Объекты права недропользования
По поводу понимания объекта следует пояснить, что это материальные или нематериальные блага, ценности, по поводу которых складывается правоотношение.
Объектами правоотношений при недропользовании выступают все те же блага, на которые человек воздействует в процессе пользования недрами:
– недра;
– участки недр;
– горные породы и минералы;
– полезные ископаемые;
– месторождения полезных ископаемых;
– минеральное сырье;
–отходы горнодобывающего или перерабатывающего производства;
– естественные и искусственные полости в недрах;
– документированная геологическая информация о недрах;
– энергия недр (тепловая и др.);
– минерализованные растворы.
Недра и участки недр являются особыми объектами правоотношений в сфере недропользования. Согласно Закону «О недрах», под недрами понимают часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Здесь стоит согласиться с мнением Кокина В.Н., который считает, что «… правомерно ставить вопрос о расширении понятия недр за пределы земной коры, поскольку под ней в мантии находятся полезные для человечества вещества, разработка и освоение которых также будет проводиться на основе хозяйственной деятельности. Нет оснований для того, чтобы правовое регулирование отношений по разведке и добыче полезных ископаемых в мантии отличалось от норм по регулированию аналогичной деятельности в земной коре.
С учетом возможности распространения понятия недр на глубины мантии и многообразия видов пользования недрами определение недр может быть дано в следующей редакции: «Недра являются частью природной среды, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и промышленного, научного, культурного и иных видов освоения человеком».[20]
Согласно действующему законодательству все недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью (ст. 1.2 Закона «О недрах»). Участки недр не могут находиться в собственности граждан, юридических лиц, муниципальных образований и относятся к объектам, изъятым из гражданского оборота, т.е. не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.
Право на разведку, разработку и добычу полезных ископаемых и иных ресурсов возможно только на основании специального права пользования участками недр (исключение составляет возникновение прав на основании концессионных соглашений о разделе продукции, которые заключаются в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции»[21]), таким образом, мы можем отметить, что существующий порядок возникновения прав носит административный характер. Кроме того, для получения недр в пользование необходимо специальное государственное разрешение в виде лицензии. В ней определяются пространственные границы предоставляемого участка недр, в пределах которого разрешается осуществление работ. Определение и геометризация границ участков недр осуществляются с учетом контуров залегания полезных ископаемых, положения участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения работ и других условий, влияющих на состояние недр и земной поверхности. На законодательном уровне могут устанавливаться максимальные размеры участков недр, предоставляемых в пользование.
Участки недр предоставляются в пользование в виде горного или геологического отводов. Участок недр в виде горного отвода предоставляется при выдаче лицензий на право добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, организацию особо охраняемых участков недр, в том числе для проведения геологического изучения недр с одновременной или непосредственно следующей за ним добычей полезных ископаемых. При определении границ горного отвода учитываются и ограничения по глубине. При предоставлении участка недр в виде геологического отвода устанавливается площадь этого участка с ограничением по глубине или без такого ограничения. В границах одного и того же геологического отвода могут проводиться работы по геологическому изучению недр по нескольким лицензиям, как однотипным, так и разным по своему целевому назначению. Взаимоотношения между владельцами лицензий, осуществляющими свою деятельность в границах одного геологического отвода, определяются в лицензиях.[22]В отличие от этого пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия владельца лицензии. Горные породы и минералы являются объектами права недропользования не только при их физическом изъятии из недр, но и, например, при использовании горных пород в качестве пространственной основы для строительства, при прокладке линий связи или тоннелей, а также при использовании пористых пород в качестве хранилищ жидкостей, газа или вредных отходов. Полезные ископаемые выступают объектами права недропользования при их изъятии из недр для дальнейшего использования в материальном производстве. Месторождения полезных ископаемых выступают самостоятельными объектами права недропользования после их открытия и при их промышленном освоении. Минеральное сырье – разновидность объектов права пользования недрами, включающая в себя выявленные и учтенные полезные ископаемые, которые вовлечены или могут быть вовлечены в сферу материального производства. Отходы горнодобывающего или перерабатывающего производства – твердые, жидкие и пылегазовые продукты, образующиеся в процессах добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых (например, отвалы, хвосты). Право собственности на них может принадлежать недропользователю, если иное не установлено в документах, определяющих условия недропользования. Естественные и искусственные полости в недрах – такие объекты, которые могут использоваться человеком при материальном производстве в качестве хранилищ жидких и газообразных веществ, а также в качестве объектов туризма, здравоохранения и проч. Документированная геологическая информация о недрах – информация и геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах, то есть выраженная в объективной форме.
Энергия недр как объект права пользования недрами выступает в виде гидротермальной энергии, используемой на благо человека. Минерализованные растворы как объекты права недропользования служат источниками минерального сырья. Следует учитывать, что водные объекты, находящиеся в недрах, либо их части являются объектами права недропользования только на стадии их геологического изучения, разведки и охраны. Подземные воды и вмещающие их горные породы рассматриваются как единый водный объект. Юридическое значение единства воды и горных пород в водном объекте означает, что в случае предоставления в пользование какого-либо водного объекта автоматически в пользование предоставляются недра, в которых сосредоточенна вода данного объекта.[23] Субъекты права недропользования
Субъектами права недропользования являются лица, обладающие правами и обязанностями в соответствии с законодательством о недрах. Следует различать два вида субъектов правоотношений недропользования. К первому относятся те субъекты, которым на правах собственности принадлежат участки недр, ко вторым – субъекты, которые получают право пользователя данными объектами.
В России недра являются собственностью Российской Федерации. От ее имени в отношениях недропользования участвуют соответствующие органы государственной власти: Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, органы государственной и исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также специально уполномоченные органы государственного горного надзора, геологического контроля и охраны природы.
Особенности правового статуса государства при участии в имущественных правоотношениях в области недропользования определяются совокупностью квалификационных признаков, характеризующих его правосубъектность. Рассмотрим данные особенности на примере Российской Федерации.
Государство обладает публичной властью, следовательно, оно само определяет правопорядок, создает законодательство о недрах, а также решает, в каких случаях и до каких пределов оно будет участвовать в имущественных правоотношениях в сфере недропользования. В то же время следует отметить, что для эффективного функционирования имущественного оборота и чтобы институт частной собственности не потерял экономического и юридического смысла, государство вынуждено выступать с другими участниками гражданско-правовых отношений на равных началах. Данная норма зафиксирована в ч. 1 ст. 124 ГК РФ.[24] И хотя здесь прямо называет только один из основных принципов гражданского законодательства – равенство сторон, в действительности на отношения с участием указанных в гл. 5 субъектов распространяются и все остальные из числа предусмотренных в ст. 1 ГК основные начала гражданского законодательства, в том числе неприкосновенность собственности, свобода договора и др.[25]
Особенности гражданской правоспособности государства определяются тем, что оно участвует в имущественных отношениях лишь для того, чтобы решать стоящие перед ним задачи в осуществлении публичной власти.
Дееспособность государства, то есть способность своими действиями приобретать права и исполнять обязанности, реализуется им не непосредственно, а через органы государственной власти. Они в рамках своих полномочий, установленных нормативно-правовыми актами, могут от имени государства приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступать в суде от имени РФ. Например, в области недропользования можно отметить, что, подписывая соглашение о разделе продукции, Правительство РФ действует на основе положений Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» и Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции».[26]
Государство может участвовать в вещных и обязательных гражданских отношениях. Оно вправе создавать юридические лица: субъекты права хозяйственного ведения и субъекты права оперативного управления.
Также государство имеет право изъять недвижимость или выкупить для государственных нужд земельный участок у собственника, осуществить реквизицию, национализацию и конфискацию частного имущества и т.п. Оно может стать заемщиком по договору государственного займа, например, для целей восстановления каких-либо горнодобывающих комплексов. Или выдать кредит субъекту РФ, как это было сделано в 1995г. для поддержки золотодобывающей промышленности Магаданской области.
В некоторых случаях могут даваться государственные гарантии обеспечения прав инвестора. Так, в ст. 18 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» зафиксировано, что инвестору гарантируется защита имущественных и иных прав, приобретенных и осуществляемых им в соответствии с соглашением. На данного инвестора не распространяется действие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и правовых актов органов местного самоуправления, если указанные акты устанавливают ограничения прав инвестора, приобретенных и осуществляемых им в соответствии с соглашением, за исключением предписаний соответствующих органов надзора, которые выдаются в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях обеспечения безопасного ведения работ, охраны недр, окружающей среды, здоровья населения, а также в целях обеспечения общественной и государственной безопасности.
Далее мы рассмотрим субъекты пользования участками недр. К ним относятся лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица. Следует отметить, что закон в отличии от российских граждан, которые могут пользоваться недрами только в качестве индивидуальных предпринимателей, разрешает пользоваться участками недр иностранным гражданам.
Мировая практика ограничения участия иностранных лиц в пользовании недрами различна, что можно проиллюстрировать на примере практики нефтегазодобычи. Так, подобные ограничения отсутствуют в Казахстане, в Австралии (если речь не идет о крупных проектах, когда иностранное участие «противоречит национальным интересам»), Венесуэле (только в отношении газовых проектов). В то же время многие страны разрешают иностранным лицам участвовать в добыче нефти и газа только путем создания национального юридического лица. Уставной капитал подобных национальных юридических лиц может состоять на 100% из иностранного капитала в таких странах, как США (причем только если в стране источника капитала существуют аналогичные правила в отношении американских компаний), Норвегия, Великобритания, Бразилия, Канада, Колумбия, Тринидат и Тобаго. В Мексике по общему правилу иностранные инвестиции должны производиться через национальное юридическое лицо, в котором мексиканские лица должны иметь долю в 50 или 51%, но органы власти могут разрешить работать и полностью иностранной компании, однако на практике такое случается лишь при выполнении сервисных контрактов. В странах Ближнего Востока иностранное участие ограничивается 40%, аналогичный подход по отдельным проектам практикуется в Нигерии. В Индонезии местная компания имеет право получить до 10% доли участия в нефтегазовом проекте, в Папуа – Новая Гвинея такое право местных компаний ограничено 2,5%, но в то же время и государство оставляет за собой право на долю до 20,5%. В Венесуэле в нефтяных проектах могут участвовать только местная государственная компания или совместные предприятия с государственным участием не менее 50%, иностранные компании могут участвовать в нефтяных проектах только по решению правительства, одобренному парламентом.[27]
По некоторым видам пользования недр состав субъектов может быть ограничен. Например, в России пользователями недр на условиях соглашений о разделе продукции могут быть юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности (договор простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашения о разделе продукции.
Согласно Федеральному закону «О континентальном шельфе Российской Федерации» на отдельных участках могут вводиться ограничения на участие иностранных пользователей.
При ведении работ по добыче радиоактивного сырья и захоронению радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов могут быть только юридические лица, зарегистрированные на территории РФ и имеющие лицензии, выданные уполномоченными на то федеральным органом исполнительной власти.
Следует сказать об еще одной особой категории пользователей недрами – собственники, владельцы земельных участков. Они имеют право осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в границах своих участков.
ЛЕКЦИЯ № 5
