Различают следующие формы региональной политики:
1) региональное прогнозирование – научное предвидение предполагаемых направлений и параметров социально-экономического развития региона на основе анализа источников финансирования, экономической структуры и т.д.
2) региональное программирование – целенаправленное вмешательство в развитие региона с формулированием целей и промежуточных задач социально-экономического развития региона, а также с определением конкретных сроков достижения поставленных целей и необходимых затрат ресурсов.
3) 
региональное планирование – установление конкретных задач и целей на плановый (планируемый) период с указанием источников финансирования, непосредственных исполнителей и т.д.
Средства и формы региональной политики в большинстве государств направлены на решение проблем в депрессивных, старопромышленных, аграрных районах с экстремальными природными условиями, чрезмерной концентрацией населения и т.п.
При классификации регионов в индустриально развитых странах чаще всего используются следующие критерии:
1) уровень экономического развития;
2) темпы экономического развития регионов;
3) тип территориальной структуры хозяйства (узловой и гомогенный регионы);
4) коэффициент плотности населения;
5) темпы прироста населения;
6) характер и коэффициент производственной специализации и др.
В классификациях регионов принята следующая терминология:
· депрессивные регионы, демонстрировавшие в прошлом относительно высокие темпы развития;
· стагнирующие регионы, отличающиеся крайне низкими или «нулевыми» темпами развития;
· пионерные регионы, или регионы нового освоения;
· микрорегионы или первичные экономические регионы, при дальнейшем дроблении которых их признаки теряются;
· экономические регионы первого порядка (или генеральные), то есть регионы высшего порядка, образующие схемы регионального макроделения страны;
· программные (плановые) регионы – регионы, на которые распространяются целевые программы развития и контуры которых не совпадают по территории с регионами единой сетки. Например, зона экологического бедствия Аральского региона охватывает территорию 17 районов четырех областей Республики Казахстан:
Актюбинской, Кызылординской, Карагандинской, Южно-Казахстанской и г. Туркестан и воздействует на все центральноазиатские республики;
· уникальные (проблемные и проектные) регионы, выделяемые в развивающихся странах и связанные с реализацией крупных новостроек или характеризующиеся крайне низким уровнем развития (проблемные). Например, строительство г. Астаны, новой столицы республики, и г. Алматы – финансового центра.
Пространственные различия в обеспечении ресурсами, уровне экономического развития и качестве жизни населения, развитии инфраструктуры, в экологическом состоянии среды, остроте социальных конфликтов присущи практически всем странам независимо от их положения в мировой табели о рангах. Даже в странах «большой семерки» региональный доход на душу населения разнится иногда по штатам, провинциям и т.д. на 30–50%. Эти контрасты постоянно и повсеместно продуцируются из-за несовпадения экономических и социальных, стратегических и тактических целей развития.
При проведении региональной политики государство, реализуя экономические цели и задачи, обеспечивает социальные и экологические стандарты жизнеобеспечения населения.
Экономическая политика. Необходимость смягчения региональных экономических диспропорций, а в ряде случаев и достижения регионального экономического равновесия характерна для всех стран, как процветающих, так и входящих в список ООН наименее развитых стран мира. Механизм осуществления этих целей весьма развит и включает в себя:
· государственную финансовую помощь;
· привлечение местных ассигнований, в том числе частного капитала (путем предоставления инвесторам разного рода льгот и отсрочек выплат);
· законодательные мероприятия;
· финансовые ограничения;
· штрафные санкции и т.п.
К объектам региональной экономической политики относятся производственные отношения, прежде всего предприятие как первичное звено общественного разделения труда. Опыт региональной экономической политики не исключает комбинированного использования сразу нескольких мер.
Социальная политика. Социальные различия в жизни населения подавляющего числа стран огромны. Суть региональной социальной политики заключается в выравнивании уровня жизни и качества социальной среды между различными регионами и типами поселений (обычно между городом и селом). Основной объект социальной политики – в первую
очередь человек как представитель социума, семьи и этноса, а также территориальные общности людей, их внутренняя структура, связи с производством и окружающей средой. Учитывая то, что грани в обществе весьма условны, объекты и процессы региональной социальной политики требуют интегрального подхода, включающего в себя и экономические оценки. О достигнутом уровне благосостояния населения в результате проводимой социальной политики можно судить по такому интегральному показателю как ИЧР. Например, можно сравнивать страны ЕС и Центральноазиатского региона. Экономическую и социальную политику различают не по объектам исследования, а по подходу и по конечному результату.
Демографическая политика является специфической частью социальной политики и уже получила в литературе самостоятельный статус. Она означает активное вмешательство государства с помощью экономических, административно-правовых, пропагандистских и профилактических мер в естественное и механическое движение (миграционные потоки) населения в целях достижения специфических для регионов целей.
Экистическая (поселенческая) политика. Экистика – теоретический раздел геопланировки – науки об эффективном использовании территории (территориальных ресурсов) конкретного региона путем оптимального размещения производств, коммуникаций и мест расселения с учетом природных, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов и условий. Ограниченность территории многих
западноевропейских государств понуждает их правительства и органы местного самоуправления уделять особое внимание вопросам рационального использования земельных участков как в городской, так и в сельской
местности. Широко применяются финансово-экономические рычаги (дифференцированная плата за землю, налоговые коэффициенты и т.д.) и административно-правовые санкции.
Обширность территории Республики Казахстан подчас порождает иллюзию меньшей актуальности проведения здесь активной экистической политики в сравнении с небольшими по размерам странами. Между тем именно в Казахстане, с его огромными пространствами, осуществление дальновидной, научно обоснованной поселенческой политики является актуальным и может способствовать экономии значительных средств.
Экологическая политика. Ухудшение качества окружающей среды (детериорация) всегда носит ярко выраженный региональный характер, что связано как с различиями в хозяйственной специализации стран и регионов, так и с неодинаковыми возможностями государств регулировать качество экологической среды. В этой связи проведение целенаправленной региональной экологической политики становится императивом. Экологическая политика в современном мире – неотъемлемая часть внешней и внутренней политики государств и включает в себя оптимизацию использования природных ресурсов в процессе общественного производства; охрану природы от негативных последствий человеческой деятельности; экологическую безопасность населения. По территориальным уровням проявления экологическая политика подразделяется на глобальную, национальную, региональную.
Научно-техническая политика. Одна из форм такой политики –
создание технико-внедренческих зон – технополисов и технопарков. Это территории с концентрацией исследовательских, проектных, научно-производственных фирм, пользующихся особой государственной поддержкой. Они создаются в основном на базе научных центров. Технопарки и технополисы есть во многих районах мира. Вместе с тем результаты специальных исследований OЭCР доказали, что высокие технологии положительно влияют на промышленное развитие и занятость в странах, способных развивать и использовать их. В отсталых регионах положительный результат становится невозможным без правительственной поддержки.
Необходимость смягчения последствий социальной и региональной дифференциации стран рыночной экономики в период мирового экономического кризиса (1929–1932 гг.) требовала создания теоретической базы под акции государственного вмешательства. Наибольшее практическое применение при реформировании экономики конкретных государств нашел идейный арсенал региональной политики стран Запада. Некоторые идеи были востребованы на первых этапах экономических реформ в Казахстане.
Первоначально региональная политика Запада основывалась на работах Дж. М. Кейнса, который обосновал роль государства в качестве регулятора экономического и социального развития любой страны. В разработку концепции региональной политики в 50–60-е годы прошлого века значительный вклад внесли крупные ученые Западной Европы и США – Ф. Перру,
Ж. Будвилль, М. Портер, Н. Ванхоф, Л. Клаассен, В. Ойкен, Д. Фридман.
В трудах этих ученых обоснована неравномерность регионального развития. В основе региональной политики стран Западной Европы и США лежат фундаментальные рыночные теории экономистов-классиков, включающих в себя концепции регионального развития как частный случай.
С середины 60-х годов ХХ в. в странах рыночной экономики получила распространение модель «центр – периферия».
Посткейнсианская теория предполагает государственное регулирование межрегиональных различий. В ее основе – стимулирование инвестиций и притока частного капитала в слабо развитые регионы. Из рыночных инструментов региональной политики используются субсидии, кредитные и налоговые рычаги.
Неоклассическая региональная теория предложена Л. Паенлинком и П. Ниджкампом и базируется на следующем: свободный нерегулируемый рынок естественным образом приводит к полной вовлеченности
факторов производства, мобильности труда и капитала, адекватным технологиям, что устранит неравенства между регионами.
Основоположником и автором концепции «полюсов роста» принято считать Ф. Перру. В соответствии с ней региональное развитие не осуществляется равномерно в пространстве и времени: его импульсы возникают в определенных «полюсах роста» и затем распространяются по различным каналам от центра к периферии [6, c. 122]. Практика показала, что региональное развитие в системе «полюсов роста» сужает разнообразие жизни и потенциал адаптации человека к условиям меняющейся среды. Несмотря на это, теория «полюсов роста» легла в основу региональной политики многих стран мира. При создании таких центров правительства преследовали цель активизировать хозяйственную деятельность в отсталых периферийных районах.
Согласно теории несбалансированного развития рынок без государственного регулирования увеличивает региональные различия в силу цикличности и самоорганизации рыночного механизма, закрепляющего высокую развитость одних регионов и слабость других.
Общественные теории регионализма во главу угла ставят столкновение политических по форме и экономических по сути общенациональных и региональных интересов. В рамках этих теорий особо рассматриваются распределение ресурсов и политической власти между регионами и центром, социальные различия и конфликты.
Теория жизненного цикла товара также имеет региональный аспект, поскольку совмещает стадии развития товара от его рождения до упадка и размещение товаров различной зрелости по регионам. В соответствии с этой теорией региональная политика призвана содействовать появлению новых продуктов и освобождать экономическую структуру от устаревших товаров.
В настоящее время формируется новая парадигма– регионального саморазвития на базе учета интересов регионов и возложения ответственности за развитие регионов на местные власти. В ее основе – теории регионального роста. Именно на этой парадигме в значительной мере основывается современная региональная политика Казахстана. Также в нашей стране определенную роль играют такие теории, как посткейнсианская и несбалансированного регионального развития, направленные на активную поддержку проблемных регионов и становление местного государственного управления и самоуправления.
В методологическом отношении региональную политику следует считать экономической функцией государства. Региональная политика включает в себя акции, проводимые местной администрацией, не противоречит целям, установленным национальным правительством, и базируется на государственной правовой основе. Даже в условиях западноевропейского интеграционного союза (Европейского союза), когда региональная политика как бы становится надгосударственной (наднациональной) экономической функцией, ее цели и методы не противоречат экономическим интересам всех государств-членов сообщества. В известном смысле ЕС может рассматриваться как прообраз будущего государственного образования. Экономическая стратегия и региональная политика взаимосвязаны.
Децентрализация как переосмысление и изменение роли, ответственности и полномочий различных уровней управления – один из методов достижения эффективности деятельности государства в региональном развитии. Опыт реформ в унитарных государствах, в частности в странах Центральной и Восточной Европы, СНГ, показывает, что децентрализация играет важную роль в процессах демократизации и трансформации экономики и общества. В целях повышения эффективности оказываемых общественных услуг и максимального их приближения к населению многие страны встали на путь децентрализации ряда государственных функций. Ускорения разработки политики децентрализации требуют процессы глобализации мировой экономики и демократизации систем государственного управления в мире. В экономическом смысле децентрализация вызвана признанием необходимости более рационально, чем в прошлом, использовать государственные ресурсы.
Имевшая место в первые годы независимости Казахстана сильная централизация государственной власти была оправданной, так как в то время приоритетными задачами являлись строительство основ государства, укрепление суверенитета республики, сохранение территориальной целостности. В перспективе излишняя централизация власти может сдерживать дальнейшее развитие страны, создаст опасность стратегического отставания от ближайших соседей.
В эволюции современных государств преобладает тенденция постепенной децентрализации государственной власти, передача все большей части государственных функций от центра к регионам.
Основные цели децентрализации и развития местного самоуправления в Казахстане – это дальнейшая демократизация основ государственного управления, создание условий для эффективного осуществления государством его функций на соответствующих уровнях управления при решении как текущих вопросов, так и перспективных задач социально-экономического развития в регионах республики.
Таким образом, формы и методы проводимой региональной политики, направленные на достижение целей и задач регионального развития, различаются по странам, но их объединяют следующие генерализованные цели:
1) создание и упрочение единого экономического пространства и обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ государственности;
2) относительное выравнивание условий социально-экономического развития;
3) приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение для государства;
4) максимальное использование природных, в том числе ресурсных, особенностей;
5) комплексная экологическая защита.
Государственная политика регулирования регионального развития с момента приобретения Казахстаном независимости всегда была направлена на достижение провозглашаемых национальных целей: полной занятости населения, улучшения
качества жизни, справедливого распределения доходов, стабильного экономического роста. Казахстан не является исключением в стремлении улучшить жизненный уровень в отставших регионах, ликвидировать региональные диспропорции социально-экономического развития.
Региональные контрасты Казахстана в уровнях развития производства и социальных стандартов жизни населения достаточно яркие. Особенно выражены диспропорции между столичным регионом, бурно развивающимися регионами запада страны и сельскохозяйственными на юге и
севере, между городом и селом. Эти обстоятельства заставляют Правительство Республики Казахстан уделять основное внимание «территориальному переустройству» страны в целях достижения сбалансированности в размещении хозяйства и населения. Действие большинства принятых государственных документов в 2001–2003 гг. направлено на развитие регионов [1–7].
Размещение производительных сил в стране неравномерно и имеет свои особенности в разных экономических районах и природно-хозяйственных зонах, различающихся физико-географическими, историческими, демографическими условиями, развитостью инфраструктуры. В научной литературе принято выделять пять экономических регионов (природно-хозяйственных зон) в Казахстане – Северный, Центральный, Восточный, Западный и Южный. Причинами межрегиональных различий в уровне жизни населения является усиление отраслевой, профессиональной и социальной дифференциации.
Пространственная структура Казахстана. При анализе территориальных различий исследователи прежде всего обращаются к социальным условиям системы расселения. На территории Казахстана имеются и урбанизированные регионы с крупными городами – промышленными центрами (Карагандинская, Павлодарская, Восточно-Казахстанская, Актюбинская области), и регионы со значительным преобладанием сельского населения (Северо-Казахстанская, Алматинская, Кызылординская, Акмолинская области). Система сельского расселения неоднородная, связана со спецификой отгонного животноводства и зернового хозяйства, имеют место существенные различия в условиях социального развития населения.
По плотности населения наиболее резкие контрасты сложились между Западным и Южным Казахстаном. В южной части страны, занимающей 26% территории, проживает 42,7% всего населения страны, тогда как западная часть, занимая такую же территорию – 27%, сосредоточила всего лишь 13,9% населения, и здесь его плотность в 2,8 раза меньше. Значительны различия между южными областями и северными, в последних проживает менее 1/4 населения страны, разница в плотности населения составляет 1,5 раза. Центральный Казахстан (Карагандинская область) занимает самую большую территорию в республике, но характеризуется низкой плотностью и неравномерным размещением населения, что связано с особенностями природных условий и современным развитием хозяйства. Региональная система расселения здесь отличается от других регионов республики ощутимым преобладанием городского (72%) населения над сельским. Плотность населения в регионах и крупнейших городах республики представлена в таблице 1.
Таблица 1. Население Республики Казахстан
| Территориальная единица | Численность населения (всего), тыс. чел. | Плотность населения, чел/км2 | Городское население, тыс. чел. | Сельское насе- ление, тыс. чел. | Общие коэффициенты на 1000 чел. | ||
| рождаемости | смерт- ности | естественного прироста населения | |||||
| Республика Казахстан | 14820,9 | 5,4 | 8348,9 | 6472,0 | 14,6 | 9,9 | 4,6 |
| Акмолинская | 719,9 | 4,9 | 337,9 | 382,0 | 13,9 | 13,1 | 0,8 |
| Актюбинская | 669,7 | 2,2 | 375,0 | 294,7 | 13,9 | 10,0 | 3,9 |
| Алматинская | 1558,2 | 7,0 | 444,4 | 1113,8 | 14,4 | 8,7 | 5,7 |
| Атырауская | 450,2 | 3,8 | 262,6 | 187,6 | 18,5 | 8,6 | 9,9 |
| Восточно-Казахстанская | 1485,5 | 5,2 | 872,7 | 612,8 | 10,8 | 12,1 | –1,3 |
| Жамбылская | 980,6 | 6,8 | 444,2 | 536,4 | 16,8 | 8,5 | 8,3 |
| Западно-Казахстанская | 602,6 | 4,0 | 251,1 | 351,5 | 12,4 | 10,6 | 1,8 |
| Карагандинская | 1350,8 | 3,2 | 1117,3 | 233,5 | 11,9 | 12,1 | –0,3 |
| Костанайская | 938,8 | 4,8 | 502,5 | 436,3 | 11,0 | 11,5 | –0,4 |
Окончание таблицы 1
| Кызылординская | 606,6 | 2,7 | 364,3 | 242,3 | 19,6 | 7,3 | 12,3 |
| Мангистауская | 332,4 | 2,0 | 262,7 | 69,7 | 20,0 | 8,0 | 12,0 |
| Павлодарская | 758,9 | 6,1 | 485,9 | 273,0 | 11,2 | 10,9 | 0,3 |
| Северо-Казахстанская | 691,6 | 7,1 | 261,6 | 430,0 | 11,1 | 12,8 | –1,8 |
| Южно-Казахстанская | 2045,4 | 17,4 | 737,0 | 1308,4 | 22,9 | 6,9 | 16,0 |
| г. Астана | 493,6 | 705,1 | 493,6 | 10,1 | 7,0 | 3,1 | |
| г. Алматы | 1136,1 | 1136,1 | 11,6 | 10,5 | 1,1 |
Источник: Регионы Казахстана, 2002: Статистический сборник / Под ред. А.А. Смаилова. – Алматы, 2002. – 432 с.
Регионы республики значительно различаются не только составом ныне живущего населения, но и демографическими характеристиками, тенденциями их развития. Для одних регионов республики характерна высокая рождаемость (Атырауская, Мангистауская, Кызылординская, Южно-Казахстанская области), однако младенческая смертность в 2–3 раза превышает республиканский уровень; в других проявляются признаки депопуляции населения на уровне сельских районов (Восточно-Казахстанская, Павлодарская, Карагандинская, Северо-Казахстанская области). Не менее глубокие различия и в миграции населения.
В 2001 г. прирост постоянного населения отмечался только в четырех областях – Южно-Казахстанской, Кызылординской, Атырауской, Мангистауской и в г. Астане.
Особенно сократилась численность населения в северных и центральных областях – Акмолинской, Костанайской, Северо-Казахстанской, Павлодарской, Карагандинской. Основной причиной явилась механическая убыль – миграция населения за пределы республики. Кроме того, в этих областях в течение ряда лет самые низкие показатели естественного прироста населения, связанные с высокой смертностью и низкой рождаемостью.
Во внутриобластном передвижении населения преобладает социально вынужденная миграция из сельской местности в города, чем усугубляется напряжение на рынках труда городов и криминогенная обстановка в них. Переселенцы, формально обретая статус городского жителя, практически не вовлекаются в сферу социальной, производственной и культурной жизни.
Несмотря на безработицу, отсутствие жилья, низкую конкурентоспособность на рынке труда, возрастающую роль экологических ценностей, города по-прежнему притягивают сельское население республики. Это связано с тем, что в городах более разнообразны возможности профессионального, социального, культурного развития. Предоставление многих видов услуг, например системы высшего образования, специализированной медицинской помощи, нетиражируемых форм культурной деятельности, возможно только в условиях крупного города [8, c. 176]. Реальный доступ сельского населения ко многим социальным благам и услугам обусловлен особенностями системы расселения.
Территориальное разделение труда и структура экономики регионов наиболее полно характеризуются такими обобщающими показателями, как объем валового регионального продукта (ВРП) и производство его на душу населения. Распределение областей (регионов) республики по объемам ВРП неравномерно. Феномен высокого ВРП почти всех областей Западного региона объясняется концентрацией предприятий по добыче нефти и газа. Вместе с тем все области этого региона неблагополучны в широком социально-экономическом аспекте. Здесь тяжелые природно-климатические условия, высокая стоимость жизни, в последние годы в сельских районах резко возросла безработица и начался интенсивный отток населения в областные центры, малые города и столицу, а также за пределы республики.
Различие между регионами по уровню среднедушевых денежных доходов населения достигает 3,2 раза. Максимальные денежные доходы
в 2000 г. получали жители г. Алматы, минимальные – Алматинской области, в 2001 г., максимальные доходы были у жителей Атырауской, минимальные – у населения Южно-Казахстанской областей. Сохраняется значительная дифференциация денежных доходов не только между областями, но и внутри регионов. В Западном регионе разрыв между максимальным и минимальным уровнями дохода составил 3,4 раза, в Северном – 2,1, в Восточном – 1,4.
Также значительна дифференциация регионов по уровню средней заработной платы. Наивысший уровень заработной платы сложился в Мангистауской и Атырауской областях. Не достигает среднереспубликанского уровня заработная плата в Южно-Казахстанской, Жамбылской, Алматинской, Акмолинской, Северо-Казахстанской и Кызылординской областях. Разрыв между наивысшим уровнем заработной платы (Атырауская область) и наименьшим (Акмолинская область) в августе 2001 г. составил более 4 раз. При этом различие между заработной платой в добывающих отраслях и сельской местности Атырауской и Мангистауской областей достигает 6–9 раз.
В качестве основного статистического показателя для сравнения региональных уровней жизни используется соотношение денежного дохода и прожиточного минимума. В республике доля населения с доходами ниже прожиточного минимума (за чертой бедности) составляла в 2000 г. 31,8%, а в 2001 г. – 28,4%. Наименьшая доля населения, живущего за чертой бедности, в 2001 г. была в Северо-Казахстанской (10,0%), Павлодарской (16,6%), Акмолинской (21%) и Восточно-Казахстанской (21,1%) областях. В четырех областях за чертой бедности проживает около половины населения: в Жамбылской – 48,2%, Мангистауской – 45,9%, Атырауской – 40,7%, Кызылординской – 39,5%. При этом за чертой бедности живет более половины сельского населения всех областей, а в Мангистауской области – 95,5%.
Как уже было сказано, в унитарных государствах региональная политика проводится центральным правительством, которое в равной степени пользуется макро- и микроинструментом. В период выхода из системного кризиса государство, в целях достижения макроэкономической стабильности, сконцентрировало внимание на рентабельных гигантах горнодобывающей индустрии, что усилило отраслевое и региональное неравенство. Региональная инвестиционная политика была ориентирована на нефтегазовую отрасль. Наибольшая доля инвестиций вкладывалась в Западный регион, в котором перспективно развивается добыча углеводородного сырья (Актюбинская, Западно-Казахстанская, Атырауская, Мангистауская области). Концентрируя всего 18% инвестиционного потенциала, эти области в 2000–2001 гг. аккумулировали более 50% всех инвестиций республики.
В Южном регионе инвестиционный климат улучшается, что создает предпосылки для появления центров и полюсов инвестиционного роста. Вместе с тем объем инвестиций уменьшился в Карагандинской, Костанайской, Павлодарской и Восточно-Казахстанской областях, где сосредоточен основной инвестиционный капитал страны. Опыт многих стран учит: политика неравномерного распределения инвестиций, особенно в отношении старопромышленных регионов, может привести к изменениям в территориальной структурехозяйства и межрегиональным диспропорциям в уровне социально-экономического развития. Это также чревато постепенной трансформацией таких регионов в проблемные и депрессивные.
