радами народних депутатів, під час затвердження відповідних бюджетів і може уточнюватися під час внесення змін чи доповнень до них. Регулювання загального обсягу випущених внутрішніх позик
здійснюється Верховною Радою України в межах визначеного законом
граничного розміру внутрішнього державного боргу. Розмір місцевих позик, що встановлюється органами місцевого самоврядування, повинен погоджуватись ними з Міністерством фінансів України.

Комунальний кредит в Україні поки що відіграє незначну роль у фор­муванні фінансів місцевих органів влади і носить епізодичний характер. По­дальший розвиток інституту комунального кредиту в Україні можливий лише за умови створення відповідної нормативно-правової бази та наявності відповідних соціально-еко­номічних умов. Ефективне запровадження даного інституту потребує розроблення та прийняття закону України про комунальний кредит та комунальні цінні папери. Органи місцевого самоврядування повинні реально користуватися правом створення комунальних банків та інших фінансово-кредитних установ.

Потребує удосконалення й банківське законодавство України, згідно з яким, окрім вже діючих, до банківської системи України необхідно включити й комунальні банки, які можуть створюватися органами місцевого самоврядування та підприємствами й організаціями, що перебувають у комунальній власності. Діяльність муніципальних банків буде сприяти вирішенню завдань органів місцевого самоврядування щодо розв'язання соціально-економічних проблем підвідомчих територій і зміцненню їхньої фінансової бази. Доцільним є також прийняття на державному рівні щодо створення Центрального комунального інвестиційного банку України. Подібні банки комунального кредиту створені у Франції, Німеччині, Італії, Бельгії та в інших країнах. Перспективним напрямком для України є також розвиток взаємного комунального кредиту.