Теория административно-государственного управления

Административно-государственное управление играег важную роль в процессе развтия современного общества и теории соци­ального менеджмента* Многие основные проблемы решаются

См В л си л емко И А Административно-гсклдарствсннос управление как наука // Социологические исследования — 1993 — № 8 — С88-9Ь, 1994 - N^ 4 - С 98 107

!'• 6 is-i 225

сегодня на правительственном уровне, и от умения государствен­ной администрации проводить в жизнь социально-экономичес­кую политику зависит, в конечном итоге, динамика обществен­ного развития (16).

Этапы становления. Теория административно-государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли (16). Значитель­ное воздействие на ее развитие оказали идеи М.Вебера, В.Виль­сона, Ф.Гуднау.

В 1887 г. профессор В.Вильсон* — будущий президент США — положил начало теоретической разработке вопросов админис­тративно-государственного управления в своей работе "Изучение администрирования", где подчеркнул, что "наука администриро­вания будет искать способы улучшения деятельности правитель­ства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления"**. Вильсон разработал модель "адми­нистративной эффективности". Он предложил использовать в ад­министративно-государственном управлении методы организа­ции и управления в бизнесе, обосновал необходимость высокого профессионализма в системе администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетент­ности. В.Вильсон считал, что "отношения между администраци­ей, исполняющей законы, и властью, создающей законы, состав­ляют самую сущность правительственной системы" (16).

Идеи Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Дж.Гуднау, который стремился разработать модель бюро­кратии, способной эффективно работать в условиях демократи­ческого общества. При этом, он считал, чтобы обеспечить разви­тие демократии, политикам необходимо контролировать деятель­ность администраторов.

Под влиянием идей Ф.Гуднау и В.Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления заняли вопросы научного менеджмента.

Классическое исследование М.Вебера "Хозяйство и общество" (1921) дает отправную точку для современного изучения админи­стративно-государственного управления и представляет собой систематизированный анализ основных принципов государст­венного администрирования, а именно:

* Вильсон Томас Вудро (1856-1924) - 28-й президент США (1913-1921) от Демо-крагической партии

См W i I s о n W The study of administration // Political science quarterly — 1887 --V2 (June) - P 197-222

—административные учреждения организованы иерархически;

—каждое учреждение имеет свою собственную область компе­тенции;

—государственные служащие назначаются (а не выбираются) на основе профессиональной квалификации, как указано в их дипломах, или по результатам экзаменов на должность;

—государственные служащие получают заработную плату в со­ответствии с рангом;

—для государственного служащего данная работа представляет профессию (основное занятие);

—служащий не владеет учреждением, в котором работает, подчиняется дисциплине и находится под контролем;

—смещение с должности основывается на решении вышесто­ящих руководителей.

Идеи М.Вебера, В.Вильсона, Ф.Гуднау оказали значительное воздействие на развитие теории административно-государствен­ного управления. С 1900 г. изучение этой науки становится час­тью учебных программ в ведущих университетах США и Запад­ной Европы (16).

Объект и предмет административно-государственного управле­ния как науки. Объектом теории административно-государствен­ного управления является административно-государственная дея­тельность (16), представляющая собой процесс достижения на­циональных целей и задач через государственные организации, в систему которых входят административные службы исполнитель­ных, законодательных и судебных органов.

Предметом теории административно-государственного управ­ления является научное обоснование процесса достижения опти­мального государственного управления путем эффективной орга­низации.

Основными направлениями исследований в области теории административно-государственного управления являются:

в во-первых, это проблема организации государственного уп­равления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории госу­дарственных организаций, проблем централизации и децен­трализации, функций аппарата государственного управления на разных уровнях, координации государственного управле­ния как целостной системы;

в во-вторых, проблема подбора и подготовки управленческих кадров. Здесь исследуются вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновников государственного аппарата,

управление персоналом государственных организаций, про­фессионально-квалификационные требования к государст­венным служащим, проблема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом;

• в-третьих, проблема исследования техники государственного администрирования, в частности разработка теории приня­тия государственных решений, политического прогнозиро­вания, методов эффективного административно-государст­венного управления, технологии взаимоотношений государ­ственной администрации со средствами массовой инфор­мации и общественностью (16).

Основные функции государственного администрирования. Нынешние политологи и исследователи проблем управления вы­деляют шесть основных функций государственного администри­рования: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации и коммунальное хозяйство (16). В более развернутом виде современная модель администра­тивно-хозяйственной деятельности включает очень сложные ха­рактеристики, главными из которых являются:

• применение современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики с использованием методов математического моделирования социальных про­цессов при разработке управленческих решений на локаль­ном, региональном и национальном уровнях;

• прогнозирование и учет в практической деятельности тен­денций развития общественных явлений, разработка кон­кретных мероприятий, определение потребности в необхо­димых изменениях и осуществление практических действий по их реализации;

» анализ, обобщение и интерпретация социальных, полити­ческих и экономических показателей, характеризующих сос­тояние района, области, страны;

• организация и проведение исследований по изучению соци­ально-политических, социально-экономических и социаль­но-культурных процессов для поиска оптимальных управ­ленческих решений, принятие таких решений;

• прогнозирование различных социальных процессов в объек­тах управления, проектирование программ социальных но­вовведений и осуществление этих программ;

» применение рациональных приемов поиска, обработки, хра­нения и использования необходимой социальной, полити­ческой и экономической информации (16).

В целом основные функции государственного управления можно условно разделить на три категории:

1. Функции верховной власти: оборона; поддержание и разви­тие внешних связей; полицейская служба; судопроизводст­во; общественное положение; отношения с религиозными учреждениями; функционирование политических институ­ций и другие, относящиеся к социально-политической сфере.

2. Экономические функции: государственные прерогативы в области денежного обращения; деятельность в области при­кладных исследований в различных отраслях народного хо­зяйства; общая координация экономической политики и другие, относящиеся к социально-экономической сфере.

3. Социальные функции: деятельность в области здравохране-ния; социального обеспечения, развития жилищно-комму-нального хозяйства, бытового обслуживания, общественного питания, организации досуга и другая; улучшение окружаю­щей среды; организация рынка труда; перераспределение доходов; общее и профессиональное образование, воспита­ние молодежи; развитие культуры и искусства, а также другие, относящиеся к социально-культурной сфере (31). Общая структура органов государственного управления. Во всех странах мира одновременно существуют центральные органы (парламент, глава государства и присоединенные к нему службы, глава правительства, министерства, ведомства, автономные административные организмы) и местные инстанции (внешние службы центральных администра­ций, общественные организации, учреждения регионального уп­равления и др.). Основной характеристикой административной структуры является то, как распределяются между ее органами функции и власть (31).

Разделение административных обязанностей между централь­ными и местными органами власти и управления, которое имеет место в конкретный период и в конкретной стране, не является результатом свободного выбора или продуманного расчета, а от­ражает ход административной истории конкретного государства, его национальных, культурных и политических особенностей. Поэтому количество и наименование различных министерств, ведомств, центральных управлений в различных странах различ­но. Различна в связи с этим и эффективность государственного управления, во многом зависящая от оптимальной структуры уп­равления. Достижение же такой структуры возможно лишь через знание и использование законов социального управления с уче-

том национальной истории того или иного государства и особен­ностей социального развития конкретного общества.

В наиболее общем виде структура государственного управле­ния представляет собой три основные ветви: законодательную (парламент), исполнительную (правительство) и судебную власть. Главой государства является, как правило, президент (или монарх), главой правительства — премьер-министр. Прави­тельство включает различные министерства и ведомства (госу­дарственные комитеты, управления, агентства, бюро), специали­зирующиеся на выполнении конкретных административных функций (например, министерство труда, министерство промы­шленности, министерство образования, министерство сельского хозяйства, министерство внутренних дел, министерство инос­транных дел и т.д.). В структуру министерств и ведомств входят различные подразделения (главные управления, управления, от­делы, подотделы, секторы, группы и др.), каждое из которых также специализируется на конкретной, но уже более узкой, функции управления.

Центральные органы законодательной, исполнительной и су­дебной власти представлены в регионах местными органами вла­сти (например, районными и городскими органами образования, занятости, здравоохранения, социального обеспечения и т.д.), которые осуществляют государственное управление и самоуправ­ление на местном уровне, выполняя те или иные администра­тивные функции.

В целом структура органов государственного управления соот­ветствует определенному периоду развития общества и стоящим перед ним задачам социального устройства, что находит свое вы­ражение в большей централизации или децентрализации адми­нистрирования, количестве центральных и местных органов го­сударственного управления, распределении между ними управ­ленческих функций, степени ответственности за их выполнение и другом. (31).

Таким образом, административно-государственное управление — это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование — это деятельность профес­сиональных государственных служащих по осуществлению об­щественной политики (16).