Особенности организационных кризисов в государственных и муниципальных учреждениях

Как любая организация государственные и муниципальные учреждения оказываются в кризисных ситуациях.

Причинами организационных кризисов здесь выступают как внешние, объективные, так и внутренние, субъективные факторы.

К числу объективных правомерно отнести: политическую ситуацию в стране (которая также может кризисной), реорганизацию государственных и муниципальных учреждений (слияние, реструктуризация, упразднение, создание и т.д.), изменение стратегии социально-экономического развития, исчезновение и появление новых отраслей жизнедеятельности, территориальных образований и т.д.). Как правило, государственные и муниципальные учреждения повлиять на эти факторы не могут вследствие иерархичности государственного и муниципального управления и вынуждены подчиниться решению вышестоящих учреждений. Поэтому никакой речи об антикризисном управлении не может и идти, если на то не будет воли властных инстанций более высокого порядка.

Что касается субъективных факторов, то здесь наиболее существенное воздействие оказывают: ошибки управления учреждением, низкий уровень компетентности и профессионализма руководства и персонала учреждения, отсутствие командного духа среди сотрудников, низкий уровень культуры и морали персонала и т.д., что в целом не позволяет учреждению выполнять поставленные перед ним государством и общество задачи.

Понятие «кризис» уже многократно применялось к государственным (муниципальным) учреждениям в научной литературе и зачастую рассматривалась как частный случай социально-экономического и политического кризиса. Такой подход, безусловно, также правомерен.

С.В. Любичанковский предлагает интересную концепцию причин системного, внутреннего кризиса государственных учреждений. В равной степени его подход адекватен и для муниципальных учреждений.

При этом, по мнению ученого словосочетание «системный кризис» указывает на то, что кризис заложен именно в самой организации государственного (муниципального) учреждения как системы людей-сотрудников. Словосочетание «внутренний кризис» означает, что подобный кризис является генетической особенностью именно аппарата государственного (муниципального) управления как уникального объекта исследования и порождается личными интересами его сотрудников.

Государство реализует свои функции через государственный (муниципальный) механизм, обязательной составляющей которого является аппарат государственного управления. Общепризнано, что всем его элементам соответствуют появившиеся на определенной стадии исторического развития государственные (муниципальные) учреждения.

Любое государственное (муниципальное) учреждение представляет собой совокупность сотрудников, системно организованную для выполнения определенных задач государственного управления. Однако, следует помнить, что человек, становясь сотрудником государственного (муниципального) учреждения, не перестает быть человеком. Это значит, что кроме целей, поставленных перед ним как сотрудником государственного (муниципального) учреждения, у него сохраняются и личные потребности, требующие своего удовлетворения.

Поэтому функционирование государственного (муниципального) учреждения – это всегда результат соотношения между интересами государства, являющимися официальной задачей государственного (муниципального) учреждения, и собственными интересами его сотрудников. Возможны три варианта структуры этого соотношения, или, в терминологии тектологии А.А. Богданова, три возможных следствия отрицательного и положительного подбора среды по отношению к учреждению:

1. Выполнение функций, возложенных на сотрудника государственным (муниципальным) учреждением, совпадает с его личными интересами. Например, сотруднику нравится его работа, он убежден в ее полезности, она ему приносит моральное удовлетворение и достойное материальное вознаграждение, он гордится своей сопричастностью к решению важных государственных (местных) проблем. Такая ситуация обеспечивает качественную работу государственного (муниципального) учреждения.

2. Личные интересы сотрудника государственного учреждения (например, получение зарплаты, обеспечивающей достойное существование) не удовлетворяются государственным (муниципальным) учреждением. Однако он по какой-либо причине (убежденность в необходимости честного отношения к своим обязанностям, преданность идее служения Родине и т.п.) подчиняет свои интересы государственным (муниципальным), что является компромиссом. Нужно заметить, что определенные (чаще всего переходные) эпохи в истории нашего Отечества дали яркие примеры массовости такой практики, поэтому пренебрегать этой возможностью было бы неправильным. Рассматриваемая ситуация также обеспечивает качественную работу государственного (муниципального) учреждения (до того момента, когда истощение сотрудника уже не может компенсироваться его духовным порывом).

3. Личные интересы сотрудника не удовлетворяются государственным (муниципальным) учреждением, и он относится к выполнению официально поставленных перед ним задач только с точки зрения своих личных интересов. Например, сотрудник стремится обеспечить свой материальный достаток в объеме, который считает для себя необходимым, а учреждение, в котором он работает, такую возможность предоставить ему не может. И сотрудник решает это противоречие в пользу личных интересов. Наличие такого сотрудника снижает качество работы государственного (муниципального) учреждения.

На первый взгляд, этот тезис может быть оспорен следующим образом: учреждение может избавиться от «нерадивого» сотрудника, а его некачественная деятельность может быть нивелирована, компенсирована честной работой других сотрудников. На наш взгляд, учреждение, нашедшее в себе силы избавиться от плохого сотрудника, представляет собой уже иной предмет исследования, нежели то учреждение, в составе которого он присутствует. И до тех пор, пока описанный выше сотрудник работает в учреждении, достижение официально поставленных перед ним задач страдает.

Что же касается возможности сгладить отрицательные последствия деятельности такого сотрудника работой других сотрудников, то данная ситуация, конечно, ведет к дополнительному напряжению сил этих последних, что, без сомнения, негативно сказывается на качестве уже их деятельности. Чем больше чрезвычайных усилий подобного рода требуется, тем большей потенциальной опасности подвергается функционирование учреждения в целом. Но дело здесь даже не в том, поведение скольких сотрудников нуждается в корректировке (один начальник, в руках которого находится право принятия окончательного решения, может принести вреда больше, чем десять его подчиненных), не в размере причиняемого ущерба (он может увеличиваться со временем), а в самом факте его причинения, который сам по себе является показателем развития кризиса учреждения. В случае, когда сотрудники объединены не целью решить поставленную официально задачу, а целью получить личную выгоду, государственное (муниципальное) учреждение превращается в псевдогосударственное (псевдомуниципальное) учреждение: по видимым признакам оно остается государственным (муниципального) учреждением, а по существу – под маркие выполнения определенных задач государственного (муниципального) учреждения сотрудники работают на удовлетворение личных интересов.

Изложенное понимание функционирования государственного (муниципального) учреждения позволяет однозначно связать содержание кризиса учреждения с третьим вариантом структуры соотношения между интересами государства (местного сообщества) и собственными интересами сотрудников учреждения, когда вторые начинают доминировать над первыми. Иными словами, кризис заключается в превращении государственного (муниципального) учреждения в псевдогосударственное (псевдомуниципальное).

Предложенный подход позволяет считать волокиту, коррупцию, излишне высокий уровень льгот и привилегий, отсутствие координации деятельности и другие, казалось бы, не всегда и связанные между собой характеристики проявлениями такого кризиса.

Казалось бы, необходимо усилить контроль над деятельностью учреждения, но на каком-то этапе контроль становится неэффективным, так как все равно не учитывает все причины, а определяющую (главную) причину выделить нельзя. Причины кризиса учреждения могут быть разнообразны настолько, что практически не поддаются систематическому учету. В этом своеобразие т.н. «человеческого фактора». Полноценный учет их при построении модели развития государственного учреждения затруднителен. Однако возможны и другие способы построения такой модели.

В рамках структурно-функциональной парадигмы подход к созданию модели кризиса государственного (муниципального) учреждения связан с определением основных условий, благоприятствующих его наступлению. Эти условия заложены во внешней по отношению к изучаемому объекту среде (в подборе среды и обусловленным им поведением учреждения).

С позиций тектологии только систематическая смена направления подбора способна обеспечить устойчивое прогрессивное развитие учреждения, не допустить его кризиса. Именно длительное преобладание одного вида селекции над другим ведет к кризису государственного (муниципального) учреждения - либо через паразитизм, либо через истощение сотрудников.

Зная условия, способствующие наступлению кризиса учреждения, можно ретроспективно оценить, в какие периоды его наступление было наиболее вероятным. В отличие от причин, потенциальное разнообразие которых лишает исследователя возможности их учета в многофакторной модели, установление наличия или отсутствия названных условий представляется реально достижимым.

Так, степень сложности поставленных перед государственным учреждением задач может быть прослежена путем анализа нормативно-правовой базы его работы; степень возможности законным путем удовлетворить личные потребности сотрудников государственного учреждения может быть хотя бы частично прослежена через сравнение их зарплаты и потребительской корзины. Подобная информация во многих случаях не только доступна, но уже и проанализирована. Остается только ее использовать для поиска наиболее вероятных периодов развития кризиса государственного (муниципального) учреждения. В частности, применительно к позднеимперской России установлены и нецелесообразная организация местной администрации, усложняющая решение поставленных перед ней задач, и ухудшение материального положения губернского чиновничества.

Существует и другой способ поиска ответа на этот вопрос. Однако возможность его реализации носит более ограниченный характер. О переходе государственного учреждения на путь кризиса можно судить по изменению реакции последнего на внешние воздействия.

Если государственное учреждение ищет только внешние причины собственной некачественной деятельности и представляет их в виде непреодолимого препятствия своей работе, до ликвидации которых всякие усилия учреждения якобы бессмысленны, то такая реакция явный признак кризиса. Здесь действует правило «кто хочет работать, тот ищет пути решения проблем, а кто не желает ищет оправдания во враждебности среды».

Если же учреждение не только сигнализирует руководству, но и пытается самостоятельно решить возникшие проблемы, мобилизуя свои силы, то такая реакция - признак «здорового» развития учреждения в условиях отрицательной селекции. К сожалению, далеко не всегда можно определить характер реакции изучаемого учреждения (для этого надо глубоко поработать с материалами внутреннего делопроизводства, со свидетельствами современников, которые могли не сохраниться или сохраниться в недостаточном объеме). Но в ряде случаев это возможно.

Так, например, в конце XIX - начале XX правительство неоднократно создавало комиссии и комитеты для разработки реформы местного управления. Губернские власти Уральского региона поначалу активно поддерживали эти начинания, создавали собственные проекты преобразований, предусматривающие комплексную реформу управления. Но к 1905 году такая работа перестала проводиться, поскольку позитивная реакция на нее отсутствовала. Местные чиновники в своем общении с центром перешли от попыток применения системного подхода к жалобам на трудности исполнения конкретными должностными лицами своих служебных обязанностей. На наш взгляд, описанное изменение в поведении чиновников также позволяет обоснованно предположить наличие кризиса в государственном учреждении.

Существует еще один способ определения наиболее вероятных для развития кризиса государственного учреждения. Он связан с пониманием хода самого кризиса.

Процесс его протекания возможно представить в двух вариантах, соответственно выделяя два типа кризиса государственного (муниципального) учреждения, которые условно могут быть названы лавинообразным и затухающим.

Лавинообразный тип кризиса предполагает бурное развитие. Его механизм таков: кризисные процессы в учреждении шли медленно, так что не улавливались наблюдателями, но постепенно число «пораженных» кризисными явлениями сотрудников приближалось к критическому количеству. Достижение этого предела ведет к тому, что сотрудники-коррупционеры получают возможность заставить сотрудников из смежных частей системы встать на тот же путь или покинуть учреждение. Эти сотрудники, в свою очередь, развращают свое окружение, и т.д. В результате освобождаемая в кризисе сила с определенного момента развивается по экспоненте и, конечно, во много раз превосходит «коррупционную силу» отдельно взятого сотрудника, хотя именно этот сотрудник, включившись в коррупционную сеть, привел систему к ускорению регресса, как очередная упавшая с ветки снежинка вызывает сход лавины в горах. Так вот, последний из описанных процессов протекания кризиса учреждения весьма ярок и динамичен, и потому оставляет обычно заметный след (например, в исторических источниках).

Следовательно, если выявляется чрезвычайно быстрая дезорганизации учреждения, казалось бы, исторически необоснованная, можно предположить возможность там данного кризиса. Конкретно-исторические исследования не раз выявляли подобный ход событий. Например, А.Я. Аврех, изучая Российскую империю последних лет существования, пришел к выводу, что правящий слой в это время страдал «синдромом некомпетентности, который увеличивается в размерах по принципу зарастающего ряской пруда. Каждый день площадь зарастания увеличивается вдвое. Поскольку исходная площадь зарастания мала, этот процесс долгое время кажется малоугрожающим. Достаточно сказать, что перед последним днем, когда пруд должен полностью зарасти, он еще наполовину чист. Именно поэтому так неожиданно ошеломляющим было для современников появление таких фигур во главе управления государством, как Хвостов, Штюрмер, Протопопов».

Возможен и еще один путь выдвижения обоснованного предположения о наличии кризиса в каком-либо конкретном учреждении. Он основан на установлении наличия данного кризиса в «смежном» учреждении, связанном с изучаемым объектом деловыми контактами. Здравый смысл подсказывает, что государственное (муниципальное) учреждение не может работать изолированно, во всяком случае, от своих непосредственных высшей и подчиненной инстанций. Следовательно, распространение кризисных явлений наиболее вероятно именно в этих направлениях. Причем чем более развит кризис в одном учреждении, тем более реальна возможность его развития в «смежных» организациях. Действительно, псевдогосударственное (псевдомунциипальное) учреждение способно существовать только в условиях отсутствия серьезной борьбы с кризисом со стороны начальства, а существуя, псевдогосударственное (псвдомуниципальное) учреждение не может не навязывать свои «правила игры» зависимым от него инстанциям. Применительно к позднеимперской России существуют исследования, указывающие на кризисное состояние как высших органов власти («министерская чехарда», влияние камарильи на принятие государственных решений и расстановку кадров), так и уездного звена управления, в частности городских и уездных полицейских управлений (12; 13). Это вполне определенно указывает на возможность существования кризисных тенденций и в губернской администрации.

Таковы четыре основных способа обоснования гипотезы о существовании кризиса аппарата государственного (муниципального) управления или какой-либо его части в конкретный период.

Репрезентативными признаками системного (внутреннего) кризиса государственного (муниципального) учреждения выступают те характеристики его функционирования, которые указывают на низкое качество выполнения его сотрудниками своих обязанностей и на малую продуктивность их работы. Основными репрезентативными признаками кризиса являются:

- формализм;

- чрезмерно высокий уровень зарплаты;

- наличие неоправданно широкой системы льгот;

- чрезмерное количество разрешительных подписей на различных документах;

- неоправданно большая длительность рассмотрения дел;

- взяточничество;

- присвоение казенных денег;

- использование казенного имущества в личных целях;

- создание видимости большого размаха работы;

- преувеличение значимости принимаемых решений;

- сокрытие сведений от средств массовой информации;

- утаивание информации от заинтересованных в деле лиц;

- «раздувание» штатов государственного учреждения;

- нарушения координации с деятельностью других учреждений;

- нарушения координации деятельности подразделений государственного учреждения;

- практика «наследования» должностей;

- «семейственность»;

- практика перебрасывания сотрудников из одной сферы деятельности в другую, требующую специальных знаний, резко отличающуюся от предыдущей;

- приоритет защиты сотрудника в ходе служебного или судебного разбирательства.

Большинство из названных признаков возможно выявить в виде единичных случаев, но невозможно просчитать статистически. Исходя из этого, в оценке глубины системного (внутреннего) кризиса государственного (муниципального) учреждения следует исходить из следующего тезиса: чем больше разнообразие выявленных в функционировании учреждения признаков кризиса, тем более высок его уровень.

Необходимо уточнить, что понимается под разнообразием признаков кризиса. Это не простое механическое понимание, когда действует правило «чем больше признаков кризиса проявилось в функционировании учреждения, тем глубже кризис». Многочисленность не есть разнообразие. В определении уровня кризиса необходимо исходить не из объема выявленной комбинации признаков, а из ее структуры. В самом деле, где кризис глубже: там, где сотрудники установили себе чрезмерно высокие зарплаты или там, где они присваивают казенные деньги? Там, где создается видимость большого размаха работы или там, где наблюдается безусловный приоритет защиты сотрудника в ходе судебного разбирательства? Решить эти и подобные им дилеммы возможно только путем градации признаков кризиса на группы, каждая из которых «репрезентирует» (представляет) разные стороны последнего. Установив взаимную связь этих сторон кризиса, тем самым можно определить иерархию признаков кризиса.

Содержание системного (внутреннего) кризиса государственного учреждения состоит в наличии там сотрудников, которые подчиняют решение официально поставленных перед ними задач своим личным интересам. Анализ данной ситуации приводит к выводу, что такое подчинение может быть представлено минимум в трех вариантах:

1. Сотрудник учреждения халатно, незаинтересованно относится к выполнению своих обязанностей.

2. Сотрудник учреждения злоупотребляет своим служебным положением.

3. Сотрудник учреждения входит в устойчивое неформальное объединение с другими сотрудниками с целью охраны, защиты и расширения своих возможностей по удовлетворению личных потребностей за счет государственных (муниципальных) интересов.

Изучение содержания каждого из трех представленных вариантов системного (внутреннего) кризиса государственного (муниципального) учреждения позволяет утверждать, что эти варианты являются одновременно последовательными этапами развития данного кризиса. Схема здесь такова:

1) Сотрудник не нарушает закон, но в его рамках старается в первую очередь удовлетворить личные интересы, а не государственные (муниципальные) потребности. Он еще не готов совершить преступление, но уже находится на грани этого. Это низкий уровень развития кризиса.

2) Сотрудник идет на явное нарушение закона, злоупотребляя своим служебным положением, используя вверенные ему учреждением полномочия в личных интересах. Такой уровень развития кризиса является средним.

3) Сотрудник не просто «втихую» нарушает закон, но и навязывает свои «правила игры» другим сотрудникам. Это высокий уровень развития кризиса.

Названные этапы углубления кризиса соответствуют эволюции «пораженного» кризисом сотрудника: «не стараюсь хорошо работать» - «иду на прямое нарушение закона» - «заставляю других сотрудников признать мое право нарушать закон».

Все вышесказанное позволяет установить иерархию признаков системного (внутреннего) кризиса государственного (муниципального) учреждения в зависимости от их принадлежности одному из выделенных уровней развития кризиса. Ясно, что признаки, репрезентирующие второй вариант кризиса, менее важны, чем признаки третьего варианта и более важны, чем признаки первого варианта.

Важно отметить, что логика развития данного кризиса предполагает не замену одной группы признаков другой при смене его уровня, а развертывание или, наоборот, сужение палитры этих признаков. Например, при переходе с низкого уровня развития кризиса на среднее халатное отношение сотрудника к своим обязанностям не исчезает, но дополняется откровенными коррупционными действиями. Поэтому можно утверждать, что разнообразие признаков системного (внутреннего) кризиса государственного (муниципального) учреждения при его углублении растет.