Самоуправлении: состояние и перспективы совершенствования

Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 136-ФЗ) за органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены новые полномочия по регулированию вопросов системы организации местного самоуправления.

Согласно п. 2 ст. 4 Федерального закона № 136-Ф в течение шести месяцев со дня вступления в силу этого закона (не позднее 27 ноября 2014 г.) должны были быть приняты соответствующие законы субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом № 131-ФЗ предусматривается регулирование законом субъекта Российской Федерации порядка избрания и основных полномочий главы муниципального образования, а также способа формирования представительного органа муниципального района. Так, ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает определение законом субъекта Российской Федерации порядка избрания и основных полномочий главы муниципального образования, а ч. 4 ст. 35 – одного из двух способов формирования представительных органов муниципальных районов.

Согласно первому нововведению глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и возглавлять местную администрацию (данный пункт не распространяется на сельские поселения).

Таким образом, согласно установленным федеральным законодателем требованиям, на территории субъекта Федерации возможна реализация одной или нескольких основных моделей системы организации местного самоуправления:

модель I – глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию (в этом случае председатель представительного органа избирается депутатами из своего состава);

модель II – глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса);

модель III – глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса).

Порядок избрания главы муниципального образования и его место в системе органов местного самоуправления может быть установлен, а впоследствии изменен законом субъекта Российской Федерации для любых конкретных (перечисленных поименно) муниципальных образований, либо для всех муниципальных образований в пределах субъекта Российской Федерации, либо дифференцированно по видам (типам) муниципальных образований (с поименным перечислением исключений из общего правила, либо без такового).

Обновленной редакцией Федерального закона № 131-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом № 136-ФЗ) предусматривается возможность создания в соответствии с законами субъектов Российской Федерации двух новых видов муниципальных образований – городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов. Согласно ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ критерии для деления городских округов на внутригородские районы должны быть установлены законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением. Соответствующее решение принимается законодательным (представительным) и исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и оформляется законом субъекта Российской Федерации. Указанное решение, с точки зрения федерального законодателя, должно приниматься с учетом мнения населения. При этом порядок учета мнения населения о статусе городского округа с внутригородским делением определяется законом субъекта Российской Федерации и уставом городского округа.

Еще одним нововведением является способ формирования представительных органов муниципальных районов, который в соответствии с ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ определяется законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального района.

Представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава (система делегирования);

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права (система прямых выборов).

Система делегирования и (или) система прямых выборов может быть установлена, а впоследствии изменена законом субъекта Российской Федерации для любого конкретного муниципального района, для нескольких (перечисленных поименно) либо для всех муниципальных районов. Избрание (делегирование) депутатов представительных органов муниципального района из состава депутатов представительных органов поселений осуществляется в соответствии с нормой представительства, равной для всех поселений и не зависящей от численности населения поселения (как правило, 1-2 депутата от поселения), либо согласно норме представительства, устанавливаемой законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального района и уставами поселений.

Таким образом, федеральный законодатель предоставил субъектам Российской Федерации достаточно большую свободу выбора (а вместе с тем возложил ответственность за этот выбор) основополагающих принципов организации местного самоуправления на своей территории.

Во всех субъектах Российской Федерации, в состав которых входят муниципальные образования всех типов: городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, к декабрю 2014 года приняты соответствующие региональные законы. Первыми, еще до официального опубликования 30 мая 2014 года Федерального закона № 136-ФЗ, это сделали депутаты областных Дум Волгоградской и Московской областей (29 мая 2014 года), хотя в Московской области через 3 месяца закон был отредактирован. Быстрым принятием, вероятно без особого обсуждения положений закона с представителями местных органов власти и учета мнения населения, могут «похвастаться» региональные законодатели Иркутской, Магаданской, Самарской и Челябинской областей, Забайкальского и Камчатского краев и Ненецкого автономного округа. Законы в этих субъектах Федерации были приняты менее чем через 2 недели после вступления в силу Федерального закона № 136-ФЗ. Летом и в начале осени региональные законы были приняты еще в 14 субъектах Российской Федерации. Большая же часть региональных парламентов (52 субъекта Российской Федерации) отложили принятие соответствующих законов на вторую половину осени, причем в 10 субъектах Федерации закон был принят в последний день, отведённый Федеральным законом № 136-ФЗ (27 ноября 2014 года). В 7 субъектах Федерации – Республике Саха (Якутия), Краснодарском и Красноярском краях, Амурской, Вологодской, Ленинградской и Новгородской областях – законы был принят уже в декабре 2014 года. Последним это сделали депутаты Законодательного Собрания Краснодарского края 17 декабря 2014 года.

В абсолютном большинстве субъектов Федерации (64 субъекта Федерации) в городских округах – центрах этих субъектов Федерации установлена модель II системы организации местного самоуправления, то есть – глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса).

В Свердловской области установлена модель III, в соответствии с которой глава Екатеринбурга избирается населением и возглавляет представительный орган.

Лишь в 15 региональных центрах (Абакан, Анадырь, Благовещенск, Воронеж, Калининград, Кемерово, Липецк Майкоп, Новосибирск, Омск, Петрозаводск, Томск, Хабаровск, Южно-Сахалинск, Якутск) сохранили модель I, причем расположены они преимущественно в западной части Сибирского федерального округа и в Дальневосточном федеральном округе (см. карту 1).

Четыре субъекта Федерации (Республика Бурятия, Амурская и Воронежская области, Ханты-Мансийский автономный округ) предоставили полную свободу выбора модели для своих муниципальных образований, которая определяется их уставом. При этом, если в Воронеже остались прямые выборы градоначальника (модель I), то в Улан-Уде и Ханты-Мансийске – модель II.

Еще до принятия соответствующих региональных законов в большинстве субъектов Федерации для их центров способ избрания главы муниципального образования был установлен согласно модели II. В 2014 году переход на эту модель стал приобретать массовый характер и к списку городов, в которых главы избираются представительными органами, добавились Астрахань, Биробиджан, Великий Новгород, Владивосток, Горно-Алтайск, Иркутск, Краснодар, Самара, Ставрополь, Чита, Ярославль и ряд других муниципальных образований (см. карту 2). Особо выделяется из этой тенденции город Благовещенск – центр Амурской области, глава которого избирается не представительным органом из своего состава, а населением.

В 54 субъектах Федерации система организации местного самоуправления во всех городских округах соответствует модели II, в 13 субъектах Федерации – соответствует модели I, в 11 субъектах Федерации возможны несколько моделей: только I и II, только I и III, а, например, в Московской, Свердловской и Челябинской областях возможны одновременно все три модели.

Главы муниципальных районов в большинстве субъектов Федерации также будут избираться их представительными органами (см. карту 3). Модель II (и только эта модель) установлена в 54 субъектах Федерации. В 15 субъектах Федерации население будет избирать всех глав муниципальных районов. В 8 субъектах для каждого муниципального района в соответствующем региональном законе установлена своя модель (в основном – I или II, лишь в Московской области установлены все три модели). К четырем субъектам Федерации (Республика Бурятия, Амурская и Воронежская области, Ханты-Мансийский автономный округ), в которых региональные законодатели предоставили свободу местным властям по выбору модели системы организации местного самоуправления, добавилась Магаданская область, но такая свобода предусмотрена только для муниципальных районов.

Доминирование модели II системы организации местного самоуправления чуть менее заметно на уровне городских поселений (см. карту 4). Хотя в большинстве субъектов Федерации установлена модель II (49 субъектов Федерации), уже в 19 субъектах населению отводится большая роль при формировании местных органов власти городских поселений и установлена модель I. В 8 субъектах Федерации для каждого конкретно городского поселения установлена либо модель I, либо модель II, а в Московской области либо модель II, либо модель III. К четырем субъектам Федерации (Республика Бурятия, Амурская и Воронежская области, Ханты-Мансийский автономный округ), в которых региональные законодатели предоставили свободу местным органам власти по выбору модели системы организации местного самоуправления, добавилась Республика Северная Осетия – Алания, в которой такая свобода предусмотрена только для городских поселений.

Относительно сельских поселений Федеральный закон № 131-ФЗ в его обновленной редакции предусматривает возможность, на усмотрение местных органов власти, совмещения полномочий главы представительного органа и местной администрации. Поэтому однозначно определить какую модель установили региональные законодатели в том или ином субъекте Федерации не всегда представляется возможным. Примерно в половине субъектов Федерации главы сельских поселений избираются из состава представительных органов сельских поселений, а в другой – на муниципальных выборах.

Региональным законом определяется и способ формирования представительных органов муниципальных районов (см. карту 5). Всего возможно 2 основных способа формирования: либо система прямых выборов (депутаты представительного органа муниципального района избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании), либо система делегирования (представительный орган муниципального района состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава). При этом, система делегирования и (или) система прямых выборов может быть установлена для конкретных (перечисленных поименно) или для всех муниципальных районов, либо порядок формирования представительного органа, применяемый в конкретном муниципальном районе, определяется его уставом.

В 39 субъектах Российской Федерации в муниципальных районах установлена система прямых выборов, причем наибольшее распространение она получила в Дальневосточном, Сибирском и Уральском федеральных округах. В 11 субъектах Федерации способ формирования представительных органов муниципальных районов указан для конкретных муниципальных образований. В 7 субъектах Федерации предложили полную свободу выбора и способ формирования представительных органов муниципальных районов определяется уставом муниципального района.

Возможность создания новых видов муниципальных образований – городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов предоставляется в том или ином виде лишь в 9 субъектах Федерации. Причем, если в Республике Бурятия, Краснодарском и Ставропольском краях и Астраханской области в законах указано, что наделение муниципальных образований статусом городского округа с внутригородским делением, внутригородского района осуществляется отдельным законом субъекта Федерации, то в Республике Татарстан, Свердловской и Псковской областях указаны конкретные критерии для деления городского округа на внутригородские районы. В Республике Татарстан статусом городского округа с внутригородским делением может наделяться городской округ с населением свыше 500 000 человек, в Псковской области – в городских округах с численностью жителей более 300 тысяч человек, а в Свердловской области критериями для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы являются наличие в городских округах городов, являющихся административно-территориальными единицами, непосредственно входящими в Свердловскую область, и наличие в этих городах двух или более административно-территориальных единиц Свердловской области, за исключением сельсоветов.

Способ формирования представительного органа городского округа с внутригородским делением однозначно определили в своих законах региональные депутаты Краснодарского края, Псковской и Рязанской областей. Причем, если в Краснодарском крае и Псковской области депутаты представительного органа городского округа с внутригородским делением избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (система прямых выборов), то в Рязанской области представительный орган городского округа с внутригородским делением формируется путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства (система делегирования). Способ избрания представительного органа городского округа с внутригородским делением в Свердловской области устанавливается отдельным законом субъекта Федерации о наделении городского округа статусом городского округа с внутригородским делением. Аналогично в Свердловской области устанавливается и способ избрания главы городского округа с внутригородским делением.

Способ учета мнения населения при изменении статуса городского округа на городской округ с внутригородским делением и обратно установили в своих законах региональные депутаты Республики Татарстан, Ставропольского края, Астраханской, Псковской и Свердловской области. В основном мнение населения, согласно принятым законам, выражается представительным органом соответствующего муниципального образования. В Республике Татарстан мнение населения выражается представительным органом соответствующего муниципального образования с учетом результатов публичных слушаний. В Свердловской области принят специальный закон «О выявлении мнения населения городского округа, расположенного на территории Свердловской области, в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением городского округа статуса городского округа с внутригородским делением», согласно которому мнение населения городского округа по данному вопросу может выявляться путем проведения народных слушаний, публичных консультаций и социологических исследований. При этом их итоги носят рекомендательный характер.

Первым и пока единственным примером изменения статуса городского округа на городской округ с внутригородским делением стал центр Челябинской области – город Челябинск. Там система организации местного самоуправления установлена законом Челябинской области «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе». Согласно закону, деление Челябинского городского округа с внутригородским делением на внутригородские районы (7 районов) осуществляется при условии соблюдения их территориальной целостности. Челябинская городская Дума формируется путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов по семь человек от каждого представительного органа внутригородского района в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Таким образом, численность депутатов городской Думы составляет 49 человек. Численность депутатов 6 районов составляет по 25 человек, а 1 района – 20 человек. Общая численность депутатов представительных органов в городском округе – 219 человек.

Таким образом, в большинстве субъектов Федерации для городских округов, муниципальных районов и городских поселений установлена модель II системы организации местного самоуправления. Избрание главы муниципального образования все больше стали доверять не населению, а депутатам представительного органа. Руководить администрацией в этом случае будет уже не избранный жителями глава, а назначенный по итогам конкурса сити-менеджер.

В части порядка ротации депутатов представительного органа поселения, избранных в состав муниципального района, сформированного на основании п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, можно отметить что, сам термин «ротация» в подавляющем большинстве случаев содержится в законодательстве о государственной гражданской службе в субъектах Российской Федерации, а также в нормативных правовых актах о депутатских объединениях в органах представительной власти. Базовые документы о формах реализации Федерального закона № 136-ФЗ содержались в «Методических рекомендациях по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ», выпущенных Министерством регионального развития Российской Федерации, содержат упоминание о «ротации» только в аспекте использования модели местного самоуправления с сити-менеджером, – в целях «подбора руководителей органов местного самоуправления по критерию профессионализма».

Отдельного внимания заслуживает вопрос о состоянии правового регулирования местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты Российской Федерации наделены полномочиями в области правового регулирования местного самоуправления.

Существует два основных подхода: либо, когда по каждому вопросу, прямо отнесенному к компетенции субъектов Российской Федерации Федеральным законом № 131-ФЗ, а предусмотрено более 70 прямых отсылок к законам субъектов Российской Федерации (см. приложение 16) принимается отдельный закон субъекта Российской Федерации, либо когда сделана попытка кодифицировать законодательство о местном самоуправлении в едином законе.

Чаще всего, субъекты Российской Федерации идут по первому пути. Так, в Мурманской области принято 16 законов о местном самоуправлении, которые можно отнести к базовым для организации муниципальной власти на территории Мурманской области:

1. от 6 января 1998 г. № 96-01-ЗМО «Об административно-территориальном устройстве Мурманской области»;

2. от 11 февраля 2000 г. № 181-01-ЗМО «О статусе административного центра Мурманской области города – Героя Мурманска»;

3. от 6 июля 2004 г. № 492-01-ЗМО «О порядке реализации права законодательной инициативы представительными органами муниципальных образований Мурманской области»;

4. от 23 ноября 2004 г. № 523-01-ЗМО «О требованиях, предъявляемых к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), и об условиях контракта для глав местных администраций муниципальных районов (городских округов) в части осуществления отдельных государственных полномочий»;

5. от 12 апреля 2005 г. № 608-01-ЗМО «Об органах местного самоуправления муниципальных образований в Мурманской области»

6. от 23 июня 2005 г. № 640-01-ЗМО «О местном референдуме»;

7. от 9 марта 2007 г. № 841-01-ЗМО «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований»;

8. от 29 июня 2007 г. № 860-01-ЗМО «О муниципальной службе в Мурманской области»;

9. от 15 декабря 2008 г. № 1049-01-ЗМО «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области»;

10. от 29 апреля 2009 г. № 1089-01-ЗМО «О порядке избрания, полномочиях и сроке полномочий первого главы вновь образованного муниципального образования»;

11. от 12 октября 2009 г. № 1139-01-ЗМО «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования Мурманской области»;

12. от 9 июля 2010 г. № 1254-01-ЗМО «О взаимодействии органов государственной власти Мурманской области с Ассоциацией "Совет муниципальных образований Мурманской области"»;

13. от 27 декабря 2010 г. № 1302-01-ЗМО «Об отдельных гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности»;

14. от 1 декабря 2011 г. № 1430-01-ЗМО «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования город Мурманск отдельными государственными полномочиями»;

15. от 14 ноября 2014 г. № 1784-01-ЗМО «Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Мурманской области»;

16. от 15 декабря 2014 г. № 1799-01-ЗМО «Об отдельных вопросах формирования представительных органов муниципальных районов Мурманской области и избрания глав муниципальных образований Мурманской области».

В Нижегородской области принято и действует 25 базовых законов Нижегородской области, которые регулируют отдельные вопросы организации местного самоуправления в области:

1. Устав Нижегородской области (принят Законом Нижегородской области от 30.12.2005 № 219-З);

2. Закон Нижегородской области от 10.10.2003 № 93-З "О денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности в Нижегородской области";

3. Закон Нижегородской области от 29.03.2005 № 31-З "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа)";

4. Закон Нижегородской области от 06.05.2005 № 41-З "О наименованиях органов местного самоуправления муниципальных образований в Нижегородской области";

5. Закон Нижегородской области от 16.11.2005 № 184-З "Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области";

6. Закон Нижегородской области от 22.12.2005 № 205-З "Об утверждении границ, состава территории городского округа город Нижний Новгород";

7. Закон Нижегородской области от 30.12.2005 № 226-З "О местном референдуме в Нижегородской области";

8. Закон Нижегородской области от 03.08.2007 № 99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области";

9. Закон Нижегородской области от 06.09.2007 № 108-З "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Нижегородской области";

10. Закон Нижегородской области от 06.09.2007 № 109-З "О выборах глав муниципальных образований в Нижегородской области";

11. Закон Нижегородской области от 4 мая 2008 года № 54-3 "О порядке разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами";

12. Закон Нижегородской области от 20.08.2008 № 105-З "О полномочиях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Нижегородской области в сфере земельных отношений";

13. Закон Нижегородской области от 03.10.2008 № 133-З "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Нижегородской области";

14. Закон Нижегородской области от 04.12.2008 № 162-З "О порядке организации и ведения в Нижегородской области регистра муниципальных нормативных правовых актов";

15. Закон Нижегородской области от 31.03.2010 № 60-З "О полномочиях органов государственной власти Нижегородской области по взаимодействию с Ассоциацией "Совет муниципальных образований Нижегородской области";

16. Закон Нижегородской области от 11.05.2010 № 81-З "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Нижегородской области и органов местного самоуправления в Нижегородской области и о государственных и муниципальных информационных системах в Нижегородской области";

17. Закон Нижегородской области от 04.08.2011 № 91-З "Об административных комиссиях в городе Нижний Новгород и о наделении органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород государственными полномочиями по определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и по созданию административных комиссий в городе Нижний Новгород";

18. Закон Нижегородской области от 07.10.2011 № 137-З "О регулировании отдельных правоотношений, связанных с деятельностью контрольно-счетных органов муниципальных образований Нижегородской области";

19. Закон Нижегородской области от 06.12.2011 № 177-З "О межбюджетных отношениях в Нижегородской области";

20. Закон Нижегородской области от 05.02.2013 № 8-З "О порядке образования избирательных участков и порядке формирования избирательных комиссий на территории Нижегородской области";

21. Закон Нижегородской области от 03.09.2014 № 109-З "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, экспертизе муниципальных нормативных правовых актов в Нижегородской области";

22. Закон Нижегородской области от 05.11.2014 № 151-З "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в муниципальном образовании город Нижний Новгород";

23. Закон Нижегородской области от 05.11.2014 № 152-З "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области";

24. Закон Нижегородской области от 05.11.2014 № 150-З "О закреплении за сельскими поселениями Нижегородской области вопросов местного значения";

25. Закон Нижегородской области от 23.12.2014 № 197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области".

Помимо базовых законов Нижегородской области, принято не менее 300 законов Нижегородской области в развитие базовых законов о местном самоуправлении, а также регулирующих менее значимые вопросы организации муниципальной власти в области. Законодательство Нижегородской области о местном самоуправлении представляет собой разрозненный массив нормативных правовых актов, который, помимо объективных трудностей в поиске, обработке и реализации законов Нижегородской области о местном самоуправлении, порождает ошибки, пробелы, коллизии и иные дефекты, снижающие эффективность муниципальной власти.

В субъектах Российской Федерации есть примеры систематизации законодательства о местном самоуправлении. Например, из 14 субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Приволжского федерального округа в 8 субъектах (Кировская область; Оренбургская область; Республика Марий Эл, Чувашская Республика; Республика Татарстан; Удмуртская Республика; Пензенская область; Республика Башкортостан) приняты законы об организации местного самоуправления, объединяющие нормы из законов, которые можно отнести к базовым. При этом законы 5 из 8 указанных субъектов Российской Федерации (Кировская область; Оренбургская область; Республика Марий Эл, Чувашская Республика; Республика Татарстан) имеют относительно сходную структуру и содержание (см. приложение 17).

Поэтому представляется целесообразным систематизировать путем инкорпорации часть базовых законов субъектов Российской Федерации, обеспечив системность правового регулирования местного самоуправления в субъекте Российской Федерации с одной стороны и преемственность законодательства о местном самоуправлении с другой стороны.

Приложение 1

Таблица. Этапы развития правового регулирования