Форми і методи фінансового вирівнювання

Протягом останніх десятиріч як розвинуті країни, так і країни, що розвиваються, виявляють глибоке зацікавленість впровадженням де­централізації управління. У західних країнах децентралізація є ефек­тивним інструментом, що застосовується для реорганізації уряду в напрямку надання державних послуг у найбільш ефективний спосіб. Країни, що розвиваються, переходять до децентралізації управління з метою позбутися неефективності та неекономічності надання держа­вних послуг, макроекономічної нестабільності, а також щоб приско­рити процес економічного зростання. В Україні, як уже зазначалося, теорію фінансового вирів­нювання не розроблено. Немає й відповідної практики. Пере­розподіл фінансових ресурсів у бюджетній системі здійсню­ється в рамках регулювання доходів бюджетів. Необхідність запровадження в Україні фінансового вирівнювання зумовлена рядом об'єктивних причин:

1. Це нерівномірність територіального розміщення продуктивних сил, яка зумовлює диференціювання податкової бази регіонів та територій України. Причому, як свідчить досвід, диференціація податкової бази зростає. Зміщуються центри її розміщення. Порівняно зменшується роль традицій­них індустріальних областей і зростає значення столиці дер­жави. Ще більш занепадає податкова база аграрних регіонів України.

2. Необхідність фінансового вирівнювання зу­мовлюється значною диференціацією обсягів витрат у сфері надання державних і громадських послуг та цін на ці послуги. З урахуванням екологічної забрудненості більш високі витра­ти на ці послуги несуть східні регіони України та регіони зони Чорнобильської катастрофи. Зростає ціна таких послуг у сто­лиці держави та в інших великих міських агломераціях.

3. Гарантовані Конституцією України соціально-економічні права громадян України зумовлюють проведення центральною владою ефективних заходів із забезпечення єди­них стандартів державних і громадських послуг на всій тери­торії держави. Сьогодні такі стандарти не розроблено і вони не забезпечуються. Внаслідок цього сформувався й поглиб­люється розрив у рівнях життя в окремих регіонах України, в міській і сільській місцевостях.

4 Необхідність фінансового вирівнювання зумовлю­ється потребами передачі від центральної влади на місцевий рівень значної частини видатків, не властивих для її консти­туційних функцій. Такі видатки більш ефективно здійснюва­тимуться на місцевому рівні. Це стосується видатків з фінан­сування освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту та деяких інших.

5. Необхідність фінансового вирівнювання зумовлено і так званими зовнішніми ефектами соціальних виплат. Це означає, що послугами, які фінансуються з бюджету однієї адміністративно-територіальної одиниці, користуються і жи­телі інших територіальних одиниць, але їхні владні органи при цьому не несуть ніяких витрат.

Правова основа регулювання доходів бюджетів має досить загальний характер і визначена розділом IV „Міжбюджетні відносини" Бюджетного кодексу України.

Основними інструментами, за допомогою яких здій­снюється регулювання доходів бюджетів, є:

• власні та закріплені доходи;

• регульовані доходи;

• нормативи відрахувань від регульованих доходів;

• дотації та субвенції;

• міжбюджетні взаєморозрахунки.

Успіх реформування в напрямку фіскальної децентралізації тісно пов'язаний з розподілом відповідальності у державному секторі в розрізі територіальних органів влади. Скрізь у світі відомі загальні засади побудови децентралізованої системи міжбюджетних відносин - це розподіл повноважень для здійснення урядових функцій та на­дання бюджетних послуг, а також повноважень з отримання доходів, побудова системи міжбюджетних трансфертів та здатність місцевих урядів брати позики.

Міжбюджетні відносини — це сукупність правовідносин між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самовряду­ванням щодо розмежування фінансових ресурсів між видами бюдже­тів та органів влади для забезпечення виконання функцій, передбаче­них Конституцією України та законами України. Основна мета міжбюджетних відносин полягає у встановленні справедливого та неупередженого розподілу публічних фінансів, за­безпеченні відповідності між повноваженнями на здійснення видат­ків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень. Тому Бюджетним кодексом запроваджені нові засади побудови міжбюджетних відносин:

- розмежування видів видатків між видами бюджетів і відповіда­льність за їхнє фінансування та виконання;

- порядок вирівнювання спроможності місцевих бюджетів за рів­нем надання бюджетних послуг, для чого застосовується фінансовий норматив у розрахунку на одного мешканця;

- розмежування видів доходів місцевих бюджетів на доходи, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів з державного бюджету, та доходи, що не враховуються;

- прозорий та простий порядок розподілу міжбюджетних транс­фертів, диференціацію видів трансфертів на умовні та безумовні трансферти;

- компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень унаслідок наданих державою по­даткових пільг.

Міжбюджетний компонент в Україні має вирішувати такі основ­ні завдання:

- окреслити чіткий розподіл видатків, з одного боку, між державою та місцевими бюджетами, а з іншого - між рівнями місцевих бюджетів з метою посилення їх відповідальності за ефективність ви­датків і тим самим поліпшити ефективність видаткової політики. Ко­ли органи влади будь-якого рівня чітко розуміють, за які суспільні послуги відповідають вони, і лише вони, посадові особи не зможуть більше перекладати на когось іншого вину за низьку ефективність видатків. Крім того, чіткий розподіл повноважень на здійснення ви­датків дозволятиме проводити співставлення видаткових потреб міс­цевих бюджетів, що необхідно для формульного визначення обсягів трансфертів;

- забезпечити більшу стабільність і передбачуваність потоку ко­штів, які отримують місцеві бюджети з метою поліпшення бюджет­ного планування та усунення загроз подальшого нагромадження бю­джетної заборгованості;

- з метою дотримання макроекономічної стабільності встановити па стадії планування суворе бюджетне обмеження загального обсягу видатків місцевих бюджетів, що гарантуватиме спроможність уряду контролювати сумарні видатки при наданні достатньої свободи міс­цевим органам влади в плані вибору: як використати наявні в них бюджетні кошти;

- створити більш дієві стимули для органів місцевого самовряду­вання до ефективного витрачання коштів, що забезпечується тим, що всі додаткові ресурси, одержані внаслідок ощадливого витрачання коштів, залишаються в їхньому розпорядженні;

- звільнити місцеві бюджети від тягаря фінансування програм со­ціального захисту, що ухвалюються й контролюються в центрі;

- здійснити вирівнювальні заходи, що дозволять забезпечити справедливий розподіл суспільних послуг між усіма бюджетами краї­ни в такий спосіб, щоб місцеві органи влади мали однакові загальні доходні можливості для надання суспільних послуг, за які вони від­повідають;

- забезпечити простоту, прозорість й об'єктивність розподілу трансфертів, позбавити учасників бюджетного процесу можливостей маніпулювати ними і спростити механізм адміністрування трансфертів;

- запровадити механізми, які забезпечать повне і вчасне виконан­ня трансфертних зобов'язань;

- встановити суворе обмеження суми боргу і запозичень держав­ного і місцевих бюджетів.

Основним інструментом міжбюджетного вирівнювання є міжбюджетні трансферти.

Міжбюджетні трансферти - це кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.

Міжбюджетні трансферти поділяються на:

– дотацію вирівнювання;

– субвенцію;

– кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;

– інші дотації.

У Державному бюджеті України можуть передбачатися та­кі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:

– дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Київ, Севасто­поль, районним бюджетам та бюджетам міст республікан­ського (АР Крим) і обласного значення;

– субвенція на здійснення програм соціального захисту;

– субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцево­го самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, установлених державою;

– субвенція на виконання інвестиційних проектів;

– інші субвенції.

Основним видом міжбюджетних трансфертів є дотація ви­рівнювання та зворотне їй вилучення коштів. Дотація вирівнювання надається бюджетам нижчого рівня і визначається як перевищення обсягу видатків, обчислених із застосуванням фінансових нормати­вів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів, над від­повідними (визначеними Кодексом) доходами бюджетів. Вилучення коштів визначається у протилежному порядку. Отже, дотація вирів­нювання і вилучення коштів є формою бюджетного регулювання забезпечення збалансованості бюджетів усіх рівнів. Формула вирівнювання - це математична модель, яка зумовлює розміри доплати відповідній території чи її вне­сків на основі об'єктивних факторів і критеріїв.

Бюджетним Кодексом (ст.98) передбачена така процедура розрахунку і призначення трансфертів вирівнювання.

1.У Державному бюджеті України затверджуються обсяги дотації вирівнювання та субвенціїокремодля бюджету Авто­номної Республіки Крим, кожного з обласних бюджетів, бю­джетів міст Києва, Севастополя, міст республіканського (в АР Крим) та обласного значення та районних бюджетів, а також коштів, що передаються доДержавного бюджету України змі­сцевих бюджетів.

2. Дотація вирівнюваннябюджетам міст Києва, Севасто­поля, міст республіканського (в АР Крим) та обласного зна­чення та районних бюджетів розраховується за формулою:

ДВ = Вид. – КД,

де, ДВ - дотація вирівнювання;

Вид. – видатки, визначені бюджетним кодексом, обраховані із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів;

КД - кошик доходів, визначених бюджетним кодексом.

3. Обсяг кошика доходів відповідного бюджету визначаєть­ся із застосуванням індексу відносної податкоспроможностібюджету міста чи району

4. Індекс відносної податкоспроможності с коефіцієнтом, що визначає рівень податкоспроможності адміністративно на основі даних про фактичне вико­нання відповідного бюджету за три останні бюджетні періоди територіальної одиниці співставно з аналогічним середнім по­казником по Україні в розрахунку на одного мешкання; при визначенні цього індексу кошик доходівзбільшується на суму втрат у доходах, зумовлених наданням пільг платникам подат­ків відповідними місцевими радами.

5 .Індекси відносної податкоспроможності відповідних бюджетів неможуть змінюватися і переглядатися частіше, ніж один раз на три роки.

6. Дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів розраховується за формулою:

ДВ = Вид. - Пр. ПД,

де, Пр. ПД – прогнозні показники доходів, визначених бюджетним кодексом.

7. Якщо прогнозні показники доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських міст Києва, Севастополя, міст республіканського (в АР Крим) та обласного значення бюджетів перевищують розрахунковий об­сяг видатківвідповідного бюджету, то встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету Укра­їни.

8. Міські міст Києва, Севастополя, міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення, ра­йонні ради можуть передбачатиу відповідних бюджетах до­тації вирівнюваннябюджетам районів у містах, бюджетам сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань, а також кош­ти, що передаються з цих бюджетів. Механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на виконан­ня державних програм соціального захисту населення регламентуєть­ся Бюджетним кодексом і Постановою Кабінету Міністрів України від 4.04.2002 р. №256 «Порядок фінансування видатків місцевих бю­джетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціа­льного захисту населення за рахунок субвенції з державного бюдже­ту». Пункт 4 ст. 89 Бюджетного кодексу, Закон про Державний бю­джет визначають програми, які фінансуються за рахунок субвенції з державного бюджету, зокрема:

- пільги ветеранам війни і праці;

- допомога сім'ям з дітьми;

- додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати жит­лово-комунальних послуг;

- компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Фінансування зазначених видатків здійснюється в межах обсягів, передбачених у місцевих бюджетах. При цьому фінансування додат­кових соціальних гарантій місцевих органів влади за рахунок субвен­ції забороняється. Місцеві програми соціального захисту окремих ка­тегорій населення в розрахунок міжбюджетних трансфертів не включаються і фінансуються за рахунок доходів, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. У зарубіжній практиці склалося кілька основних форм фінансового вирівнювання:

– вертикальне фінансове вирівнювання;

– горизонтальне фінансове вирівнювання;

– вирівнювання доходів місцевих органів влади;

– вирівнювання видатків цих органів влади.

Методи фінансового вирівнювання- це способи йо­го здійснення на основі використання таких інструментів, як:

– фонди фінансового вирівнювання (еквалізаційні фон­ди);

– загальні та спеціальні трансферти;

– внески територій;

– розподілені й передані податки та інші.

Основні види систем фінансового вирівнювання:

– Перша з них ґрунтується на тому, що необхідні для фінансового вирівнювання ресурси акумулюються в бюджеті центрального уряду, а потім перероз­поділяються на користь окремих територій, які потре­бують допомоги.

– Друга система фінансового вирівнювання ґрунтується на засадах самофінансування, тобто необхідні для ви­рівнювання ресурси акумулюються в спеціальних фо­ндах самими територіями без участі бюджету центра­льного уряду.

Такі системи характерні для горизонтальної форми вирівнювання в окремих країнах. За рахунок трансфертів формується значна частина доходів міс­цевих бюджетів зарубіжних країн: у Румунії - 79%, Болгарії - 78%, Угорщині - 66%, Латвії - 68%, Словенії - 67%, Великобританії -77%, у Нідерландах - 60%. У деяких країнах трансферти формують незначну частину доходів місцевих бюджетів: у Швеції - 19%, Фран­ції - 25%, у Данії 24%.

У країнах із стабільною економікою головну роль відіграють незв'язані трансферти (ФРН, Франція, Швеція), у країнах з перехідною економікою (Польща, Латвія) - зв'язані. Практикується також надан­ня такого виду субвенцій, як доповнюючі (США). Величина даних субсидій може зростати зі збільшенням витрат органів місцевого са­моврядування на цілі, що передбачені загальнодержавними програ­мами.

Джерелами виплати бюджетних трансфертів можуть бути відра­хування частки надходжень від одного або декількох податків, що сплачуються до Державного бюджету; щорічні асигнування з Держа­вного бюджету. У розвинених країнах перевагу надають першому джерелу, а в країнах з перехідною економікою - часто вміру полі­тичних мотивацій та можливостей бюджету вищого рівня - бюджет­ним асигнуванням.

Розглянемо для прикладу, яким чином функціонує система фінансового вирівнювання у Швеції. Тут система фінансового вирівнювання дістала назву системи Робіна Гуда. Автори дослідження "Місцеве самовря­дування у Швеції" зазначають, що потреби в комунальних послугах і місцеві умови для їх надання в різних комунах не­однакові. Є залежність між віковою структурою населення і рівнем потреб у послугах. Висока частка дітей дошкільного віку і високий рівень зайнятості населення жіночої статі збі­льшує потребу в дошкільних закладах. Велика кількість дітей шкільного віку вимагає збільшення місць у школах. Збіль­шення чисельності громадян похилого віку спричиняє додат­кову потребу в закладах для таких людей.

Затрати на комунальні послуги відрізняються також у комунах залежно від географічних та кліматичних умов. Ма­лозаселені райони вимагають більших затрат. Водночас висо­ка густота населення спричиняє додаткові витрати. Усі ці та інші фактори приводять до того, що комуни зобов'язані здійс­нювати неоднакові витрати.

У той же час комуни мають і неоднакові доходи: одні - більші, інші - менші. Це пов'язано з різною доходною ба­зою, яку вони самостійно оподатковують. Для визначення рі­вня можливостей кожної комуни щодо формування її доходів шведські економісти використовують кілька показників:

– середньокомунальну податкоспроможність - розра­ховується шляхом поділу суми доходів, котрі підля­гають комунальному оподаткуванню по всій країні, на загальну кількість жителів держави;

– податкоспроможність окремої комуни - визначається шляхом поділу суми доходів в окремій комуні, що під­лягає її комунальному оподаткуванню, на кількість жителів цієї комуни.

Таким чином, одні комуни мають більшу податкосп­роможність, ніж середньокомунальна, інші - меншу.

Основні фактори, що впливають на цей показник, такі:

– частка населення, яка працює;

– рівень доходів населення;

– вікова структура населення;

– господарська структура;

– структура забудови комуни та ін.

Податкоспроможність кожної комуни визначає її можливості фінансувати виграти на надання громадських по­слуг. Отже, з одного боку, в кожній комуні складаються різні обсяги витрат, з другого - різні можливості щодо фінансуван­ня їх. Фінансове вирівнювання зводиться до того, що вирів­нюються можливості комун фінансувати ці витрати і вирів­нюються самі витрати. Це означає: вирівнюються їхні доходи й видатки. За інших умов, вважають у Швеції, зростав би роз­рив між рівнями розвитку окремих комун з усіма негативни­ми наслідками.

Нову систему фінансового вирівнювання у Швеції прийнято риксдагом (парламентом) восени 1995 р. і введено з 1996 р. Система побудована таким чином, що вирівнювання здійснюється виключно за рахунок фінансових ресурсів самих комун, тобто на засадах самофінансування. До цього фінансо­ве вирівнювання здійснювалося за рахунок субсидій із бю­джету центрального уряду. З 1996 р. державні субсидії вико­ристовуються для загальної фінансової підтримки місцевого самоврядування, а також для регулювання відносин комун і ландстингів (губерній).

Фінансове вирівнювання здійснюється у два етапи:

1. Вирівнювання доходів. Середньокомунальну по­даткоспроможність по Швеції визначено в обсязі 100 тис. шведських крон. Це середній доход на одну людину по країні, що підлягає комунальному оподаткуванню. Комуни, які ма­ють середній доход на одного жителя менше 100 тис. крон, отримують субсидію. Ті, доход котрих становить більше 100 тис. крон на одну людину, сплачують внески до фонду субси­дій. Розміри субсидій і внесків розраховуються як різниця між середньокомунальною податкоспроможністю по Швеції і вла­сною податкоспроможністю кожної комуни, помноженою на
чисельність жителів комуни, а також на попередньо встанов­лену податкову ставку (до 1998 р. цю ставку було визначено в обсязі 95% від середньої комунальної податкової ставки, яка склалася в 1995 році).

2. Вирівнювання витрат на більшість видів послуг, що
надаються комунами. Визначено сфери діяльності, котрі вра­ховуються при вирівнюванні витрат, а також фактори, що впливають на рівень цих витрат. Комуни, які мають високі структурні витрати, отримують субсидії. Ті, що мають малі структурні витрати, роблять внески до спільної каси субсидій. Що стосується України то, фінансове вирівнювання так званих "бідних" і "багатих" територій слід забезпечувати не за рахунок регульо­ваних доходів, а лише на основі системи бюджетних трансфертів (дотацій, субсидій, субвенцій). Саме на цих засадах здій­снюється фінансове вирівнювання у всіх розвинених країнах. Механізм фінансового вирівнювання має забезпечити створення відносно однакових умов для проживання громадян України на всій території держави. На відміну від інших європейських країн, ми маємо разючі відмінності між рівнем та якістю життя у містах та селах, різних за географією та політичною вагою регіонах, що є свідченням, по суті, відсутності державної регіональної політики. Слід у законодавчому порядку визначити рівень державних мінімальних соціальних стандартів, які забезпечуються органами місцевого самоврядування на всій території України. Відповідно до потреб забезпечення державних мінімальних соціальних стандартів, кожен орган місцевого самоврядування повинен мати знову ж таки законодавче гарантований мінімальний бюджет і доходну базу.

Заходи фінансового вирівнювання мають охопити лише території, які не можуть за рахунок власної доходної бази сформувати гарантовані мінімальні бюджети, а також території, що мають значні надлишки фінансових ресурсів, порівнюючи із середньодушовою забезпе­ченістю в державі.

Потреби органів місцевого самоврядування у трансфертах із державного та регіональних бюджетів мають визначатись на основі нормативно-розрахункових методів. Світовий досвід свідчить: у систему заходів фінансового вирівнювання включаються території, які мають власну доходну базу на душу населення обсягом менше 95% від середньої по країні і території, що мають відповідну базу на душу населення обсягом більше 120% від середньої по країні.

Потребує розв'язання проблема акумуляції фінансових ресурсів для формування трансфертних фондів (фондів фінансового вирівнювання). За умов України фонди фінансового вирівнювання доцільно створити на рівні Державного бюджету України, а також на рівні республіканського бюджету Автономної Республіки Крим. обласних бюджетів, міських бюджетів Києва та Севастополя. Доцільно, щоб кошти фондів фінансового вирівнювання формувались за рахунок одного або кількох центральних податків.

 

Основні терміни:

Вертикальні фіскальні дисбаланси

Горизонтальні фіскальні дисбаланси

Державна регіональна фінансова політика

Дотація вирівнювання

Індекс відносної податкоспроможності

Коефіцієнт податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці

Методи фінансового вирівнювання

Міжбюджетні відносини

Міжбюджетні трансферти

Фінансова автономія місцевих органів влади

Фінансове вирівнювання

Питання для самоперевірки:

1. Сформулюйте основні цілі державної регіональної фінансової

політики.

2. В чому полягають основні завдання регіональної фінансової

політики?

3. Що розуміється під поняттям «фінансова автономія місцевих органів

влади»?

4. Назвіть показники, за допомогою яких визначається рівень

фінансової автономії місцевих органів влади.

5. Що характеризує коефіцієнт податкоспроможності адміністративно -

територіальної одиниці?

6. Які заходи сприяють підвищенню конкурентоспроможності регіонів?

7. Сформулюйте основні напрямки удосконалення державної

регіональної фінансової політики.

8. У чому полягають причини виникнення вертикальних фіскальних

дисбалансів? Назвіть основні заходи щодо їх усунення.

9 У чому полягають причини виникнення горизонтальних фіскальних

дисбалансів? Назвіть основні заходи щодо їх усунення.

 

10. Чим зумовлена необхідність впровадження в Україні фінансового

вирівнювання?

11. Які основні завдання вирішуються за допомогою міжбюджетних

відносин?

12. Назвіть основні методи фінансового вирівнювання.