ДИСЦИПЛІНА: АДМІСТРАТИВНЕ ПРАВО
САМОСТІЙНЕ ВИВЧЕННЯ
Тема № 3. Адміністративно-правові норми.
Мета: дати студентам чітке поняття адміністративно-правової норми Студенти повинні орієнтуватися в особливостях норм адміністра тивного права. Студенти повинні знати структуру норм адміністративного права та види адміністративно-правових норм як діють адміністративно-правової норми у часі.
Форми контролю:
- доповіді;
- обговорення;
- тести.
Питання для самостійного вивчення:
1. Реалізація адміністративно-правових норм. Поняття джерела адміністративного права. Система та види джерел адміністративного права. Конституція як основне джерело адміністративного права. Систематизація адміністратив ного права. Кодифікація адміністративного законодавства.
Рекомендована література до теми:
| 1. | КонституціяУкраїни від 28.06.1996р. |
| 2. | Кодекс України про адміністративні порушення від 07.12.1984р.зі змінами і доповненнями |
| 3. | Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07 2005р. зі змінами і доповненнями |
| 4. | Закон України «Про державну службу» від 16.12.1993р. зі змінами і доповненнями |
| 5. | Закон України «Про громадянство України» від 18.01.2001р. зі змінами і доповненнями |
| 6. | Закон України „Про звернення громадян” від 02.10.1996р. зі змінами і доповненнями |
| 7. | Закон України «Про прокуратуру» від 05.11.1991р. зі змінами і доповненнями |
| 8. | Закон України „Про міліцію” від 2012.1990р. зі змінами і доповненнями |
| 9. | Закон України „Про місцеві державні адміністрації” від 09.04.1999р. зі змінами і доповненнями |
| 10. | Закон України „ Про адвокатуру та адвокатську діяльність" 5 липня 2012 року № 5076-VI |
| 11. | Закон України „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” від 01.12.1994р. зі змінами і доповненнями |
| 12. | Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997р. зі змінами і доповненнями |
| 13. | Закон України „Основи законодавства України про охорону здоров’я” від 19.11.1992р. зі змінами і доповненнями |
| 14. | Закон України „Про пенсійне забезпечення” від 06.12.1992р. зі змінами і доповненнями |
| 15. | Закон України „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” від 24.02.1994р. зі змінами і доповненнями |
| 16. | Закон України „Основи законодавства України про культуру” від 14.02.1992р. зі змінами і доповненнями |
| 17. | Закон України „Про освіту” від 23.05.1991р. зі змінами і доповненнями |
| 18. | Закон України „Про вищу освіту” від 17.01.2002р. зі змінами і доповненнями |
| 19. | Закон України „Про оперативно-розшукову діяльність” від 18.02.1992р. зі змінами і доповненнями |
| 20. | Закон України „Про дорожній рух” від 30.06.1993р. зі змінами і доповненнями |
| 21. | Закон України „Про Вищу раду юстиції” від 15.01.1998р. зі змінами і доповненнями |
| 22. | Закон України „Про оборону України” від 06.12.1991р. зі змінами і доповненнями |
| 23. | Закон України „Про Збройні сили України” від 06.12.1991р. зі змінами і доповненнями |
| 24. | Закон України „Про загальний військовий обов’язок і військову службу” від 25.03.1992р. зі змінами і доповненнями |
| 25. | Закон України „Про основи національної безпеки України” від 19.06.2003р. зі змінами і доповненнями |
| 26. | Закон України „Про Службу безпеки України” від 25.03.1992р. зі змінами і доповненнями |
| 27. | Закон України „Про державний кордон України” від 04.11.1991р. зі змінами і доповненнями |
| 28. | Закон України „Про державну прикордонну службу України” від 03.04.2003р. зі змінами і доповненнями |
| 29. | Закон України „Про транспорт” від 10.11.1994р. зі змінами і доповненнями |
| 30. | Закон України „Про телекомунікації” від 18.11.2003р. зі змінами і доповненнями |
| 31. | Закон України „ Про зовнішньоекономічну діяльність” від 16.04.1991р. зі змінами і доповненнями. |
| 32. | Закон України „ Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України” від 21.01.1994р. зі змінами і доповненнями |
| 33. | Закон України „ Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” від 04.02.1991р. зі змінами і доповненнями |
| 34. | Закон України „ Про Антимонопольний комітет України” від 26.11.1993р. зі змінами і доповненнями |
| 35. | Закон України „ Про державну податкову службу в Україні” від 24.12.1993р. зі змінами і доповненнями |
| 36. | Закон України „ Про доступ до судових рішень" №3262-1V від 22.12.2005 |
| 37. | Указ Президента України „ Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади” від 15.12.1999р. зі змінами і доповненнями |
| 38. | Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади, затверджене Указом Президента України від 12.03.1996 р. |
| 39. | Положення про МВС, затверджене Указом Президента України від 17.10.2000 р. |
| 40. | Правила дорожнього руху, затверджені Постановою Кабінету міністрів України від 10.10.2001р. |
| 41. | Інструкція з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, затверджена Міністерством внутрішніх справ України від 22.02.2001р. |
| 42. | Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред.С.В.Ківалова. – Одеса: Юридична література, 2003. |
| 43. | Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер, 2006. — 544 с. |
| 44. | Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л.Попова. – М.: Юристъ, 2002. |
| 45. | Авер’янов В. Актуальні завдання реформування адміністративного права. // Право України – 1999. - №8. |
| 46. | Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний процес: підручник для вищих навчальних закладів. – К.: Літера ЛТД, 2001. – 336с. |
| 47. | Гладун З.С. Адміністративне право України: Навч. Посібник. – Тернопіль: Картбланш, 2004. – 520 с. |
| 48. | Комзюк А.Т. Адміністративна відповідальність в Україні: Навч.посібник. – Харків: Ун-т внутрішніх справ, 1998. |
| 49. | Комзюк А.Т., Бевзенко В.М., Мельник Р.С. Адміністративний процес України: Навч. Посіб. – К.: Прецедент, 2007. – 531 с. |
| 50. | Кузьменко О.В., Гуржій Т.О. Адміністративно-процесуальне право України: Підручник/ За ред.. О.В. Кузьменко. – К.: Атака, 2007. – 416с. |
| 51. | Пасенюк О. Становлення адміністративної юстиції в Україні та адміністративне право// Право України. – 2005. - № 7. – С. 8-11. |
| 52. | Рябченко О.П., Бутенко В.І., Ясинок М.М., Лічман Л.Г., Погрібний С.О. Основи адміністративного судочинства в Україні: Навчальний посібник. – Суми: Видавництво «МакДен», 2008. – 200с. |
| 53. | Стефанюк В.С. Судовий адміністративний процес: Монографія. – Харків: Фірма «Консум», 2003. – 464с. |
Методичні рекомендації при вивченні теми
При вивченні першого питання (Реалізація адміністративно-правових норм. Поняття джерела адміністративного права. Система та види джерел адміністративного права. Конституція як основне джерело адміністративного права. Систематизація адміністратив ного права. Кодифікація адміністративного законодавства) студентам слід звернути увагу на те, що
Реалізація адміністративно-правових норм.
Реалізація адміністративно-процесуальних норм - це втілення їх положень у фактичній діяльності (поведінці) суб'єктів адміністративно-процесуальних правовідносин шляхом виконання юридичних обов'язків, використання суб'єктивних прав, дотримання заборон.
Не може існувати поза реалізацією адміністративно-процесуальних норм і адміністративний процес - регламентована нормами адміністративно-процесуального права діяльність по вирішенню індивідуально-конкретних справ у сфері публічного управління. Практичне втілення приписів адміністративно-процесуальних норм становить суть адміністративного процесу, є його змістовним наповненням та об'єктивним вираженням. Адміністративний процес та реалізація адміністративно-процесуальних норм - надзвичайно взаємопроникаючі та взаємообумовлюючі явища. Уявити їх одне без одного просто неможливо: адміністративний процес завжди здійснюється у формі правореалізації, а реалізація адміністративно-процесуальних норм завжди відбувається в рамках адміністративного процесу.
Адміністративно-процесуальні норми реалізуються у різних формах. Найбільше визнання у літературі отримала широка, чотирьохелементна класифікація, відповідно до якої формами реалізації адміністративно-процесуальних норм є: застосування, виконання, використання та дотримання. Розглянемо її більш докладно.
Особливе місце серед форм реалізації норм адміністративно-процесуального права посідає застосування - вирішення суб'єктом адміністративної юрисдикції конкретних питань, що виникають в ході адміністративного процесу, шляхом прийняття обов'язкових до виконання юридично-владних рішень (актів).
Дана форма правореалізації характеризується наявністю ряду специфічних рис: - суб'єктами її здійснення є уповноважені органи (посадові особи) публічної влади; - вона неодмінно "увінчується" прийняттям індивідуально-конкретного акта управління; - вона має імперативний характер (у необхідних випадках забезпечується примусом держави; рішення, прийняті в її результаті, є обов'язковими для виконання тощо).
Жодне адміністративне провадження не може відбуватися інакше, ніж під проводом органів публічної влади (їх посадових осіб). Відтак, воно просто неможливе без застосування, як єдино доступної цим суб'єктам форми правореалізації. З огляду на державно-владний, організуючий характер адміністративного процесу, застосування являє собою найпоширенішу форму реалізації адміністративно-процесуальних норм.
Одночасно, будь-який суб'єкт адміністративного процесу, незалежно від своєї ролі у розгляді адміністративної справи, наділяється державою комплексом юридичних прав та обов'язків." Усі особи, які беруть участь у провадженні... використовують свої права і виконують обов'язки через правовідносини, в які вони вступають з іншими суб'єктами провадження". Реалізація ними своїх процесуальних прав та обов'язків також здійснюється у визначених формах, а саме: шляхом виконання, дотримання та використання.
Усі названі форми правореалізації суттєво відрізняються від застосування. Зокрема, вони здійснюються суб'єктами, не наділеними владними повноваженнями (як правило, це державні та громадські об'єднання організації, громадяни), не носять імперативного характеру, спрямовуються на досягнення локального процесуального результату (тоді, як застосування завжди підпорядковане загальній меті вирішення адміністративної справи).
Виконання - це активна поведінка суб'єкта правовідносин щодо втілення у життя приписів зобов'язуючих норм адміністративно-процесуального права.
У даній формі реалізуються адміністративно-процесуальні норми, котрі встановлюють:
- обов'язок свідка з'являтися на виклик уповноваженого суб'єкта адміністративної юрисдикції і давати детальні й правдиві пояснення про відомі йому обставини справи;
- обов'язок особи, яка отримала повістку-виклик до адміністративного суду замість адресата, повідомити про неї адресата;
- обов'язок особи, за якою встановлено адміністративний нагляд, прибути у визначений установою виконання покарань термін в обране ними місце проживання і зареєструватися в органі внутрішніх справ тощо.
Дотримання - це форма правореалізації, яка полягає в утриманні від вчинення дій, заборонених нормами адміністративно-процесуального права.
З усіх форм правореалізації дотримання є найменш фіксованим - скласти об'єктивну картину практики дотримання приписів адміністративно-процесуальних норм неможливо.
Шляхом дотримання реалізуються заборони: - подавати звернення, що містять наклеп і образи, дискредитацію органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян та їхніх посадових осіб; - порушувати порядок під час засідання адміністративного суду; - користуватися та розпоряджатись товарами і транспортними засобами, митне оформлення яких не закінчено; - ухилятись від виконання постанов про накладення адміністративних стягнень і т. п.
Використання - поведінка суб'єкта адміністративно-процесуальних правовідносин, спрямована на реалізацію наданих йому процесуальних прав.
Використання є формою реалізації уповноважуючих та дозволяючих норм адміністративно-процесуального права. Однією із його специфічних ознак, є здатність виражатися як в активній, так і у пасивній поведінці суб'єкта. Але головною особливістю використання є диспозитивність. Використовуючи адміністративно-процесуальну норму, суб'єкт правореалізації наділяється певною свободою дій. Зокрема, він сам вирішує, якому нормативному припису слідувати і чи слідувати йому взагалі.
У формі використання реалізуються адміністративно-процесуальні норми, які закріплюють право особи на:
- оскарження процесуальних рішень та дій суб'єктів адміністративної юрисдикції;
- отримання юридичної допомоги;
- подання доказів у справі;
- участь в адміністративному процесі національною мовою;
- ознайомлення з матеріалами справи та ін.
Поняття джерела адміністра тивного права.
Джерела права - це встановлені державою або визнані нею офіційно-документальні форми виявлення і закріплення норм права, що надає їм юридичного, загальнообов'язкового значення. Тобто джерела виступають офіційними способами зовнішнього вираження і закріплення норм права.
У рамках правової системи джерела права розташовані за принципом їх ієрархічності і підпорядкованості, утворюють цілісну систему, її вертикальна структура будується таким чином, що розпорядження одних джерел права видаються на основі вищестоящих джерел. Чітка підпорядкованість джерел права, законодавчо закріплена і забезпечена за допомогою юридичних механізмів, і має важливе соціально-політичне значення. Єдність системи джерел права означає єдність вираженої в законі верховної державної волі.
Щодо адміністративного права необхідно зазначити, що воно складається з великої кількості правових норм: законів, указів Президента, постанов Кабінету Міністрів, положень, статутів, рішень та розпоряджень тощо, які необхідно упорядковувати. Так, норми адміністративного права містяться в різних нормативно-правових актах, які часто належать до різних галузей права, але такі акти можна вважати джерелом адміністративного права лише в тому випадку, якщо вони містять положення щодо державного управління, управлінської діяльності, організації управління, правового становища громадян та посадових осіб, тобто коли закон буде наповнений адміністративно-правовим змістом.
На відміну від конституційного права, джерелом якого виступає конституція держави і деякі конституційні закони, адміністративне право має достатньо розгалужену систему правових джерел.
Джерелами адміністративного права можуть бути і спільні акти, що приймаються державними органами та органами громадських об' єднань.
До джерел адміністративного права належать:
- нормативні акти законодавчого органу, що містять адміністративно-правові приписи;
- нормативні акти органів виконавчої влади;
- нормативні акти органів місцевого самоврядування.
Таким чином, джерело адміністративного права - це акт правотворчості органів державної влади, що складається з адміністративно-правових норм або навіть одного правила поведінки і регулює виконавчо-розпорядчу діяльність.
Специфіка джерел адміністративного права виявляється в такому:
1) всі вони ґрунтуються на нормах Конституції України і її законів;
2) джерела - нормативні акти вищих органів виконавчої влади усіх ланок слугують юридичною базою для джерел - нормативних актів, які приймаються нижчими органами виконавчої влади;
3) джерела - нормативні акти вищих органів виконавчої влади характеризуються більшим масштабом дії, ніж аналогічні акти нижчих органів;
4) джерела - нормативні акти галузевого (відомчого) характеру ґрунтуються на джерелах загального характеру.
Система та види джерел адміністративного права.
Система адміністративного права - це його внутрішня форма, як вже було зазначено, що характеризує його внутрішню побудову.
Структура системи адміністративного права включає в себе:
а) адміністративні правові норми;
б) адміністративні правові інститути.
Адміністративно-правові норми можна охарактеризувати як загальнообов'язкові, формально-визначені правила поведінки людини в суспільстві, що встановлюються (санкціонуються) і забезпечуються державою з метою закріплення, регулювання й охорони суспільних відносин у сфері державного управління.
Адміністративно-правовим нормам притаманні як загальні ознаки, що характеризують будь-яку правову норму, так і певні особливості, характерні тільки для цього виду правових норм. До особливих ознак адміністративно-правових норм можна віднести такі:
- закріплюють владні (керівні) та внутрішньо-організаційні відносини;
- метод впливу на суспільні відносини є державно-владним (імперативним);
- гарантування державного переконання та примусу при їх реалізації;
- органічне об'єднання їх у межах галузі адміністративного права (законодавства) і неможливість існування окремо.
Адміністративно-правові норми мають логічну структуру (гіпотеза, диспозиція, санкція) і можуть за різними критеріями групуватися за певними видами. Вони можуть об'єднуватися за різними критеріями і створювати адміністративно-правові інститути (наприклад, загальні, особливі та спеціальні).
Адміністративно-правовий інститут - це об'єднання двох і більше адміністративно-правових норм в єдину початкову, видову чи родову групу для регулювання відповідних суспільних відносин.
Об'єднуючись, норми й інститути утворюють загальну, особливу та спеціальну частини адміністративного права України, Загальна частина об'єднує адміністративно-правові норми, інститути та нормативно-правові акти, що закріплюють і регулюють основні принципи управління, правовий статус суб'єктів управління, форми та методи їхньої діяльності, функціонування адміністративного процесу та гарантії І способи забезпечення законності в державному управлінні.
Особлива частина включає в себе адміністративно-правові норми, інститути та нормативно-правові акти, що закріплюють і регулюють управління в різних сферах суспільного життя, а саме: в економічній, адміністративно-політичній, соціально-культурній, державно-правовій та ін.
Спеціальна частина обіймає адміністративно-правові норми, інститути та нормативно-правові акти, що регулюють адміністративно-правову діяльність конкретних органів (наприклад, внутрішніх справ, митної служби, податкової адміністрації тощо).
Правові системи держав розрізняються насамперед тим, яке із джерел права переважає в національній правовій системі даної держави, тобто якими специфічними способами й у яких особливих формах норми права набувають свого загальнообов'язкового характеру, ким і як вони об'єктивуються.
У теорії держави і права до джерел (форм) права належать:
- судовий прецедент;
- нормативно-правовий акт;
- релігійні норми;
- правові звичаї;
- нормативний договір;
- правова доктрина;
- принципи права.
Щодо питання видів джерел адміністративного права необхідно зазначити, що їх кількість, співвідношення між собою залежать від типу правової системи і конкретних історичних передумов розвитку держави і суспільства.
Вищезазначене повною мірою стосується і джерел адміністративного права України. У нашій державі історично склалася своя система джерел, які співвідносяться з предметом і методами правового регулювання та залежать від особливостей і етапів державного розвитку.
З радянського адміністративного права українським законодавством був успадкований вплив держави на формування та розвиток джерел цієї галузі, але ця обставина не перешкоджає впливу джерел адміністративного права іноземних держав, особливо європейських, на українське законодавство.
З огляду на різноманітність джерел адміністративного права їх доцільно розділити на такі види:
- Конституція України;
- Законодавчі акти України:
- закони України;
- кодекси, положення, статути й інші кодифіковані акти управлінського спрямування.
Постанови Верховної Ради України, які містять адміністративно-правові норми організаційно-правового характеру.
Укази та розпорядження Президента України. Нормативні акти органів виконавчої влади України:
- нормативні постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України4
- положення, статути, правила, інструкції, інші акти, затверджені Кабінетом Міністрів України;
- нормативні накази, інструкції керівників міністерств, державних комітетів і відомств України.
Нормативні накази керівників державних підприємств, об'єднань, установ і організацій.
Нормативні акти місцевих рад, їх виконавчих органі.
Розпорядження місцевих державних адміністрацій (їх голів).
Міжнародні угоди України з іншими державами та міжнародно-правові акти, ратифіковані й визнані нашою державою.
Акти Конституційного Суду України.
Для класифікації джерел адміністративного права важливе значення мають такі чинники:
- адміністративно-територіальний поділ держави;
- відповідність і співвідношення з актом, на підставі якого вони приймаються;
- форми державного правління, державного устрою, державного режиму;
- підпорядкованість органів влади та управління між собою, їх відношення до вищого органу влади.
Так, за масштабом своєї дії джерела адміністративного права можна класифікувати на такі, що мають загальний, галузевий, місцевий або внутрішньо-суб'єктивний характер.
Конституція як основне джерело адміністративного права.
Конституція України. Займає перше місце у системі джерел адміністративного права, є Основним Законом України. Закріплені в ній норми мають пряму адміністративно-правову спрямованість. Вони визначають основи формування та діяльності органів виконавчої влади, розмежовують повноваження між центральними й місцевими органами влади, закріплюють права і свободи громадян щодо здійснення ними державного управління, участь громадських організацій в управлінні державними та громадськими справами тощо.
Конституція України як джерело адміністративного права забезпечує діяльність органів виконавчої влади, місцевого самоврядування й, разом з тим, визначає способи захисту прав громадян від зловживань з боку владних структур. Так, у Основному Законі окреслено систему органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, організацію діяльності, зовнішні форми правових актів тощо. Поряд з цими положеннями в Конституції містяться норми, що встановлюють адміністративно-правовий статус громадян, обов'язки й відповідальність представників влади, а також фіксують форми контролю за діяльністю органів і посадових осіб виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Таким чином, у системі джерел адміністративного права Конституція відіграє провідну роль, оскільки, маючи вищу юридичну силу, вони є базою для появи нових джерел зазначеної галузі права.
Систематизація адміністратив ного права.
Різноманітні адміністративно-правові норми втримуються в численних нормативних актах загального, місцевого й відомчого характеру, прийнятих у різний час. Весь цей нормативний матеріал вимагає певної систематизації. Під систематизацією розуміють упорядкування й удосконалювання чинного законодавства й іншого нормативно-правового матеріалу шляхом його обробки й викладу по певній системі у вигляді збірників (довідників), актів (предметних, системно-предметних, хронологічних й ін.) або у формі зведених (зібраних) кодифікованих актів. Систематизація законодавства є об'єктивно необхідним елементом правової діяльності держави, її вдосконалювання, зміцнення правової основи державного й громадського життя.
Кодифікація як напрямок систематизації адміністративного права здійснюється шляхом об'єднання в одному комплексному акті адміністративно-правових норм, що втримуються в різних актах, але стосовних до одного інституту, удосконалювання їхнього змісту, усунення застарілих норм, заповнення пробілів в адміністративно-правовому регулюванні з метою підвищення його ефективності, забезпечення належних умов для користування нормативним матеріалом. Кінцевим результатом кодифікації завжди виступають нові комплексні акти - кодекси, устави, положення й т.п. Одночасно припиняється дія багатьох норм, які піддавалися кодифікації. Кодифікація завжди відрізняється офіційним характером, здійснюється державними органами, що мають відповідну компетенцію.
На відміну від норм деяких галузей права норми адміністративного права неможливо по об'єктивних причинах об'єднати в один або навіть у трохи комплексні (кодифікованих) нормативних актів. Діюче адміністративне право, як ми вже відзначали, регулює широке коло управлінських відносин. Його норми втримуються в численних актах різної юридичної чинності. Крім того, нормотворчество в державному керуванні характеризується високим рівнем динамічності, частою появою нових норм, що ускладнює зміст і структуру правового матеріалу й обмежує можливість його кодифікації. У зв'язку із цим упорядкування адміністративного права здійснюється шляхом видання системи кодифікованих (об'єднаним єдиним об'єктом правового регулювання) актів, що регулюють ті або інші сторони державного керування.
Інкорпорація - упорядкування нормативно-правового матеріалу шляхом його обробки й викладу по певній системі у вигляді хронологічних, системно-предметних, предметних збірників. У результаті інкорпорації законодавства про адміністративні правопорушення виданий, наприклад, довідник "Відповідальність за адміністративні правопорушення" для працівників правоохоронних органів.
Інкорпорація здійснюється зацікавленими органами, посадовими особами, науковцями. Підготовлені ними збірники не підлягають затвердженню. Інкорпорація має на меті полегшити пошук нормативного матеріалу й наукових досліджень в області права, забезпечити ефективну підготовку фахівців (юристів). В інкорпоровані збірники може бути включене лише чинне законодавство.
Кодифікація адміністративного законодавства.
Розгляд регулятивного значення адміністративного права у сфері державного управління органічно пов’язаний з виробленням наукового підходу до розв’язання вагомих і складних проблем систематизації, й передусім кодифікації, адміністративного законодавства. Особливості форм і методів цієї кодифікації зумовлені специфічною природою галузі адміністративного права.
Від інших фундаментальних галузей (зокрема, конституційного, цивільного, кримінального) адміністративне право принципово відрізняється тим, що воно не будується структурно як моноцентрична галузь, тобто як галузь, що має єдиний системотворчий центр. Адже на цей час уже існують Кодекс про адміністративні правопорушення, Митний кодекс, створено проекти Адміністративного процесуального кодексу, Адміністративно-процедурного кодексу, Кодексу правил поведінки державного службовця. І це, очевидно, далеко не останні приклади кодифікованих актів у складі адміністративного законодавства.
Отже, принципова специфіка полягає у тому, що адміністративне право має поліцентричну структуру нормативного масиву, і цей факт вимагає відповідних підходів до визначення форм і шляхів систематизації адміністративного законодавства.
Зокрема, слід визнати об’єктивну неможливість проведення суцільної кодифікації норм адміністративного права за аналогією з більшістю правових галузей, тобто шляхом створення якогось єдиного узагальнюючого кодифікованого акта. Звідси випливає висновок про те, що достатніх підстав для доведення можливості створення всеохопного кодифікованого акта з дуже зручною й привабливою назвою «Адміністративний кодекс», як видається, просто немає.
У зв’язку із цим мусимо визнати, що в Концепції реформи адміністративного права України (1998 р.) викладена дещо спрощена позиція щодо підготовки Адміністративного кодексу. Зокрема, там передбачалося, що це буде своєрідним збірником кодексів (так би мовити, «Кодексом кодексів»).
Однак збірник кодексів – це, власне, інкорпоративна форма систематизації. Тому називати її «Кодексом» – просто науково некоректно. Тим більше, що поряд з окремими кодексами поступово мають створюватись певні інкорпоративні акти (наприклад, фахівці-адміністративісти старшого покоління добре пам’ятають подібний збірник з питань адміністративної відповідальності, який, до речі, був дуже зручним у користуванні).
Інакше кажучи, ідея згаданої Концепції з питань про Адміністративний кодекс не несе, як виявилося з часом, корисного навантаження з точки зору реальних потреб систематизації адміністративного права.
Тимчасом такі потреби дійсно існують. Адже адміністративне законодавство, хоча і є величезним за обсягом і розгалуженістю, тим не менше, потребує певного базового документа, який хоч якоюсь мірою виконував би системотворчі функції. Ця необхідність підтверджується тим, що, попри свою істотну специфіку, адміністративне право – це цілісне нормативне утворення, яке має всі формально-логічні ознаки «системи» норм.
Тому має бути зрозумілим, що в адміністративному законодавстві все ж таки потрібен узагальнюючий акт, який зафіксував би справді базові, засадничі положення механізму адміністративно-правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного права. Ці положення мали б визначити:
• джерела, межі та принципи адміністративно-правового регулювання;
• види суб’єктів публічної адміністрації, принципи їхньої діяльності;
• вимоги щодо забезпечення інформованості населення та доступності
органів публічної адміністрації, прозорості їхньої діяльності;
• види повноважень суб’єктів публічної адміністрації, основи їх розме
жування і деконцентрації, децентралізації та делегування;
• правові форми діяльності органів публічної адміністрації, їх посадових
осіб;
• види та основні умови адміністративних договорів;
• вимоги до адміністративних актів та їх види;
• засади застосування та особливості адміністративно-правових режимів;
• поняття, види й умови надання органами публічної адміністрації по
слуг приватним особам;
• об’єкти і засоби правового захисту прав приватних осіб у сфері публіч
ного управління;
• завдання та межі зовнішнього і внутрішнього контролю щодо органів
публічної адміністрації;
• правові гарантії забезпечення законності в адміністративно-правових
відносинах.
Кодифікація наведених норм була б дуже корисною саме з огляду на те, що з цих питань в українському законодавстві існує найбільше непорозумінь, суперечностей, прогалин тощо.
Чи можна практично узагальнити перелічені положення? Відповідаючи на це питання, варто нагадати, що вони входять до змісту так званої загальної частини адміністративного права. В деяких європейських країнах (приміром, у Німеччині) це має назву «загальне адміністративне право» – на відміну від права «особливого» (яке охоплює, скажімо, регулювання державної служби, поліцейської, підприємницької діяльності тощо).
Зважаючи на це, подібний інтегральний акт адміністративного законодавства міг би мати назву «Загальний адміністративний кодекс», хоча максимально точним було б його визначення як «Кодексу загального адміністративного права».
Зрозуміло, що його підготовка – завдання досить далекої перспективи. Проте воно уявляється цілком реальним, доцільним і корисним. Але щоб це було дійсно так, готуватися концептуально треба починати вже зараз.
З огляду на це, важливо зазначити, що пропонований «Кодекс загального адміністративного права» (у описаному вище розумінні) не може бути створений на голому місці. Він може виникнути лише на базі розвиненого законодавства із загальних питань адміністративного права. Зокрема, до нього мали б увійти відповідні положення таких ще не прийнятих законів: про нормативно-правові акти; про делеговані повноваження; про адміністративні послуги; про вільний доступ до інформації в органах виконавчої влади; про контроль у сфері виконавчої влади; а також низки інших, як майбутніх, так й існуючих законів.
Щоб була зрозуміла практична спрямованість такого узагальнюючого акту, варто навести певну аналогію цього Кодексу з колишньою пропозицією окремих радянських адміністративістів (наприклад, І.Л. Бачило) щодо необхідності прийняття загальносоюзного Закону «Про організацію державного управління». Пропонований Кодекс – це щось подібне, хоча стосується загальних засад не системи державного управління, а загалом галузі адміністративного права. Водночас, сам концептуальний підхід до узагальнення предмета і засобів правового регулювання дуже подібний до того, що пропонувалося стосовно визначення засад організації державного управління.
До речі, у деяких пострадянських країнах згадувана пропозиція знайшла реалізацію (приміром, в Латвії). Є приклади подібних законів і в Європі (наприклад, в Іспанії). Тобто можна спиратися не тільки на теоретичні ідеї, а й на практичний зарубіжний досвід.
Що ж до досвіду систематизації власне загальної частини адміністративного права, то в Польщі, наприклад, така систематизація зроблена у формі інкорпоративного видання. Тобто і в цій частині можуть бути використані деякі зарубіжні аналоги.
Резюмуючи викладене, слід очікувати, що розглянутий концептуальний підхід до кодифікації адміністративного законодавства може мати певне значення для реформування адміністративного права України з урахуванням окремих тенденцій, властивих розвитку правових систем європейських країн.
