Этапы развития местного самоуправления в современной России

Распад СССР повлек изменения и в организации местной власти. К современному состоянию местное самоуправление прошло несколько этапов развития правового регулирования (см. приложение 1).

9 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и народного хозяйства СССР». Он определил основные направления развития местных органов, принципы их формирования и деятельности как органов местного самоуправления. Соответствующие изменения были внесены в Конституции СССР и РСФСР.

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы. Основными органами местного самоуправления провозглашались местные Советы народных депутатов. Организация деятельности местного самоуправления строилась на основе принципа полновластия Советов, которые избирались гражданами непосредственно. Иные органы местного самоуправления создавались местными Советами. Первичным территориальным уровнем самоуправления могли быть сельсовет и поселок. Окончательное же слово по этому вопросу оставалось за республиками[8]. К ведению республиканского законодательства было отнесено разграничение сфер деятельности представительных и исполнительных органов, а также полномочий органов местного самоуправления.

Следующим шагом стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (далее – Закон РСФСР 1991 г.). На его основе начался процесс реформирования местных органов, создание системы местного самоуправления в России. Местное самоуправление было определено как система организации граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, местных особенностей и традиций. Соответственно, свое законодательное закрепление получили такие ключевые принципы местного самоуправления, как самостоятельность и ответственность.

Формирование местного самоуправления осуществлялось на основе сложившейся системы местных Советов. В Законе РСФСР 1991 г. местные Советы назывались представительными органами власти – без слова "государственной". На смену исполнительным комитетам пришли местные администрации. Однако, сохранялось двойное подчинение местных Советов, включая право вышестоящих Советов на отмену решений нижестоящих.

Вместе с тем, согласно Закону РСФСР 1991 г. органы местного самоуправления наделялись компетенцией, которая могла быть изменена исключительно законом. Республики получили право принятия своих законов о местном самоуправлении, а городские и районные Советы – уставов.

Закон РСФСР 1991 г. ввел институт главы местной администрации, который, получая мандат от населения непосредственно, фактически приобретал статус высшего должностного лица местного самоуправления. Таким образом, была заложена новая система отношений: Совет – местная администрация, председатель Совета – глава администрации. Система взаимных сдержек и противовесов в отношениях между Советами и администрацией была не совершенна. К тому же, на основании принятых в ноябре 1991 г. решений Съезда народных депутатов РСФСР проведение выборов глав местных администраций было отложено до 1 декабря 1992 г., а указом Президента РСФСР введен императивный порядок назначения их на должности: назначение и смещение глав местных администраций осуществлялось главой вышестоящей администрации с согласия местного Совета[9].

Впрочем, Закон РСФСР 1991 г. сыграл, в целом, позитивную роль в становлении местного самоуправления: «Закон четко, исчерпывающим перечнем установил территории осуществления местного самоуправления, закрепив поселенческо-территориальный, в том числе двухуровневый, принцип организации местного самоуправления. Закон установил единую для всей России модель системы органов местного самоуправления, выборность, как местных Советов, так и глав местных администраций, установил внутренние системы взаимоответственности и контроля за деятельностью органов местного самоуправления, в том числе и со стороны населения, освободил местные Советы от исполнения несвойственных им распорядительных функций. Закон стимулировал развитие институтов местного самоуправления, в том числе и общественного самоуправления в городах и поселках»[10].

Реформа местного самоуправления началась до принятия Конституции Российской Федерации на основе указов Президента Российской Федерации:

от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»;

от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»;

от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем были обозначены следующие контуры системы местного самоуправления:

в городских и сельских поселениях с населением до 5000 человек – собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;

с населением до 50 000 – выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

свыше 50 000 – выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;

в сельских районах – глава местного самоуправления (глава администрации), без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления входящих в район поселений;

на территориях сельсоветов – глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

В соответствии с названными указами в системе органов местного самоуправления появилась местная администрация. Именно эта новелла прекращает монополию местного Совета как основного органа местного самоуправления. Совет как коллегиальный орган, внешне сохраняя ведущее положение, в это же время теряет в пользу администрации многие свои полномочия. Администрация, чья деятельность организуется на принципе единоначалия, получала существенные исполнительно-распорядительные полномочия.

Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года стало отправной точкой в формировании демократической системы организации местного самоуправления в России. Конституция Российской Федерации закрепила ряд основных принципов организации местного самоуправления и гарантий права населения на осуществление местного самоуправления.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется местное самоуправление.

Обычно правовые гарантии рассматриваются как совокупность элементов, обеспечивающих реализацию какого-либо права и его защиту правовыми же средствами. «Гарантии местного самоуправления представляют собой систему средств и условий, обеспечивающих самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации»[11]. Существует система гарантий местного самоуправления, и конституционные гарантии играют ключевую роль среди общих (экономические, политические, организационные, идеологические (духовные) и иные гарантии) и специальных (юридических) гарантий.

Конституцией Российской Федерации установлены следующие конституционные гарантии местного самоуправления:

признание и равная защита государством муниципальной собственности наряду с иными формами собственности (ст. 8);

возможность нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов (ст. 9);

разделение властей по вертикали, как составная часть политико-правового режима государства, частью которого можно считать наличие муниципальной власти (ст. 10, ст. 12);

исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12);

решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке (ст. 46 и ст.133 Конституции РФ);

право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53);

самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130);

самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131);

учет мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131);

самостоятельность местных бюджетов (ст. 132);

право установления местных налогов и сборов (ст. 132);

передача необходимых материальных и финансовых средств при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 132);

запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133);

право на судебную защиту (ст. 133);

право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133) и др.

Конституционные гарантии местного самоуправления неоднократно становились предметом внимания Конституционного Суда Российской Федерации, отраженных в ряде решений, например:

применение к органам управления санкций в виде досрочного прекращения их полномочий в рамках процедур, предусмотренных федеральным законом, и на основе решения, принятого в форме закона^[12];

возможность урегулирования отношения федеральным законом в тех случаях, когда данные отношения должны регулироваться субъектом Федерации, но он не принимает соответствующий закон^[13];

право органов местного самоуправления самостоятельно применять федеральные правовые акты в случае, когда субъекты федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты или когда последние противоречат федеральному закону^[14];

право муниципального образования самостоятельно решать вопрос о стоимости выкупаемого арендаторами имущества^[15];

обязанность регионального законодателя в целях надлежащего обеспечения правового статуса муниципальных образований определять порядок их образования, упразднения и других изменений в системе^[16].

Нормы Конституции Российской Федерации установили концептуально новые подходы к организации государственной власти и местного самоуправления, что потребовало принятие нового закона о местном самоуправлении. Конституционные положения нашли отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[17]. Названный Федеральный закон развивал нормы Конституции Российской Федерации, но являясь результатом политического компромисса, имел системные недостатки:

нечеткость в определении компетенции муниципальных образований;

непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

несоответствие финансовых ресурсов муниципалитетов реально исполняемым полномочиям.

Помимо недостатков предопределенных Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальная власть испытала проблемы, порожденные трансформацией всех сторон жизни страны: экономической, общественно-политической, демографической, кадровой и др.[18] В результате, либо граждане не получали или получали не полностью соответствующие услуги, либо возникали споры между органами власти. В целом, большинство проблем стали следствием, прежде всего, опережающего характера формирования местного самоуправления, когда эти институты возникли не в результате органического движения «снизу», а по инициативе «сверху».

Задачи разрешения комплекса проблем развития местного самоуправления были поставлены перед специально образованной Президентом России Комиссией. Требовалось четко установить полномочия местного самоуправления, ликвидировать «нефинансируемые мандаты», прорабатывалось фундаментальное положение о введении единой двухуровневой территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.

По итогам работы Комиссии была разработана новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который достаточно быстро прошел все стадии законотворческого процесса (см. приложение 2) и стал отправной точкой очередного этапа реформы местного самоуправления.

С момента принятия в Федеральный закон № 131-ФЗ были внесены многочисленные изменения и дополнения, которые в одном случае носили технико-юридический характер, в другом – корректировали (чаще всего – продляли) сроки переходного этапа реформы местного самоуправления, в третьем – дополняли полномочия органов местного самоуправления, в четвертом – детализировали требования к элементам системы местного самоуправления (реже – к формам непосредственной, чаще – представительной демократии), в пятом – направлены на совершенствование территориальных и (или) экономических основ местного самоуправления и т.п.

В 2014 году и в начале 2015 года были приняты три федеральных закона, которые существенно изменили начальную концепцию разграничения полномочий в области местного самоуправления, наделив полномочиями органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Нововведения стали предметом ряда обращений в Конституционный Суд Российской Федерации и он подтвердил соответствие Конституции Российской Федерации принятых поправок, но при ряде условий, отраженных в Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П "По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы", «как направленные на обеспечение сбалансированной реализации государственных и местных интересов в условиях сложившихся территориальной организации местного самоуправления и разграничения связанных с социально-экономическим развитием соответствующих территорий полномочий органов публичной власти, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования содержащиеся в них положения:

предполагают возможность воспроизведения законами субъектов Российской Федерации как альтернативных вариантов, так и единственно возможного варианта установленных данными законоположениями порядка формирования представительных органов муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением (в том числе при решении вопроса о наделении городского округа статусом городского округа с внутригородским делением), порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных образований - муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городскими округами;

не допускают воспроизведение законами субъектов Российской Федерации единственно возможного варианта порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления главы муниципального образования сельских поселений, а также тех городских поселений, которые не относятся к указанным в абзаце втором настоящего пункта городским поселениям, и не могут ограничивать возможность предусмотреть в уставах этих муниципальных образований избрание главы поселения на муниципальных выборах, а также самостоятельно в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определить место главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления соответствующего поселения;

при воспроизведении законами субъектов Российской Федерации конкретного варианта порядка формирования представительного органа, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного применительно к отдельным муниципальным образованиям, относящимся к одному и тому же виду муниципальных образований, предполагают применение нормативно закрепленных критериев определения состава таких муниципальных образований, отражающих объективные особенности осуществления местного самоуправления, включая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение; во всяком случае допускают возможность воспроизведения порядка формирования представительного органа, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного варианта применительно к муниципальному образованию, которому непосредственно или в составе определенной категории муниципальных образований (территорий, на которых полностью или частично находится данное муниципальное образование) федеральным законом придан специальный (особый) правовой статус, влияющий на осуществление местного самоуправления на данной территории, а также применительно к административному центру (столице) субъекта Российской Федерации;

не предполагают вхождение в состав представительного органа муниципального района глав поселений, избранных представительными органами поселений из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.»

Интересно, что впервые Конституционный Суд Российской Федерации напрямую обратился к субъектам Российской Федерации, обязав «привести законодательное регулирование в сфере организации муниципальной власти в соответствие с правовыми позициями, выраженными в данном Постановлении, с тем чтобы на основе нормативно закрепленных критериев обеспечить возможность определения муниципальных образований, в отношении которых допускается применение в качестве безальтернативного одного из предусмотренных частями 4, 5 и 5.1 статьи 35, частями 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вариантов формирования представительного органа, избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования, в том числе установить критерии определения тех городских поселений, в отношении которых возможно применение соответствующего безальтернативного варианта.»

 

§ 3. Основное содержание реформы местного самоуправления

В современной России

Очередной, четвертый этап реформы местного самоуправления в Российской Федерации – одно из проявлений осуществляемого в настоящее время системного реформирования российской государственности. Параллельно реформе местного самоуправления идут административная реформа, налоговая реформа, реформа межбюджетных отношений, судебная реформа, реформа избирательного права, пенсионная реформа, реформа системы социального обеспечения, реформа территориального устройства и др.

В настоящее время реформа местного самоуправления проводится в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, который перманентно «модернизируется» – в него внесены многократные изменения и дополнения (по состоянию на 1 июля 2015 г. принято 120 документов: 117 федеральных законов и три решения Конституционного Суда Российской Федерации), его текст перестал быть целостным, более трех четвертей содержания отличается от его первоначальной редакции (см. таблицу 1, приложения 15 и 16).

 

Таблица 1. Изменения структуры Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Федеральный закон № 131-ФЗ	кол-во статей	%
от начальной редакции	от современной редакции
Первоначальная редакция
	осталось в неизменном виде
изменено
	частично изменены
изложены в новой редакции
утратили силу
введено новых статей
Современная редакция

 

При этом, считается, что переходный этап проведения реформы завершен (Федеральный закон № 131-ФЗ вступил в силу с 1 января 2009 г.), но введение некоторых его положений отсрочено, а для отдельных норм сроки вступления в силу пока установить невозможно.

Реформа местного самоуправления в современной России отличается новыми подходами в трактовке практически всех сторон организации местного самоуправления. Назовем основные новеллы:

1. Изменены территориальные основы местного самоуправления.

В соответствии с положениями Конституции РФ, из содержания которой вытекает, что местное самоуправление выступает одной из основ конституционного строя в Российской Федерации, муниципальная власть сформирована на всей территории страны, в том числе в Республике Ингушетия и Чеченской Республике[19]. В результате «территориальной» реформы местного самоуправления количество муниципальных образований увеличилось более чем в два раза – с 11 560 до 24 510. Правда сейчас наметилась обратная тенденция – укрупнение муниципальных образований – их «осталось» уже менее 23.000 (например, в Нижегородской области первоначально было создано 662 муниципальных образования, к настоящему времени их уже менее 400). Заметим, что в субъектах Российской Федерации этот аспект реформы проявляется по-разному: в одних увеличения численности муниципальных образований не произошло, в других муниципальный уровень публичной власти образован фактически «с нуля».

Введен поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, для чего предусмотрены муниципальные образования двух уровней – поселения[20] и муниципальные районы. Местное самоуправление имеет цель «непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного населения», связано с местом проживания людей, поэтому различны особенности его организации в населенных пунктах и на межселенной территории.

Предусмотрено также наличие муниципальных образований особого вида – городских округов[21]. В соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии нескольких условий:

1) в городском поселении сложилась социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных в установленном порядке отдельных государственных полномочий;

2) в прилегающем (прилегающих) муниципальном районе (муниципальных районах) сложилась социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения муниципального района и осуществления переданных в установленном порядке отдельных государственных полномочий;

3) существует перспектива развития городского поселения, подтвержденная генеральным планом данного городского поселения.

С 2014 года[22] предусмотрена возможность формирования муниципальных образований еще двух видов: городских округов с внутригородским делением и, соответственно, внутригородских районов. Они создаются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации на базе существующих городских округов, при этом внутригородские районы представляют собой «внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением». Первым на эксперимент «решился» городской округ Челябинск, но его итоги пока подводить рано.

Прослеживается общая концепция – единство критериев к установлению границ муниципальных образований на всей территории страны. В противном случае, как это было до реформы, каждый субъект Российской Федерации определял территориальное устройство местного самоуправления по-своему, зачастую не только без учета мнения и интересов местного населения, но и вопреки существующим экономическим, инфраструктурным, географическим, социально-демографическим, историческим и иным местным особенностям. При этом не существует какой-либо средней численности количества муниципальных образований в субъектах Российской Федерации: например, на территории Сахалинской области их чуть более 20 (абсолютное большинство – городские округа), а на территории Республики Татарстан почти 1.000.

Кроме того, в главе 11 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрены особенности организации местного самоуправления – предполагается специфика решаемых на данных территориях вопросов местного значения, система, порядок формирования органов местного самоуправления и распределения между ними полномочий, режимы жизнедеятельности граждан, землепользования, ведения предпринимательской и иной деятельности:

в городах федерального значения: Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе – фактически местное самоуправление там организовано не по Федеральному закону № 131-ФЗ, а на основе закона соответствующего субъекта Российской Федерации, имеющего статус города федерального значения;

в закрытых административно-территориальных образованиях[23] (см. приложение 3);

в наукоградах[24] (см. приложение 4);

на приграничных территориях[25] (см. приложение 5);

на территориях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)[26];

на территории инновационного центра "Сколково"[27];

на территориях опережающего социально-экономического развития[28] (см. приложение 6).

В то же время Федеральный закон № 131-ФЗ не учитывает особенности организации местного самоуправления на некоторых иных территориях в общинах коренных малочисленных народов Российской Федерации и в закрытых военных городках. Специфика организации управления на территориях проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации[29] (см. приложение 7) предусмотрена федеральными законами от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»[30] и от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»[31], а также нормативными правовыми актами Республики Дагестан[32]. Закрытые военные городки – расположенные в населенных пунктах военных городков воинские части, имеющие систему пропусков, а также обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне населенных пунктов, на территории которых имеются служебные жилые помещения, предоставляемые военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей[33]. Закрытые военные городки имеют Федеральная служба охраны Российской Федерации [34], Вооруженные Силы Российской Федерации и органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации [35].

2. Существенно скорректированы полномочия и предметы ведения органов местного самоуправления – теперь[36] они разбиты на три группы:

1) собственные – связаны с решением вопросов местного значения – вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (установлены главой 3 Федерального закона № 131-ФЗ);

2) переданные (делегированные) – осуществление полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципальных районов или городских округов от органов власти иных уровней публичного управления:

а) отдельные государственные полномочия, переданные в порядке, установленном главой 4 Федерального закона № 131-ФЗ:

государственные полномочия Российской Федерации;

государственные полномочия субъекта Российской Федерации;

государственные полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации[37];

б) полномочия органов местного самоуправления, переданные в порядке, установленном ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, органами местного самоуправления одного муниципального образования для исполнения органам местного самоуправления другого муниципального образования. Передача полномочий данного вида возможна только между муниципальными образованиями двух видов: от поселений – муниципальным районам или, наоборот, от муниципальных районов – поселениям;

3) факультативные полномочия, которые указаны соответственно для поселений, муниципальных районов, городских округов (а также городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов) в ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ. Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Такое разграничение полномочий вызывает нарекания с точки зрения закрепления ответственности между органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления, что повлекло дискуссии об обоснованности разграничения вопросов местного значения между поселениями и муниципальными районами. Действительно, такие проблемы существуют, в целях их разрешения в Федеральный закон № 131-ФЗ постоянно вносятся изменения – работа по совершенствованию разграничения полномочий продолжается непрерывно.

Вопросы местного значения определены отдельно для основных видов муниципальных образований (городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородских районов городских округов с внутригородским делением) и первоначально предполагалось, что данный перечень является основным для установления компетенции муниципальной власти. Но это далеко не так. А теперь законами субъектов Российской Федерации данный перечень вопросов местного значения может быть изменен по усмотрению субъекта Российской Федерации в любой момент.

Кроме того, в рамках программы научно-исследовательской работы Государственной Думы, проведенной по инициативе Комитета Государственной Думой по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления осенью 2012 года, было обработано 567 федеральных закона, касающихся вопросов местного самоуправления, и в 203 из них выявлены полномочия, осуществление которых тем или иным образом возложено на органы местного самоуправления в различных сферах общественных отношений. Обнаружилось, что в целом ряде федеральных законов на органы местного самоуправления возложены полномочия, явно выходящие за пределы вопросов местного значения (не являющиеся по своей природе муниципальными) и при этом не переданные в установленном порядке в качестве делегированных федеральных государственных полномочий[38].

Хорошо известна проблема правовой неопределенности в положениях Федерального закона № 131-ФЗ при описании вопросов местного значения (см. таблицу 2).

 

Формулировки (содержание понятия) вопросов местного значения	Вид муниципального образования
поселения	муниципальные районы	городские округа
ч. 1 ст. 14	ч. 1 ст. 14.1	ч. 1 ст. 15	ч. 1 ст. 15.1	ч. 1 ст. 16	ч. 1 ст. 16.1
Общее количество вопросов местного значения (пункты)[39]
формулировки	конкретные (точно определенные) действия, решения
неконкретные (неясные) полномочия, в т.ч.:
создание условий[40]
участие[41]
содействие, поддержка[42]
осуществление мер[43]		-		-		-
иные полномочия		-		-		-

 

При этом дать рациональные объяснения причин описания вопросов местного значения теми или иными словами, теми или иными формулировками не представляется возможным. Слова «создать»[44], «обеспечить»[45], «осуществить»[46], «реализовать»[47], «содействовать»[48], «оказать»[49], «участие»[50], «поддержка»[51], «условия»[52] применяются законодателем не системно. Эта проблема известна Федеральному Собранию, которое констатировало, что «при дальнейшей инвентаризации и соответствующем мониторинге действующего федерального отраслевого законодательства как в целях кодификации установленных в нем полномочий, закрепляемых за органами местного самоуправления, так и в целях соответствия этих полномочий вопросам местного значения» решено «уточнить в Федеральном законе № 131-ФЗ правовое содержание понятий «создание условий», «обеспечение условий», «участие в осуществлении», «содействие развитию».[53]

Таким образом, требовал своего безотлагательного решения комплекс проблем полномочий органов местного самоуправления и обеспечения ресурсами для их реализации. Однако принятые в 2014 поправки[54] в Федеральный закон № 131-ФЗ оказались направлены на внешне изящный путь построения муниципальной власти в городских округах с внутригородским делением, «чтобы любой гражданин мог дотянуться до нее рукой», но не только не решают основные проблемы (как было сказано в пояснительной записке «Положения законопроекта не затрагивают вопросов совершенствования правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления»), что, на наш взгляд, привело к ее усложнению[55] и, внесли еще большую путаницу в вопросы разграничения полномочий (см. таблицу 3).

Вид муниципального образования	Вопросы местного значения	Вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения	Всего
норма права	кол-во	норма права	кол-во
до принятия Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ
поселения	ст. 14		ст. 14.1
муниципальные районы	ст. 15		ст. 15.1
городские округа	ст. 16		ст. 16.1
с 2015 года
городские поселения	ч. 1 ст. 14		ст. 14.1
сельские поселения	ч. 2 ст. 14
муниципальные районы	ст. 15		ст. 15.1
городские округа	ст. 16		ст. 16.1
внутригородские районы	ст. 16.2		–	–

 

А вкупе с наделением субъектов Российской Федерации еще большим объемом полномочий (по сути прямого правового регулирования) в области территориальной организации местного самоуправления, перераспределения вопросов местного значения, установления моделей органов местного самоуправления и т.п. в России с 2015 года началась муниципальная контрреформа.

3. Закреплен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Глава 4 Федерального закона № 131-ФЗ достаточно четко определяет порядок введения (правда теперь нет[56] императивного требования согласовывать эту процедуру с началом финансового года или с одновременным внесением изменений в соответствующий бюджет), виды сроков, финансовое обеспечение, форма передачи отдельных государственных полномочий (федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации) и порядок государственного контроля за осуществлением передаваемых полномочий. Так, федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

4. В соответствии со ст. 18.1 Федерального закона № 131-ФЗ введена система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов [57]:

а) 13 показателей (см. приложение 8) утверждены указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»[58];

б) постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления"»[59] утверждены:

Перечень из 27 дополнительных показателей (см. приложение 8);

Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

Методические рекомендации о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

Правила оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований, а также применения результатов указанной оценки.

5. Расширен, по сравнению с ранее действовавшим законом, перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и общих требований к ним.

В Федеральный закон № 131-ФЗ включены как положения ранее действовавшего закона, так и результаты обобщения опыта правоприменения наиболее действенных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые хорошо зарекомендовали себя и получили широкое распространение, не остались без внимания некоторые рекомендации специалистов[60].

Правовая основа участия населения в осуществлении местного самоуправления включает нормативные правовые акты разной юридической силы и непрерывно совершенствуется (см. приложение 9).

6. Установлены единая для всех муниципальных образований структура органов местного самоуправления, общие требования к каждому из входящих в нее органов, а также федеральные гарантии статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления, в соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ составляют:

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования;

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

контрольно-счетный орган муниципального образования[61];

иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Избирательная комиссия муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 39[62] Федерального закона № 131-ФЗ названа «муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления», поскольку предусмотрен особый порядок формирования избирательных комиссий, они имеют особые полномочия[63].

Теперь структура органов местного самоуправления, общие требования к каждому из входящих в нее органов, федеральные гарантии статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления закреплены нормативно. Тем более, что в Федеральном законе № 131-ФЗ закреплены те модели, которые апробированы в России и которые доказали свою жизнеспособность за рубежом.

7. Изменена правовая основа муниципальной службы.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[64] заменил Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»[65], ранее регулировавший данные правоотношения. При этом изменения в полной мере отражены в названии документов (опущено слово «основы»), федеральным законом предложено системное, согласованное с законодательством о государственной гражданской службе[66] «видение» института муниципальной службы:

предложены определения понятий «муниципальная служба», «муниципальная должность», «муниципальный служащий», «конфликт интересов», «личная заинтересованность муниципального служащего» и др.;

сформулированы основные принципы муниципальной службы;

названы должности муниципальной службы, приведена их классификация, предложены требования для их замещения и предусмотрена возможность присвоения муниципальным служащим классных чинов[67];

закреплено правовое положение (статус) муниципальных служащих, в том числе раскрыты основные права и обязанности, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, юридически закреплен механизм разрешения конфликта интересов на муниципальной службе[68];

установлены особенности прохождения муниципальной службы, включая этапы, рабочее время, общие принципы оплаты труда муниципального служащего, предоставляемые им гарантии, стаж муниципальной службы, вопросы поощрения и дисциплинарной ответственности муниципальных служащих;

определены требования к кадровой работе в муниципальном образовании.

Вместе с тем именно на местном, особенно поселенческом, уровне по объективным причинам наиболее остро ощущается недостаток профессиональных кадров. Муниципальная служба не является привлекательной на рынке труда для высококвалифицированных специалистов в силу двух групп причин.

Первая группа лежит в сфере организации и прохождения муниципальной службы. Традиционно формирование законодательства, регулирующего прохождение муниципальной службы, происходило после принятия федеральных законов, регламентирующих прохождение государственной службы. В частности, многие механизмы и институты после их внедрения в практику государственной гражданской службы, впоследствии применялись и на муниципальной службе. Однако проблемы правового характера для этих двух видов публичной службы во многом существенно различаются. Так, законодательство о муниципальной службе включает в себя, в том числе, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. При этом на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации». Соответственно правовое регулирование муниципальной службы происходит с известной долей инерции по отношению к гражданской службе. Это явилось, по нашей оценке, одной из основных причин того, что многие аспекты прохождения муниципальной службы еще не достаточно проработаны.

Так, на сегодняшний момент недостаточно разработаны механизмы, связанные с оценкой профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих.

Оплата труда муниципальных служащих, особенно в поселениях, низка, слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в органе местного самоуправления услуги гражданам и организациям. Значительно различие в социальных статусах и объемах социальных гарантий для муниципальных и государственных служащих, отсюда существенная разница и в размере пенсии за выслугу лет. Недостаточна правовая защищенность должностных лиц местного самоуправления. В то же время недостаточна открытость в деятельности муниципальной службы, что способствует проявлениям бюрократизма и коррупции.

Современные методы планирования и регламентации труда муниципальных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования служащих к исполнению обязанностей муниципальной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере.

Указанные проблемы также в значительной степени связаны с отсутствием научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства о муниципальной службе. В работе кадровых служб органов местного самоуправления все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров. Проведение экспериментов, применение новых кадровых технологий на муниципальной службе не имеют системного характера. Недостаточно проработана методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих. К тому же в должной мере не обеспечивается как нормотворческая, так и организационная взаимосвязь реформы муниципальной службы с бюджетной, административной реформами, муниципальной реформой в целом, а также другими преобразованиями в сфере управления.

Вторая группа причин – недостаточно высокий профессиональный уровень муниципальных кадров, особенно в малых муниципалитетах. Невысокие перспективы профессионального роста, отсутствие «кадровых лифтов».

Муниципальная служба – это профессиональная деятельность, требующая высокой квалификации, которая может поддерживаться только путем регулярного прохождения переобучения. Вместе с тем сегодня переподготовкой и повышением квалификации муниципальных служащих и выборных должностных лиц занимаются лишь отдельные муниципалитеты – это сфера совместной ответственности государства и местного самоуправления.

Поэтому предложен новый механизм подготовки кадров для муниципальной службы – в соответствии с поправками в базовые законы, внесенными Федеральным законом от 30 марта 2015 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием механизма подготовки кадров для муниципальной службы»[69] органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны координировать деятельность органов местного самоуправления по организации подготовки кадров для муниципальной службы в период реализации программы развития муниципальной службы субъекта Российской Федерации, а органы местного самоуправления организовать:

профессиональное образование и дополнительное профессиональное образование выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

подготовку кадров для муниципальной службы в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об образовании и законодательством Российской Федерации о муниципальной службе;

подготовку граждан для муниципальной службы на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании и с учетом положений ст. 28.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Такой договор о целевом обучении с обязательством последующего прохождения муниципальной службы заключается между органом местного самоуправления и гражданином и предусматривает обязательство гражданина по прохождению муниципальной службы в указанном органе местного самоуправления в течение установленного срока после окончания обучения. Заключение договора о целевом обучении осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Право участвовать в конкурсе на заключение договора о целевом обучении имеют граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и впервые получающие среднее профессиональное или высшее образование по очной форме обучения за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые соответствуют требованиям, установленным для замещения должностей муниципальной службы.

Очевидно, что в этих условиях именно РАНХиГС должна стать одним из элементов механизма подготовки кадров для муниципальной службы для чего целесообразно сформировать помимо «Высшей школы государственного управления» самостоятельное структурное формирование «Высшую школу муниципального управления».

8. На муниципальном уровне внедряется система мер противодействия коррупции.

Коррупция признана одной из системных угроз безопасности Российской Федерации[70], поэтому одним из приоритетных направлений проведения административной реформы названо «формирование эффективных механизмов противодействия коррупции»[71].Противодействие коррупции предложено понимать как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.[72]

Формирование системы противодействия коррупции в Российской Федерации осуществляется с учетом накопленного мирового опыта, отраженного в международных актах:

Конвенции об уголовно-правовой ответственности за коррупцию[73];

Конвенции ООН о борьбе с транснациональной организованной преступностью[74];

Конвенции ООН против коррупции[75];

Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных деловых операций[76].

В отношении России завершен процесс оценки имплементации в российском законодательстве и правоприменительной практике норм глав III «Криминализация и правоохранительная деятельность» и IV «Международное сотрудничество» Конвенции ООН против коррупции. Подавляющее большинство норм признано реализованными в полном объеме.

Подписав Конвенцию об уголовно-правовой ответственности за коррупцию, Российская Федерация автоматически стала участницей Группы стран против коррупции (ГРЕКО).[77] Деятельность ГРЕКО в отношении всех государств-участниц осуществляется в четыре раунда,[78] и Российская Федерация добросовестно выполняет принятые на себя обязательства[79].

Следует заметить, что универсальной модели построения системы противодействия коррупции не существует. В международных актах названы и в общих чертах охарактеризованы наиболее эффективные меры противодействия коррупции. Вопрос в том, как каждая страна-участник построит систему противодействия коррупции, адаптировав конкретные меры под уникальные условия правовой системы и механизма государства, как организует их внедрение.

Причем речь идет именно о системе противодействия коррупции, поскольку важно не количество мер, а их взаимосвязь между собой, обеспечиваемая в том числе их последовательным внедрением. Например, переход к контролю за расходами в отношении отдельных лиц стал возможен только тогда, когда относительно «устоялся» контроль за их доходами, включающий в свою очередь последовательную реализацию ряда мер: представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера вначале – лицами, претендующими на замещение должностей в публичном секторе, затем – лицами, замещающими государственные и муниципальные должности и служащими; проверку представленных сведений; организацию работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликта интересов; размещение сведений в сети Интернет.

Система противодействия коррупции в Российской Федерации складывается из ряда мер, перечисленных в Национальной стратегии противодействия коррупции[80] и в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[81]. Особенности реализации каждой меры раскрыты в специальных нормативных правовых актах: федеральных законах[82], указах Президента Российской Федерации[83], постановлениях Правительства Российской Федерации[84], решениях Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции[85]. Все меры противодействия коррупции внедрены, правда, как показывает мониторинг – с разной степенью эффективности.

Система противодействия коррупции в России постоянно дополняется новыми мерами, например, в последние три года: установлена административная ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28 Кодекса РФ об административных правонарушениях); закреплен упрощенный порядок привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, замещающих муниципальные должности, муниципальных служащих в связи с утратой доверия[86]; введен новый тип антикоррупционных запретов[87]; расширены категории граждан, на которых распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;[88] сформулированы единые требования к размещению и наполнению подразделов официальных сайтов органов власти, посвященных вопросам противодействия коррупции[89]; российское деловое сообщество[90] утвердило Антикоррупционную хартию российского бизнеса; введен контроль за расходами[91]; модернизирована[92] контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд[93]; регламентирован порядок сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации[94]; утвержден новый[95] Национальный план противодействия коррупции[96]; начата работа по антикоррупционному просвещению граждан[97]; утверждена новая форма справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера[98]; усовершенствован порядок применения дисциплинарных взысканий за совершение малозначительных коррупционных правонарушений[99]; в развитие требований ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» обновлены[100] Правила сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации[101].

В системе противодействия коррупции значительное внимание уделяется созданию специализированных органов и подразделений по противодействию коррупции.[102] Такой орган на федеральном уровне появился в нашей стране в 2013 году: в качестве самостоятельного подразделения Администрации Президента Российской Федерации создано Управление Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции.[103] П. 3 Указа Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 г. № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» в целях обеспечения единой государственной политики в области противодействия коррупции руководителям органов местного самоуправления рекомендовано руководствоваться утвержденными данным указом:

а) Типовым положением о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации;

б) Типовым положением о подразделении федерального государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений;

в) Типовым положением об органе субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

В числе задач формирования механизма противодействия коррупции в России на 2014-2015 годы названа «реализация требований ст. 13.3. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», касающихся обязанности организаций, независимо от форм собственности, принимать меры по предупреждению коррупции»[104]. К таким мерам отнесены:

1) определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений;

2) сотрудничество организации с правоохранительными органами;

3) разработка и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации;

4) принятие кодекса этики и поведения работников организации;

5) предотвращение и урегулирование конфликта интересов;

6) недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов.

9. Заданы единые параметры формирования системы муниципальных правовых актов.

Глава 7 «Муниципальные правовые акты» Федерального закона № 131-ФЗ установлены правила, в соответствии с которыми в каждом муниципальном образовании должна быть сформирована муниципальная часть нормативной базы местного самоуправления:

- закреплены иерархия муниципальных правовых актов;

- формы систематизации муниципальных нормативных правовых актов;

- субъекты муниципального нормотворчества;

- требования к уставу муниципального образования;

- основы нормотворчества муниципальных образований.

Система муниципальных правовых актов в соответствии со ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ состоит из трех групп документов, которые по юридической силе, в свою очередь, могут быть разбиты на подгруппы:

1) правовые акты, обладающие высшей юридической силой на территории муниципального образования[105]:

устав муниципального образования;

правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты:

главы муниципального образования;

местной администрации[106];

иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Уставу муниципального образования уделено особое внимание: требования к его содержанию (см. приложение 10), порядку обсуждения и принятия проекта устава и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, государственной регистрации[107] и к их опубликованию.

Статьи 46-48 Федерального закона № 131-ФЗ затрагивают наиболее важные элементы нормотворчества муниципальных образований: виды субъектов нормотворческой инициативы, порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, их опубликования (обнародования), отмены и приостановления действия.

Предусмотрены две основные формы систематизации муниципальных нормативных правовых актов:

а) государственный реестр уставов муниципальных образований[108], который имеет региональный, окружной и федеральный уровни. В данном реестре содержатся следующие сведения:

государственные регистрационные номера уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

регистрационные номера и данные муниципальных образований РФ;

реквизиты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

тексты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

дополнительные сведения в полнотекстовом виде и без текстов документов;

б) федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов[109]^, состоящий из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации[110].

Кроме того, в Федеральном законе № 131-ФЗ предусмотрены возможность контроля органов государственной власти за соответствием муниципальных правовых актов действующему законодательству[111] и формы реагирования на нарушения законности:

обязательные для исполнения письменные предписания уполномоченных государственных органов по устранению