История правового развития института недропользования в России исчисляется столетиями. На территории России пользование богатствами недр ведется с доисторических времен с началом использования строительного камня, добычи минеральных красок, железа, меди. Затем начинаются разработки слюды, руд цветных и благородных металлов, самоцветов мрамора. Следы древних рудников обнаружены начиная с периода бронзового века.[1]
Вместе с тем, основная юридическая конструкция отношений недропользования появилась в эпоху Петра I. В 1700 г. он создал первый в России специальный государственный орган по управлению недропользованием – Приказ рудокопных дел, а также ввел государственную собственность на недра, установил принцип горной свободы, платность недропользования.
8 июня 1711 г. Приказ был ликвидирован и горное дело перешло в управление Сенату и губернаторам, вплоть до 15 мая 1715, когда Приказ был восстановлен под названием Рудная канцелярия.
13 марта 1718 года Рудная канцелярия была упразднена, а вместо нее учреждены Берг- и Мануфактур-коллегии, занимавшиеся всеми вопросами организации горного дела. Берг-колле́гия действовала в 1719–1731, 1742–1783 и 1797–1807 годах. Данный орган неоднократно претерпевал реорганизацию и только при Павле за ним были восстановлены все прежние права и привилегии, какие он имел до 1775 года.
В 1806 г. Берг-Коллегия была упразднена, вместо нее создан Горный департамент – центральное государственное учреждение в Российской Империи по управлению горнозаводскими округами, который в 1811г. переименован в Департамент горных и соляных дел и восстановился вновь только в 1863 году. 21 января 1918 года Горный департамент был ликвидирован.
В состав Горного департамента с 1882 года входил Геологический комитет, упраздненный в 1930 году в связи с делом Геолкома. В задачи Геолкома входило систематическое изучение геологического строения страны и минеральных богатств её недр, проведение регионального геологического картирования, а позднее и систематическое описание геологического строения территории Российской империи.
После октябрьской революции 1917г. управление горным делом проводилось различными органами в зависимости от типа полезных ископаемых.
В состав Высшего Совета Народного Хозяйства (ВСНХ) входили Геологический комитет, Главный угольный комитет, Главное управление металлической промышленности и т.д. В 1932 г. после неоднократных реорганизаций указанные органы были подчинены Народному Комиссариату тяжелой промышленности, причем из 1500 полевых партий половина состояла под началом данного наркомата, а половина – в системе НКВД СССР («Дальстрой» и другие спецорганизации).
24 января 1939 года Народный комиссариат тяжёлой промышленности СССР был разделен на шесть наркоматов — Наркомат топливной промышленности СССР, Наркомат чёрной металлургии СССР, Наркомат цветной металлургии СССР, Наркомат электростанций и электропромышленности СССР, Наркомат химической промышленности СССР и Наркомат промышленности строительных материалов СССР.
В 1946 г. они преобразованы в соответствующие министерства, создано Министерство геологии, которое организовало систематические работы по составлению геологических карт СССР среднего и мелкого масштаба, практически завершенные к середине 1980-х годов, хотя первая геологическая карта СССР масштаба 1: 2500000 без белых пятен была издана уже в 1956 г.
Система министерств на союзном и республиканском уровнях сохранялась до 1991 г., когда СССР распался, хотя Министерство геологии РСФСР в отличие от других республик было упразднено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР 3 декабря 1987 года и управление российской геологией было полностью в компетенции Министерства геологии СССР. К началу 1990-х годов российские геологи открыли столько запасов полезных ископаемых, что их добыча была обеспечена на многие десятилетия вперед, чем, возможно, геологическая служба и обрекла себя на отсутствие финансирования в период становления в России рыночной экономики.
В 1992 г. в России воссоздана система комитетов: Комитет по геологии и использованию недр, Комитет по металлургии, но затем вновь восстановлена система министерств – Министерство природных ресурсов, Министерство промышленности и энергетики, Министерство экономики.[2]
В 2008г. в очередной раз были внесены изменения в систему Министерств РФ. 28 мая 2008 г. Постановлением Правительства РФ№ 400 утверждено положение «О Министерстве энергетики РФ»[3]; 29 мая 2008 г. Постановлением Правительства РФ № 404 было утверждено положение «О Министерстве природных ресурсов и экологии РФ»[4]; 05 июня 2008г. Постановлением Правительства РФ № 438 утверждено положение «О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации»[5].
Период реорганизации и реформирования государственной системы управления отношениями недропользования продолжается и поныне.
1.3. Содержание понятия «недра»
Термин «недра» достаточно давно использовался в законодательстве СССР. Однако относительно содержания этого термина у советских юристов не было единой точки зрения. Чаще всего он упоминался как синоним понятия «полезные ископаемые». Естественно, что здесь недопустимо ставить знак равенства, поскольку полезные ископаемые являются лишь частью недр.[6]
Под геологическим понятием «недр» Земли понимается все то, что находится под земной поверхностью. Как известно, Земля по форме является геоидом, шаром, приплюснутым с полюсов. Средний радиус Земли равен 6371 км. Согласно сейсмическим данным Земля разделяется на кору, мантию и ядро.
Земная кора отделяется от мантии по границе Мохоровичича, которое характеризует резкое изменение в прохождении сейсмических волн на границе коры и мантии. Земная кора сложена твердыми осадочными (9.2%), метаморфическими (20,2%) и магматическими (70,8%) породами.[7] Земная кора имеет толщину от 5-10 до 70 км, океаническая кора тоньше континентальной.
Мантия – твердая оболочка Земли, расположенная между земной корой и ядром, которая составляет 83% объема Земли (без атмосферы) и 67% ее массы. Верхняя граница проходит по границе Мохоровичича, нижняя – на глубине 2900 км по границе с ядром. Мантия в основном сложена из оливиновых пород, по химическому составу на 80% состоит из окислов кремния и магния. Из-за высокого давления вещество мантии находится в твердом кристаллическом состоянии. Температура мантии – 2000-2500 Сº. Процессы, происходящие в мантии, приводят к тектоническим движениям, вулканизму, движению материков и др.
Ядро – центральная, наиболее глубокая геосфера Земли, радиусом около 3,5 тыс. км. Оно делится на внешнее жидкое железное ядро и внутреннее твердое железное ядро. Температура в центре ядра достигает 5000 Сº.
В геологии принято два определения понятия «недра». В широком смысле недра Земли простираются от ее поверхности до центра и включают земную кору, мантию и ядро. В узком смысле под недрами понимают верхнюю часть земной коры, в пределах которой возможна добыча полезных ископаемых.[8]
Окончательная формулировка понятия «недра» нашла свое отражение в Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»: «Недра являются частьюземной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения».
Ресурсы недр
На сегодняшний день в нормативно-правовых актах не дается определения понятия «ресурсы недр», вместе с тем в ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» указывается, что недра в границах территории Российской Федерации, включают подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы. Однако принято считать, что ресурсы недр – это твердые, жидкие и газообразные полезные ископаемые, энергетические ресурсы и полости естественного и техногенного происхождения в массиве горных пород. [9]
Академик РАН Михаил Иванович Агошков разделяет ресурсы недр (по их видам) на 6 основных групп:
Виды ресурсов недр (по М.И. Агошкову) [10]
| РЕСУРСЫ НЕДР | Месторождения полезных ископаемых |
| Отвалы вскрышных и вмещающих пород, терриконы угольных шахт, отвалы и склады забалансовых полезных ископаемых | |
| Отходы горно-обогатительного и металлургического производства | |
| Глубинные источники пресных, минеральных и термальных вод | |
| Внутреннее глубинное тепло Земли | |
| Природные и техногенные полости в массиве горных пород |
Так же в источниках можно встретить следующие термины:
Полезные ископаемые (a. Minerals) - природные минеральные образования земной коры неорганического и органического происхождения, которые могут быть эффективно использованы в сфере материального производства. По физическому состоянию полезные ископаемые делятся на твёрдые (угли ископаемые, горючие сланцы, торф, рудные и нерудные п.и.), жидкие (нефть, минеральные воды) и газообразные (газы природные горючие и инертные газы).
Месторождение (полезного ископаемого) – природное скопление полезного ископаемого, которое в количественном и качественном отношении может быть предметом промышленной разработки при данном состоянии техники и в данных экономических условиях. Другие скопления, которые по своим данным могли бы разрабатываться лишь при изменившихся технико-экономических условиях, относятся к месторождениям непромышленным. По размерам запасов оно может быть крупным, средним и мелким. По происхождению среди них различают эндогенные, экзогенные и метаморфогенные с многочисленными дальнейшими подразделениями.
Минеральное сырьё (a. mineral raw materials) – товарная продукция 
горного производства. K минеральному сырью относятся Полезные ископаемые, извлечённые из недр в процессе освоения минеральных ресурсов и подвергнутые обработке, необходимой для их хозяйственного использования.
Минеральные ресурсы (a. mineral resources) – совокупность полезных ископаемых, выявленных в недрах отдельных регионов, стран, континентов, дна океанов или Земли в целом, доступных и пригодных для промышленного использования и, как правило, количественно оценённых геологическими исследованиями и геологической разведкой. Минеральные ресурсы являются невозобновляемыми природными ресурсами. Подготовленную к освоению часть минеральных ресурсов называют минерально-сырьевой базой.
Геологические запасы (a. geological reserves) – запасы полезных ископаемых, оценённые по их состоянию в недрах, без учёта потерь и разубоживания минерального сырья, неизбежных при их добыче. По степени изученности Геологические запасы (в CCCP) разделяют на разведанные (категории A, B, C,) и предварительно оценённые, или перспективные (категория C2). Кроме того, в границах бассейнов, крупных регионов, рудных узлов производят оценку прогнозных ресурсов полезных ископаемых. По народно-хозяйственному значению разведанные геологические запасы разделяют на балансовые запасы полезных ископаемых и забалансовые запасы полезных ископаемых.
Балансовые запасы полезных ископаемых (a. balance reserves of minerals) – группа запасов полезных ископаемых, использование которых экономически целесообразно при существующей либо осваиваемой промышленностью прогрессивной технике и технологии добычи и переработки сырья с соблюдением требований законодательных актов по рациональному использованию недр и охране окружающей среды. B группу Балансовых запасов полезных ископаемых включаются запасы категорий A, B, C1 и C2, удовлетворяющие требованиям кондиций по качеству, количеству, технологическим свойствам минерального сырья и горно-технологическим условиям эксплуатации месторождения с учётом степени изученности месторождения и его географо-экономических условий.
Забалансовые запасы полезных ископаемых (a. total resources) – запасы природных ископаемых, использование которых в настоящее время экономически нецелесообразно или технически и технологически невозможно, но которые в дальнейшем могут быть переведены в балансовые. Забалансовые запасы твёрдых природных ископаемых подсчитываются и учитываются, если в технико-экономическом обосновании кондиций доказана возможность их сохранности в недрах для последующего извлечения, складирования и сохранения для использования в будущем.[11]
Виды пользования недрами
Пользование недрами представляет собой процесс извлечения из них выгод и применения их полезных свойств для удовлетворения материальных и духовных потребностей человека. В данном процессе недра для человека выступают в трех качествах:
– как объект геологического изучения;
– как объект эксплуатации;
– как объект охраны.
Данный порядок перечисления указывает на последовательность человеческого воздействия на недра – сначала их нужно изучить, а уж потом эксплуатировать и охранять. Но и изучение и охрана недр служат цели обеспечения их использования на благо человека.
Геологическое изучение недр проводится для целей научного их познания и для выявления объектов недр, которые могут быть использованы человеком для удовлетворения своих потребностей. Для геологического изучения применяются различные методы. Бурение скважин позволяет физически проникнуть в недра.
В конце 2010 - начале 2011 года компанией Еxxon Neftegas Limited (ENL), которая является оператором проекта «Сахалин-1», была пробурена самая глубокая скважина в мире, глубина которой составила 12 345 метров. Скважина была пробурена при разработке месторождения Одопту, которое вместе с месторождениями Чайво и Аркутун-Даги включены в проект «Сахалин-1».
Опосредованные методы геологического изучения без физического проникновения в недра представляются такими науками, как геофизика (сейсморазведка, гравиоразведка, магниторазведка, электроразведка), геохимия, минералогия, кристаллография, палеонтология, гидрогеология, инженерная геология и др.
Добыча полезных ископаемых представляет собой такой вид пользования недрами, при котором происходит физическое изъятие полезных для человека веществ. Способы добычи полезных ископаемых многообразны. Карьеры используются при добыче угля, строительного камня, гравия, щебня, песка, глины, железа, алмазов и др.; шахты – при добыче угля, соли, меди, других твердых полезных ископаемых; скважины – для добычи нефти, газа, воды; колодцы – для добычи воды, соли.
В качестве источника растворенного минерального сырья недра используются при освоении соляных озер, источников минерализованных вод и т.п.
Использование недр как пространственной основы для строительства и эксплуатации подземных сооружений широко применяется человеком с древних времен.
Как емкость для хранения нефти, газа, воды и других жидкостей недра используются во многих отраслях промышленности. Именно таким образом создаются запасы нефти, нефтепродуктов, газа, других минеральных растворов. При этом хранилищами могут быть как естественные и искусственные полости в недрах Земли, так и пористые породы, в основном песчаники, куда жидкость или газ под давлением закачиваются с поверхности, а в нужный момент выкачиваются обратно с определенными потерями.
Недра используются и как емкость для закачки радиоактивны, токсичных и других химически вредных отходов, сточных промышленных и бытовых вод.
Использование недр как объекта транспорта и связи происходит при строительстве тоннелей для движения автотранспорта, поездов, подземных трубопроводов, линий связи.
Недра используются для лечебно-оздоровительных целей. Так, например, нахождение в соляных шахтах, где соль осушает воздух, отбирая из него влагу, способствует лечению бронхиально-легочных заболеваний.
Использование недр для извлечения подземной тепловой энергии – один из способов создания альтернативных источников энергии. Тепло недр – практически вечный, бесперебойный источник отопления жилья и выработки электроэнергии – еще только начинает использоваться человеком.
Как объект научных исследований недра используются при испытании ядерного оружия, размещении аппаратуры для замера сейсмологической активности, тепловых потоков и т.п.
Использование недр как объекта туризма и спорта можно проиллюстрировать на примере спелеологии.
Недра используются для сбора коллекционных материалов – образцов пород, минералов, ископаемой флоры и фауны.
Как памятник природы недра используются при наличии культурной, исторической, эстетической, геологической, палеонтологической, археологической или их другой ценности. Такими памятниками могут быть отдельные уникальные останцы скальных пород, редкие обнажения горных пород, показывающие историю формирования отложений, места скопления останков древних животных и т.д.
ЛЕКЦИЯ № 2
