Вопрос 14. Государственный строй России периода сословно-представительной монархии.

Сущностью сословно-представительной монархии как формы государственного правления является то, что монарх осуществляет свои властные функции, опираясь на органы сословного представительства. В Русском государстве такими органами были Боярская дума и Земский собор.

Боярская дума – высший государственный орган, состоявший из представителей боярской аристократии. Боярская дума до определенного момента являлась не совещательным органом при монархе, а разделяла с ним власть, то есть функции думы были неотделимы от прерогатив царя. Этот орган разрешал важнейшие государственные дела, выполнял законодательные функции. Думой были утверждены Судебники 1497 и 1550 гг. Согласно ст. 98 Судебника 1550 г. приговор Боярской думы являлся необходимым элементом законодательства. В большинстве законов XVI в. есть такая формулировка: «уложил царь со своими бояры».

Будучи высшим органом управления, Боярская дума осуществляла общее руководство приказами, надзирала за местным управлением, принимала решения по вопросам организации армии, земельным делам. Переговоры с иностранными послами вела специальная комиссия из членов Думы.

По мере того, как цари стремились к укреплению собственной власти, они пытались ослабить значение боярской аристократии. Уже в правление Ивана IV выделяется неофициальный совет при царе, названный Избранной радой. С помощью Избранной рады Иван IV провел ряд важнейших реформ (судебную, военную, земскую), определял основные направления внешней политики и на некоторое время оттеснил Боярскую думу от разрешения важнейших вопросов законодательства и управления.

В период царствования Ивана Грозного изменился и состав Думы. Это связано с тем, что в годы опричнины была истреблена значительная часть боярской аристократии, а ее место заняли менее знатные родственники царя и представители поместного служилого дворянства.

Существенно возрастает роль Боярской думы после смерти Ивана IV и особенно в период Смутного времени. В ситуации династического кризиса, ослабления царской власти, Боярская дума зачастую не только разделяла с царем властные полномочия, но и сама могла их осуществлять. Так было в период «семибоярщины» (1610 г.), когда управление страной осуществляла группировка из семи наиболее, влиятельных членов Думы.

В 1613 г. в России воцарилась новая правящая династия Романовых. Началось окончательное оформление самодержавной власти, но это не означало отхода на второй план такого органа, как Боярская дума. Несмотря на возросшее значение дворянства, боярство еще сохранило свое экономическое и политическое могущество. Боярская дума по-прежнему являлась важнейшим органом государства. Состав Думы удвоился, теперь она представляла собой собрание представителей старинных боярских фамилий и выслужившихся приказных дельцов.

Боярская дума оставалась верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда. Для XVII в. характерна более тесная связь личного состава Боярской думы с приказной системой. Многие «думцы» выполняли обязанности начальников приказов, воевод, находились на дипломатической службе. На заседаниях Думы утверждались решения приказов. Также Боярская дума оставалась высшей судебной инстанцией государства.

Определенной вехой, изменившей положение Думы в системе высших государственных органов стало Соборное Уложение 1649 г., в котором нашла отражение возросшая ласть самодержавного монарха. Процесс бюрократизации государственного аппарата превращал Боярскую думу из органа боярской аристократии в орган приказной бюрократии, что не могло не ослабить самостоятельности Думы.

К концу XVII в. Боярская дума потеряла свое былое значение. В 90-е гг. она еще собиралась, но основные вопросы внешней и внутренней политики царь разрешал самостоятельно, закрепляя их в «именных указах». Состав Думы сократился практически вдвое.

В 1699 г. при Боярской думе была учреждена Ближняя канцелярия по финансовому контролю за приходом и расходом денежных средств из всех приказовС 1708 г. заседания Боярской Думы именуются Консилией министров. В 1711 г. с образованием Сената закончилась трансформация Боярской думы. Аристократический орган окончательно исчез, а на вершине властной пирамиды его заменил новый бюрократический орган, что соответствовало общему процессу бюрократизации государственного аппарата, характерному для абсолютизма.

Подобную же эволюцию прошел и еще один высший государственный орган сословно-представительной монархии – Земский собор.

Земские соборы – это периодически созываемые царями всероссийские совещания для обсуждения либо разрешения важнейших вопросов внутренней и внешней политики. Соборы включали представителей поместного дворянства, посадских верхов и Боярскую Думу.

Первые Земские соборы (1549 и 1566 гг.) органически входят в оформление институтов сословно-представительной монархии и заканчивают этот процесс. Спецификой сословно-представительных органов в России было то, что роль городских буржуазных элементов в них была гораздо слабее в отличие от подобных западноевропейских органов. Представляя в основном слои господствующих верхов, Земские соборы зачастую в своих решениях поддерживали царей. Так произошло в 1568 г., когда Земский собор утвердил опричнину, узаконив тем самым режим дворянкой диктатуры хотя это и не уничтожило сословное представительство.

В годы Смуты имела место смена форм монархии, которая на несколько лет превратилась из наследственной в выборную. Функцию избрания царя на престол выполнял Земский собор, и это существенно укрепило его авторитет. Широкое освободительное движение, развернувшиеся в годы польско-шведской интервенции, еще более усилило значение Земских соборов, поднялась их роль в общественной жизни, активизировалась их деятельность. Именно Земскому собору в 1613 г. было поручено не только избрать нового царя, но и наделить его правом передавать свою власть по наследству. Не случайно первая половина XVII в. явилась периодом расцвета сословно-представительной монархии.

В первые годы правления Михаила Романова царская власть особо нуждалась в опоре сословного представительства. На протяжении 1613-1622 гг. Земский собор заседал почти непрерывно, занимаясь важнейшими вопросами внешней и внутренней политики. Этот период в истории России Л.В. Черепнин назвал «феодальной монархией с Боярской думой и Земскими соборами».

Последующий десятилетний период в деятельности Земских соборов (1622-1632 гг.) является показателем развития государства в направлении от сословно-представительной монархии к абсолютизму. Земские соборы остаются действующим органом, но собираются все реже.

Особое значение имеет собор 1648-1649 гг., когда в условиях социальной нестабильности сплотился класс феодалов, верхи посада и правительство, поддержав мероприятия по укреплению государственного аппарата. По сути дела, на «уложенном» соборе 1648-1649 гг. при участии сословных представителей был издан правовой кодекс, определивший облик централизованной абсолютной монархии. Практически провозгласив неограниченную власть царя в Соборном уложении 1649 г., Земский собор подвел итог сословно-представительной монархии в России.

Собиравшиеся после 1653 г. Земские соборы, являясь, по существу, совещаниями царя с представителями определенных сословий, способствовали укреплению самодержавия и государственного аппарата.

Говоря о порядке работы Земских соборов можно отметить следующее. Обычно соборы собирались в одной из кремлевских палат. Открывал его дьяк или сам царь. Дьяк зачитывал «письмо» (повестку) для собора. Ответ на вопрос повестки давался «по отдельным статьям» каждым сословиям. Продолжительность Земских соборов была различной: от нескольких часов и дней до нескольких месяцев и даже лет. Решение собора оформлялось в Соборный акт – протокол за печатями царя, патриарха, высших чинов и крестоцелованием чинов пониже.

Таким образом, Земские соборы играли на протяжении XVI-XVII вв. роль органов сословного представительства, в определенные исторические периоды разделяя, а иногда беря на себя ответственность за различные управление государством. Отмирание Земских соборов было обусловлено социально-экономическими и политическими изменениями, произошедшими в стране со второй половине XVII в. В нвых условиях Земские соборы царской власти были уже не нужны. В свою очередь, утратили они свое значение и для дворянства, добившегося закрепощения крестьян и расширения своих прав на поместья.

В период сословно-представительной монархии центральными органами отраслевого управления были приказы. Сначала те или иные вопросы, не охваченные дворцовыми ведомствами, поручались отдельным боярам, а также неродовитым, но грамотным людям - дьякам. Эти нерегулярные поручения (приказы) постепенно приобретали постоянный характер. Лица, получавшие поручения, обзаводились аппаратом из людей подчиненных, а сами становились во главе приказа. Так постепенно приказ превращался в учреждение с определенными функциями, штатом людей, бюджетом и делопроизводством.

Приказы были организованы в основном по функциональному признаку и обладали определенной компетенцией. В их ведении сосредотачивались важнейшие государственные дела. Во второй половине XVI в. сеть приказов была уже довольно разветвленной, в связи с чем приказы можно разделить на несколько видов.

Ведущее место по численности по значению в системе центральных органов государственного управления занимали военные приказы: Разрядный, ведавший всеми делами, связанными с военной и административной службой, по его указаниям назначались наместники, волостели, воеводы; Поместный приказ, ведавший государственными землями, раздававшимися в поместья, а также рассмотрением земельных дел служилых людей; Стрелецкий приказ ведал административными, военными и судебными делами стрельцов. К числу военных приказов относился также Пушкарский (главное артиллеристское управление страны), Оружейный (ведал изготовлением оружия), Бронный и Рейтарский (ведали комплектованием, содержанием и снаряжением полков дворянской тяжелой кавалерии) приказы. Для сбора общегосударственных военных налогов в 1553-54 гг. был образован приказ Большого прихода.

Особую группу составляли дворцовые приказы. К ним относились: приказ Большого дворца. Казенный, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий приказы. Главным направлением их деятельности было управление делами царского дворцового хозяйства, хотя некоторые из них имели и более широкие полномочия. Так, Казенный приказ одновременно ведал дипломатическими сношениями, ямскими, поместными, холопьими и другими делами.

Также существовала группа приказов судебно-полицейского характера – Разбойничий, Земский, Холопий.

В процессе централизации и роста территории государства создавались территориальные приказы – Казанский, Сибирский. Они являлись центральными государственными органами на соответствующей территории и ведали финансовыми и административно-судебными делами.

Особое место в системе приказов занимал Посольский приказ, к ведению которого относились внешние сношения Русского государства. Большое значение этот приказ приобретает в XVII в. с расширением внешнеполитических связей Российского государства.

XVII в. – время расцвета приказной системы. Число приказов продолжало расти, их функции расширялись. В связи с обострением социальных противоречий происходит не только усиление судебно-полицейских Разбойничьего и Земского приказов, но и создаются новые – Приказ сыскных дел. Расширение границ государства привело к увеличению количества территориальных приказов. Возникают приказ Княжества Литовского и Лифляндских дел, Смоленский и Малороссийский приказы.

Свидетельством возросшей власти царя к середине XVII в. явилось создание приказа Тайных дел, игравшего роль личной канцелярии царя, органа, позволяющего монарху в разрешении различных государственных вопросов обходиться без Боярской думы.

К концу XVII в. приказы представляли собой пеструю и нестройную систему учреждений с нечеткими функциями, несовершенным делопроизводством, волокитой и произволом. Отдельные отрасли управления были разделены между несколькими приказами. Все это тормозило осуществление задач государства в новых исторических условиях, толкало самодержавие на поиск новых форм организации центрального управления.

Местное управление. Серьезные изменения в центральном правительственном аппарате, происходившие с середины XVI в., сопровождались, в свою очередь перестройкой на местах. Прежняя система управления через наместников и волостелей с ее кормами и поборами, при отсутствии контроля также перестала отвечать требованиям времени. Наместники и волостели не получали жалования за службу и существовали за счет взимания в свою пользу части судебных и иных пошлин, налогов и сборов. Кормление давало самые широкие возможности для самоуправства и злоупотреблений, что вызывало постоянное недовольство среди местного населения.

В связи с этим была проведена реформа местного управления, получившая название губной. Сначала губная реформа (30-40-е гг. XVI в.) затронула только северные и северо-западные земли, а затем (в 40-50-х гг.) губные органы были введены на всей территории страны.

Органы губного управления создавались на основе губных грамот, выданных от имени великого князя (царя) населению различных уездов страны с развитым помещичьим землевладением. По этим грамотам сыск, ловля, казнь «лихих людей» в каждом округе (губе) возлагались на выборные губные органы.

Органами губного управления являлись губная изба, во главе которой стоял губной староста, избиравшийся из детей боярских и дворян по волостям (3-4 человека на волость). Срок службы старост не был определен, и они служили бессрочно, часто пожизненно.

При губных старостах находились десятские и «лучшие люди» (5-6 человек) из крестьянской и посадской верхушки. Позднее «лучшие люди» были заменены целовальниками. В обязанности целовальников входило присутствие при производстве суда, розыск разбойников, исполнение поручений губных старост.

При губной избе находился дьяк, ведавший всем делопроизводством. Выборы в органы губного управления производились посословно, каждая социальная группа выбирала только своих представителей. Губные старосты выбирались князьями, детьми боярскими, духовенством и иными служилыми людьми, подавляющее большинство старост составляли дворяне.

Выборы и деятельность губных органов контролировались и санкционировались Разбойным приказом, перед которым обязаны были отчитываться губные старосты. Возникнув, как местный дворянский аппарат подавления масс, органы губного самоуправления постепенно расширяли свою компетенцию. Во второй половине XVI в. губные старосты ведают розыском беглых крестьян и холопов, производят перепись населения, осуществляют выборы целовальников. Также они занимались обнародованием законов в уезде, исполняли различные предписания верховной власти. Кроме того, губному старосте предоставлялось право принимать гражданские иски на сумму не свыше 10 рублей. На губные органы был возложен и полицейский надзор за населением.

Таким образом, с образованием специальных губных судебных и уголовно-полицейских органов, подчиненных Разбойному приказу, правительство получило надежное орудие для укрепления своей власти на местах.

Кроме губной, была проведена также земская реформа, в результате которой стали создаваться органы земского самоуправления (1555-1556 гг.). Земские органы создавались в уездах, волостях, на территории небольших слобод. В состав органов земского самоуправления входили «излюбленные головы» (позднее старосты), земские дьяки и целовальники. Сначала все эти должностные лица избирались на неопределенный срок, позднее – ежегодно. Все должностные лица избирались черносошными крестьянами и посадским населением из числа зажиточных крестьян и верхушки посада. Компетенция земских органов распространялась только на посадских людей и крестьян. При осуществлении своих функций земских власти опирались на выборных из крестьянской общины – сотских, пятидесятских, десятских.

На земские органы возлагалась борьба с мелкими уголовными преступлениями, главной же задачей земских учреждений было налогообложение местного населения: раскладка податей и сбор оброка, контроль за промыслами и торговлей. Таким образом, земские местные власти выполняли финансово-административные и судебные функции. В своей деятельности земские органы были ответственны перед царем, Боярской думой и приказами.

Таким образом, земское самоуправление вводилось в интересах посада и верхушки крестьян. Это было одним из мероприятий правительства по ликвидации наместнического управления, находившегося в руках феодальной знати. Существование земских органов должно было обеспечить исправность внесения населением государственных податей и выполнение государственных повинностей.

Все местные государственные учреждения, возникшие во второй половине XVI в., существовали без значительных изменений до начала XVIII в.

Наряду с губными и земскими учреждениями в уездах постепенно было введено воеводское управление. Сначала воевод посылали в пограничные уезды, где требовалось усилить военно-административную власть, а затем воеводы стали назначаться и во внутренние уезды. В первой половине XVII в. воеводское управление было введено повсеместно.

Воеводы назначались царем и Боярской думой на один два года. В большие уезды посылали несколько воевод, из которых один был главный, а остальные считались его товарищами. Воеводы являлись представителями центральной власти на местах.

Воевода ведал военными делами, ему подчинялись войсковые начальники и войска, находившиеся на управляемой им территории. Воевода руководил обороной города, командовал регулярными войсками, возглавлял дворянское ополчение. Важной государственной функцией воевод был набор на военную службу служилых людей из дворян и детей боярских. Воевода также осуществлял административно-полицейские, финансовые и судебные функции.

Таким образом, институт воеводства являлся еще одним звеном в централизованном аппарате самодержавного государства.

Как уже неоднократно указывалось на рубеже XVII-XVIII вв. Россия оказалась в новых социально-экономических и политических условиях, когда старая система местных учреждений и должностных лиц с отсутствием единообразия в территориальном делении и органах управления, ведомственной пестротой и неопределенностью функций, перестала отвечать реалиям времени.

Аппарат воевод и судебных старост не мог быстро и решительно бороться с недовольством масс, взыскивать налоги, осуществлять наборы в армию, проводить преобразования. В 1688 г. из-под власти воевод было выведено посадское население. Компетенция и доходы воевод снизились. Также упало значение губных старост-помощников воевод. В 1702 г. этот институт был упразднен. Новая система местных органов сложилась в результате губернской реформы, проведенной в 1707 г.