Виконання рішень Європейського суду з прав людини в Україні

Рішення Європейського суду з прав людини (далі - Європейський суд, Євросуд) підлягають обов'язковому виконанню країнами, які ратифікували Європейську конвенцію. Виконання рішень Європейського суду контролює Комітет Міністрів у Страсбурзі. За результатами вивчення кожного конкретного судового рішення Комітет міністрів приймає резолюцію, в якій вміщує рекомендації для повного виконання державою рішень Євросуду. Так як Комітет Міністрів постійно контролює процес виконання рішень Європейського суду, справа може бути закритим лише після виконання рішення в повному обсязі. Ухилення держави від виконання рішень Європейського суду або їх виконання в неповній мірі загрожує прийняттям політичних заходів по відношенню до держави, аж до виключення з членства в Раді Європи. Можливі політичні наслідки для держав є дуже непривабливими, тому рішення, як правило, виконуються вчасно. Однак протягом приблизно піввікової діяльності Європейського суду все ж таки зафіксовані рідкісні випадки тривалого невиконання його рішень.

Європейський суд залишає за державою свободу у виборі заходів, необхідних для виконання його рішень. Згідно зі стандартами Ради Європи значення кожного з прийнятих Європейським судом рішень полягає в тому, що вони не тільки впливають на право, а також і на розвиток національного законодавства держав-учасниць Конвенції.

Закон України «Про виконання та застосування практики Європейського суду з прав людини»

Закон про виконання рішень Європейського суду регулює відносини, які виникають у зв'язку із зобов'язанням України з виконання рішень Європейського суду; необхідністю усунення причин порушення Україною Конвенції та протоколів до неї; впровадженням в українське судочинство та адміністративну практику європейських стандартів з прав людини; створенням умов для зменшення числа заяв до Європейського суду проти України. Вищевказаний закон вміщує дуже важливе положення про обов'язковість рішень Європейського суду для їх виконання Україні (ч. 1 ст. 2), передбачаючи процедуру такого виконання, фінансування витрат на виконання рішення Європейського суду, доступу та оповіщення про відповідне рішення; регулює питання, пов'язані з виплатою стягувачу сум справедливої сатисфакції; вказує, які міри загального та індивідуального характеру можуть прийматися України щодо заявника для відновлення його порушених прав; встановлено компетенцію відповідних органів державної влади під час виконання рішення Європейського суду.

Відповідно до статті 17 закону про виконання рішень Євросуду, суди використовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду як джерело права. Це положення свідчить про новий підхід до розуміння джерел права, не характерний для країни «континентальної системи права» (якою є Україна), і для якої рішення судів не є джерелом права (на противагу «прецедентній системі права»). З положень цієї статті закону випливає, що національні суди в Україні можуть і повинні використовувати положення рішень Європейського суду при розгляді судових справ певної категорії. Хоча, з іншого боку, деякі автори (наприклад, уповноважений у справах дотримання Конвенції про захист прав і основних свобод людини, Ю. Зайцев) не вважають, що введення практики Європейського суду як джерело права створює прецедентне право в України у зв'язку з надзвичайно узагальненими і оцінними формулюваннями рішень Європейського суду. На думку автора даної статті, Конвенція та практика Європейського суду повинні застосовуватися національними судами як джерело права, що і прописано в чинному законодавстві.

Виконання рішень Європейського суду здійснюється в порядку, передбаченому Законом України «Про виконавче провадження» за рахунок Державного бюджету України. Слід відзначити, що Закон України «Про виконавче провадження» є недосконалим про що свідчить практика виконання рішень національних судів в Україні.

Відповідно до закону України про виконання рішень Європейського суду в Україні діє орган представництва, відповідальний за виконання рішень Європейського суду. Цей орган зобов'язаний забезпечити ознайомлення громадськості з рішеннями Європейського суду проти України. У триденний строк з моменту отримання оповіщення про набуття рішенням статусу остаточного, орган представництва надсилає його короткий зміст для опублікування в офіційних виданнях Україні, яке публікується українською мовою протягом семи днів. Крім того, короткий виклад справи має спрямовуватися Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини, іншим державним органам та посадовим особам, причетним до справи суб'єктам. Заходами виконання рішень Європейського суду закон називає такі: виплата відшкодування; додаткові заходи індивідуального характеру; заходи загального характеру.

Згідно зі ст. 8 закону України про виконання рішень Євросуду, виплата відшкодування повинна бути здійснена протягом трьох місяців з моменту отримання Рішенням остаточного статусу. У разі порушення встановленого терміну на суму відшкодування нараховується пеня. Так як державна виконавча служба надсилає документи про виконавче провадження для виконання в Державне казначейство України, казначейством списуються відповідні суми з певною статті Державного бюджету Україну. Проблемність виконання рішень в частині виплати відшкодування полягає в тому, що даним законом не передбачено зобов'язання кожного року в Державному бюджеті передбачати суми, потрібні для виконання рішень Європейського суду. Щодо фінансового забезпечення виконання рішень Європейського суду, то в перехідних положеннях закону про виконання рішень Євросуду вказано на необхідність в передбаченні окремою бюджетною програмою коштів на виконання рішень Європейського суду. Так як державний бюджет приймається на кожен рік - немає гарантій того, що потрібні суми будуть передбачатися в необхідній кількості регулярно кожен рік. Тобто це проблемне питання залишається відкритим і не відомо, як будуть виконуватися рішення Євросуду, якщо у Держбюджеті не виявиться потрібних коштів.

З метою забезпечення відновлення порушених прав для виконання рішень Європейського суду приймаються додаткові заходи індивідуального характеру, якими є: відновлення настільки, наскільки це можливо, попереднього юридичного стану, яке мало місце до порушення Європейської конвенції з павам людини (при чому, серед таких заходів названо тільки повторний розгляд справи судом або адміністративним органом); заходи, передбачені в рішенні Європейського суду про дружнє врегулювання.

Слід зазначити, що перелік додаткових заходів індивідуального характеру досить таки вузький. По суті, їх прийняття не є гарантією забезпечення відновлення порушених прав і не свідчить про досягнення мети прийняття цих заходів, передбаченої законодавством (ч. 1 ст. 10 закону про виконання рішень Євросуду).

Крім заходів, спрямованих на відшкодування шкоди заявнику, дії органу, відповідального в Україні за виконання рішень Європейського суду, повинні бути спрямовані на усунення системних проблем і причин, які спричинили порушення Європейської конвенції. В Україні таким органом у структурі Міністерства юстиції України є Секретаріат Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини (далі - Секретаріат урядового уповноваженого). І так, протягом одного місяця з моменту отримання повідомлення про придбання остаточного статусу рішенням Європейського суду орган представництва готує та надсилає Кабінету Міністрів України подання про необхідність прийняття спільних заходів. Таке подання має містити пропозицію щодо зазначеної в рішенні Європейського суду системної проблеми та усунення її першопричин. А саме: аналіз обставин, які сприяли порушенню Європейської конвенції; пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства, адміністративну практику; пропозиції, які необхідно враховувати при підготовці законопроектів; пропозиції щодо забезпечення професійної підготовки з питань вивчення Європейської конвенції і практики Європейського суду для суддів, прокурорів, адвокатів, правоохоронних органів, імміграційних служб, інших категорій працівників, професійна діяльність яких пов'язана із правозастосуванням, а також з утриманням людей у місцях позбавлення волі; пропозиції щодо здійснення інших заходів загального характеру, спрямованих на усунення недоліків системного характеру, призупинення дії недоліків, які ведуть до порушень Європейської конвенції та забезпечення максимального відшкодування наслідків цих порушень; перелік центральних органів виконавчої влади, відповідальних за прийняття кожної з пропонованих у поданні заходів.

Дуже важливим є положення про необхідність здійснення юридичної експертизи всіх законопроектів та підзаконних нормативно-правових актів на предмет їх відповідності стандартам практики Європейського суду з прав людини. Така експертиза сприяє адаптації українського законодавства до європейських стандартів. Невідповідність підзаконного акту Європейської конвенції - є підставою для відмови у його державній реєстрації, що надалі веде до неможливості вступу його в законну силу. Відповідно, якщо законопроект не відповідає Європейській конвенції, то орган представництва буде рекомендувати парламенту відхилити його. Хоча і в цій ситуації важко передбачити дії парламенту та прийняті ним рішення по відношенню до цього законопроекту, а саме прийняття чи неприйняття закону. Для вирішення справи, наприклад, в суді саме чинний нормативний акт має юридичне значення, а не позиція або висновок Секретаріату урядового уповноваженого. Орган представництва також забезпечує постійну з розумною періодичністю перевірку чинних законів і підзаконних нормативно-правових актів на предмет їх відповідності Європейській конвенції та практиці Європейського суду. За результатами перевірки, у разі невідповідності, для усунення такого, готуються відповідні подання Кабінету Міністрів України про внесення змін до законодавства (ст. 19 акону про виконання рішень Євросуду).

З незрозумілих причин український законодавець не вказує конкретної періодичності, з якою повинні здійснюватися вищезазначені експертизи нормативно-правових актів, та не передбачає відповідальності за їх не проведення. Так само, на жаль, п. 5 ст. 19 закону про виконання рішень Євросуду, в якому йде мова про систематичний контроль над відповідністю адміністративної практики Конвенції та практиці Європейського суду чітко не визначає, які саме державні структури відповідальні за його проведення і про яку систематичність йде мова.

Значення вжиття заходів загального характеру в порядку виконання рішень європейського суду полягає в тому, що вони повинні запобігати та унеможливлюватиме аналогічні порушення Європейської конвенції і таким чином усунути приводи для поступлення до Європейського суду заяв проти України щодо проблеми, яка вже була предметом розгляду в Європейському суді. Тому дуже важливим має бути питання про контроль над виконанням цих заходів і покладання відповідних повноважень на органи державної влади. Так, на Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини, покладено завдання з виявлення причин порушення Європейської конвенції, розробці пропозицій щодо їх усунення та недопущення порушень у майбутньому. З цією метою ним проводиться аналіз практики Євросуду, готуються аналітичні огляди та висновки. Інших конкретних шляхів здійснення цього завдання Урядовим уповноваженим, на жаль, не передбачено. Не вирішеним залишається питання про те, якими шляхами будуть виявлятися причини порушень, усунуться обставини, які їм сприяють і т.д. Так само нічого не сказано про відповідальність за неприйняття Урядовим уповноваженим потрібних заходів для досягнення кінцевої мети.

Підзаконні нормативно-правові акти, що стосуються питань виконання рішень Європейського суду з прав людини в Україні.

Після прийняття у 2006 році закону про виконання рішень Європейського суду Міністерством юстиції України були видані накази від 15.08.2006 №67/5 «Про проведення експертизи проектів нормативно-правових актів на предмет їх відповідності Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод» і №68/5 «Про проведення експертизи нормативно-правових актів, на які поширюється вимога державної реєстрації, щодо відповідності Конвенції про захист прав і основоположних свобод». У цьому ж році розроблено Методичні рекомендації з проведення експертизи нормативно-правових актів (їх проектів) на предмет відповідності Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Методичні рекомендації з проведення експертизи проектів нормативно-правових актів).

У 2007 році у вищезазначений Наказ №67/5 від 15.08.2006 були внесені зміни. Вони стосувалися покладання персональної відповідальності на керівників структурних підрозділів Міністерства юстиції України за визначення належності проектів законів та інших нормативно-правових актів до сфери регулювання Конвенції, а також за своєчасність передачі копій відповідних проектів нормативних актів на експертизу до Секретаріату Урядового уповноваженого у справах Європейського суду.

Експертиза проектів нормативно-правових актів здійснюється у два етапи: 1) перевірка на предмет регулювання, тобто, чи стосується проект прав і свобод, гарантованих Європейською конвенцією, 2) перевірка на відповідність положенням Європейської конвенції та практиці Євросуду. Перевірка на відповідність Конвенції здійснюється шляхом встановлення того, чи вміщує проект нормативного акту положення, які можуть призвести до порушення норм Конвенції. Секретаріат Урядового уповноваженого, який відповідає за проведення експертизи проектів нормативно-правових актів, готує висновок для Міністерства юстиції України в межах терміну, встановленого законодавством.

Безумовно, позитивним і прогресивним, є підхід, який використано в Методичних рекомендаціях щодо проведення експертизи проектів нормативно-правових актів, оскільки розроблено Тематичний вказівник за Європейською конвенцією, який складний шляхом узагальнення практики Європейського суду для формування переліку основних сфер правових відносин, в яких, згідно практики Євросуду, можливі порушення Європейської Конвенції. Таким чином, спрощена процедура ідентифікації приналежності предмета регулювання нормативно-правового акта до сфери дії Європейської конвенції. На нормативному рівні встановлено, які питання включає в себе, наприклад ст. 10 Європейської конвенції. Це перелік з двадцяти семи пунктів. Серед питань, які віднесені до сфери регулювання цієї статті Конвенції, наступні: отримання інформації, захист суспільної моралі, інформація про публічних особистостей, конфіденційна (таємна) інформація, джерела інформації, державне регулювання у сфері інформації та інші. Як видно, жодне з перелічених питань прямо не врегульоване Європейською конвенцією, а так як зміст положень Конвенції конкретизується у практиці її застосування, то в найбільш повній мірі сфера регулювання Європейської конвенції відображена в масиві рішень Євросуду. І Міністерством юстиції України проведено узагальнення і вказано, які саме питання включає в себе свобода вираження поглядів за ст.. 10 Євроконвенції.

Щодо нового законодавства, яке стосується виконання рішень Європейського суду, залишається важливим питання - на кого покладається відповідальність за не виконання або неналежне виконання рішень Євросуду? Чим така відповідальність передбачена? Які органи в Україну уповноважені здійснювати відповідну перевірку виконання рішень Європейського суду і реагувати на порушення в сфері застосування Європейської конвенції? Що стосується застосування Європейської конвенції національними судами, то існує позиція, згідно з якою більш активну роль у сфері виконання рішень Євросуду повинна займати судова влада, особливо Верховний суд України, який повинен ініціювати застосування Європейської конвенції і практики Євросуду, що дасть можливість більш активно імплементувати міжнародні стандарти захисту прав людини.

При цьому слід віддати належне законодавчій практиці України. Приклад України з прийняття закону України про виконання рішень Європейського суду за оцінкою Євросуду є позитивним досвідом системної організації на державному рівні виконання рішень Європейського суду. Прийняття такого законодавчого акта має сприяти подальшому розвитку законодавства у даній сфері, впровадженню європейських стандартів захисту прав і свобод людини законодавчою, виконавчою та судовою владою та обов'язковому виконанню рішень Європейського суду в Україні.

Не дивлячись на вищезгадані просування у сфері регулювання виконання рішень Європейського суду, на жаль, доводиться констатувати, що національні суди й далі не завжди активно імплементують європейські стандарти з прав людини та норми Конвенції та практику Європейського суду. Тому продовження удосконалення правового, організаційного та інституційного регулювання у сфері виконання рішень Євросуду є необхідним для України.

Висновки

Міжнародний договір, яким є Європейська конвенція з прав людини, є частиною національного законодавства України. При цьому законодавством України встановлено примат норм міжнародного права у випадку, якщо законодавство України їм суперечить. Конституція України говорить про те, що підписання міжнародних договорів, які їй суперечать, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції.

Для виконання рішень Європейського суду з прав людини в Україні закладена основа. Прийняті окремі законодавчі акти, що регулюють питання виконання рішень, створений окремий орган, відповідальний за виконання рішень Європейського суду - Секретаріат Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини. Окремо прописані повноваження урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини. Так само з прийняттям закону України про виконання рішень Євросуду були внесені необхідні зміни до інших законодавчих актів, наприклад, що регулюють діяльність Державної виконавчої служби, яка відіграє важливу роль при виконанні рішень Євросуду.