Формирование экономической политики России продолжает базироваться на сырьевой основе. Запасы, качество, степень изучения, а также система распределения природных ресурсов и способы их освоения непосредственно влияют на экономический потенциал страны. В связи с чем, на современном этапе очевидна необходимость реформирования механизмов регулирования использования недр.
Современная практика знает разнообразные способы недропользования, но в действительности они, как нами ранее было отмечено, сводятся к административно-командному (лицензионному) и договорному режиму.
Есть мнение, что административный режим оказался не эффективным[30]. Данный вывод обосновывается несовершенством разрешительно-лицензионного порядка допуска пользователей к разведке, разработке и добыче недр. Кроме того, частные иностранные инвесторы не хотят делать вложения в Российскую экономику, ссылаясь на непоследовательность экономической политики, высокий уровень налогообложения и т.д.55
Вместе с тем следует отметить, что административный режим пользования недрами более эффективно позволяет решать вопросы в области обеспечения экономической безопасности России, функционирования механизма геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых в интересах российского народа; эффективного функционирования деятельности Министерства природных ресурсов и экономики РФ, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, органов государственной власти субъектов Федерации согласно их компетенции; налаживания взаимодействия между хозяйствующими субъектами, федеральными органами исполнительной власти и др., так как заранее определены полномочия каждого, что в свою очередь способствует уменьшению коррупционной составляющей. Административный режим также позволяет вносить единство и дифференциацию норм, в зависимости от целей и задач, стоящих как перед федеральными органами, так и перед органами государственной власти субъектов Федерации и иными органами государственного управления в сфере недропользования.
В тоже время все больше ученых, представителей политических структур, бизнеса в МСК, общественности склоняются к мнению об оптимальности второго режима недропользования – гражданско-правового (договорного), считая его наиболее соответствующим современным экономическим требованиям.55
Регулирование правоотношений, возникающих из договорного режима недропользования регламентируются нормами Федерального закона от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (далее – Закон о СРП).[31] Данный Закон в 1995г. должен был стать альтернативой существовавшему административно-командному (лицензионному) режиму с созданием более благоприятного климата для инвестирования финансовых средств в разработку месторождений полезных ископаемых. Некоторый опыт в данной сфере в России уже имелся, поскольку уже было заключено три соглашения о разделе продукции: «Сахалин 1», «Сахалин 2», «Харьягинское месторождение». Принятие Закона о СРП способствовало переговорному процессу по двадцати новым проектам.
Вместе с тем, принятый Закон о СРП не учитывал положения законодательства в области инвестиционной деятельности: налогообложение, валютный контроль, бухгалтерский учет и т.д., поэтому сам Закон неоднократно претерпевал поправки, изменения и дополнения.
Согласно ч.1 ст. 2 Закона о СРП соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и за свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недр, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с Законом о СРП.
Соглашением о разделе продукции должны быть предусмотрены обязательства инвестора по:
– предоставлению преимущественного права на участие в работе по СРП российским подрядчикам, поставщикам, перевозчикам и т.п.;
– привлечению не менее 80 процентов от состава всех привлеченных работников – граждан РФ, привлечению иностранных работников только на начальных этапах работ;
– приобретению необходимых для геологического изучения, добычи, транспортировки и переработки полезных ископаемых технологического оборудования, технических средств и материалов российского происхождения в объеме не менее 70 процентов от общей стоимости приобретенных в каждом календарном году для выполнения работ по соглашению оборудования, технических средств и материалов, затраты на приобретение и использование которых возмещается инвестору компенсационной продукцией;
– осуществлению мер, направленных на предотвращение вредного влияния указанных работ на окружающую среду, а также по ликвидации последствий такого влияния;
– страхованию ответственности по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших за собой вредное влияние на окружающую среду;
– ликвидации всех сооружений, установок и иного имущества по завершению работ по соглашению, а также по очистке от загрязнений территории, на которой проводились работы по соглашению.
За инвестором также закрепляется обязанность принимать предусмотренные законодательством России меры по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, а также обеспечению выплат соответствующих компенсаций при выполнении работ по соглашению на объектах, расположенных на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.
Выполнение данных положений создает условия для устойчивого развития МСК через обеспечение занятости населения, получения дополнительных бюджетных поступлений, сохранение окружающей среды и пр. Таким образом, развитие межотраслевых взаимоотношений может повлиять как на экономику отдельно взятого региона, так и на экономику всей страны в целом.
Одной из важных особенностей СРП является индивидуальный налоговый подход. Механизм соглашения реализуется путем возмещения затрат инвестора и раздела прибыльной продукции. При этом, инвестор освобождается от выплаты части налогов и сборов, за исключением налога на добавленную стоимость; налога на прибыль организации; налога на добычу полезных ископаемых; платежей за пользование природными ресурсами; платы за негативное воздействие на окружающую среду; водного налога; государственной пошлины; таможенного сбора; земельного налога; акциз, за исключением акциз на подакцизное минеральное сырье.[32]
Подобный механизм позволяет соизмерить величину налоговых платежей и уровень прибыли инвестора, что в свою очередь служит основой долгосрочного компромисса интересов государства и инвестора.
Тем не менее, как уже ранее нами было отмечено, на территории России действуют лишь три соглашения о разделе продукции. Это обусловлено, прежде всего, рядом законодательных упущений, накладывающих существенные ограничения на применение данного вида соглашения.
Во-первых, заключение СРП возможно только в отношении тех участников недр, право пользования которыми может быть предоставлено федеральными законами. Для этого необходимо заключение Правительства РФ и решений законодательных (представительных) органов субъектов РФ, на территории которых расположены участки недр.
Во-вторых, в результате последних изменений законодательства в сфере МСК органы государственной власти субъектов РФ были исключены из участников соглашений о разделе продукции и решение о заключении СРП принадлежит только Правительству РФ. Вместе с тем, полностью сохранены региональные гарантии прав инвесторов, в части не распространения на них действия законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ, органов местного самоуправления. Также инвесторы – участники СРП освобождаются от уплаты региональных налогов на имущество организаций и транспортного налога.
По сути, был ликвидирован механизм, обеспечивающий баланс между такими экономическими выгодами, как развитие инфраструктуры, создание рабочих мест и финансовыми потерями в результате налоговых льгот, экономических рисков для регионов, связанных с СРП на территории субъекта РФ. Кроме того, имеет место непроработанность схемы раздела продукции, в том числе разделение государственной доли продукции между Федерацией и ресурсным регионом.
В целом, механизм СРП имеет ряд положительных эффектов. К ним можно отнести такие как: возможность преимущественного привлечения российских подрядчиков, поставщиков и перевозчиков, работников – граждан РФ, использования технологического оборудования, технических средств и материалов российского происхождения. Реализация СРП служит стимулом для развития межотрослевых связей. Стоит отметить, что данные положительные эффекты возможны за пределами ресурсных регионов.
Концессионное соглашение
Концессии в недропользовании стали использоваться с начала XIX в. Во Франции, а затем в других странах Европы – Голландии, Бельгии, Люксембурге, Турции, Греции. В настоящее время концессии действуют во многих странах, в том числе в США, Норвегии, Великобритании, Австралии, в странах ближнего Востока, во многих бывших республиках СССР (Грузия, Казахстан, Литва, Молдавия, Узбекистан, Украина).
Условия концессионных соглашений в разных странах сильно отличаются, но общими характерными признаками являются: передача государством исключительно права на добычу полезных ископаемых на определенной территории; передача права собственности на добытую продукцию; длительный срок концессии (несколько десятков лет); применение общего налогового режима. В договорах может предусматриваться выплата государству бонусов при их подписании, при открытии месторождения и при наступлении других конкретных событий, например, достижений определенного уровня добычи.[33]
В России концессионный договор носит совершенно иной характер. Согласно ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»[34] под ним понимается соглашение сторон, где одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.
К объектам концессионного соглашения относится:
1) автомобильные дороги или участки автомобильных дорог, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, то есть объекты, используемые при капитальном ремонте, ремонте, содержании автомобильных дорог, элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы (в том числе пункты взимания платы), объекты дорожного сервиса;
2) объекты железнодорожного транспорта;
3) объекты трубопроводного транспорта;
4) морские и речные порты, в том числе искусственные земельные участки, гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур;
5) морские и речные суда, суда смешанного (река - море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки;
6) аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также создаваемые и предназначенные для организации полетов гражданских воздушных судов авиационная инфраструктура и средства обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи;
7) объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;
8) гидротехнические сооружения;
9) объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;
10) системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты тепло-, газо- и энергоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения;
11) метрополитен и другой транспорт общего пользования;
12) объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения;
13) объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения.
На основании заключенного концессионного соглашения концессионеру может быть предоставлен участок недр с целью строительства и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, необходимый для создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения и (или) для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением. Участок недр предоставляются концессионеру в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах на срок, который устанавливается концессионным соглашением.
Таким образом, участок недр в силу Закона РФ «О недрах» может быть предоставлен концессионеру в пользование. При этом необходимо учитывать, что в силу требований ст. 11 данного Закона предоставление недр в пользование оформляется лицензией.
