Правовая регламентация и соотношение контроля и надзора в административной деятельности полиции

Административный надзор и контроль очень тесно взаимосвязаны и реализуются полицией в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой (контролем) знаний правил дорожного движения водителями; правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью и т.д. Надзору полиции в сферах обеспечения безопасности дорожного движения и охраны общественного порядка также сопутствуют разнообразные «индивидуализированные» и «неиндивидуализированные» контрольно-проверочные мероприятия.

Правовые формы осуществления административного надзора и контроля подразделений полиции отличаются большой спецификой. В частности, они могут быть связаны с оформлением и предоставлением физическим и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, других необходимых документов; совершением административно-правовых действий, позволяющим им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления. В то же время, очевидно, что для административного надзора основным методом является постоянное непосредственное наблюдение за соответствующими объектами, проверки по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе.

Рассмотрим отдельные законы, нормирующие проведение полицией тех или иных видов контроля и надзора.

Федеральный закон от 13 декабря 1996 года № 150-ФЗ «Об оружии», оперируя термином «контроль за оборотом оружия» (ст. 28), исходит из его широкого понимания. Среди субъектов контроля, помимо органов внутренних дел, называются органы, уполномоченные Правительством Российской Федерации выдавать лицензии на производство гражданского и служебного оружия, а также органы государственного надзора за соблюдением государственных стандартов Российской Федерации.

Таким образом, в организационно-правовом смысле надзор охватывается понятием «контроль» и является составной частью (сегментом) последнего. В то же время анализ прав должностных лиц органов, уполномоченных осуществлять такой контроль (осмотр оружия в местах его производства, торговли им, его хранения и уничтожения; изъятие и уничтожение оружия в установленных законодательством случаях; требование от юридических лиц и граждан представления необходимых документов, письменной или устной информации; выдача обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений), с достаточной степенью ясности характеризует его как систематически осуществляемый специально организованный надзор.

Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 года № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» употребляет термины «контроль» и «надзор» в контексте их распространения на частную детективную и охранную деятельность (ст. 20). В то же время, говоря о соответствующих полномочиях МВД России, других министерств и ведомств, подчиненных им органов и подразделений, должностных лиц законодатель оперирует понятиями «контроль», «контрольные функции». Слово «надзор» употребляется здесь лишь в смысле наблюдения за исполнением закона со стороны Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров.

В Федеральном законе от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» используется понятие «федеральный государственный надзор в области обеспечения безопасности дорожного движения». Такой надзор осуществляется в целях обеспечения соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами – участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения. При этом к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Следует отметить, что значимость административного надзора в современный период значительно возросла, что нашло свое отражение в преобразованиях, связанных с административной реформой, и, соответственно, в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и в Указе Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

Контрольно-надзорную деятельность регламентируют сразу несколько положений данных указов. Кроме того, признано, что наиболее важным преобразованием системы органов исполнительной власти явилось создание практически при каждом министерстве служб, наделенных полномочиями в сфере контрольно-надзорной деятельности.

В настоящее время сложился следующий подход к разграничению рассматриваемых понятий: надзор – контрольная функция государственных органов, а контроль – функция по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемая соответствующими субъектами, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке.

Как видно из приведенного анализа, понятия «контроль» и «надзор» прочно вошли в правоприменительную практику, но до настоящего времени четко не разграничены.

С учетом вышеизложенного, представляется возможным сделать общий вывод о том, что надзор – это специально организованное систематическое наблюдение за кем-либо или чем-либо, за соблюдением каких-либо правил. Но (что очень важно с точки зрения его юридической характеристики как метода административной деятельности органов внутренних дел) наблюдение не отстраненное, а заинтересованное, именно с целью контроля; не отдаленное, а приближенное к его объекту. Важно также отметить, что конкретный орган (служба, подразделение) или должностное лицо полиции, осуществляющие надзор, несут ответственность за состояние дел, охватываемых его предметом. Надзирать – означает заниматься наблюдением, присмотром, неся за это ответственность. При этом объем такой ответственности существенно выше, чем при контроле. Если надзирающий орган (должностное лицо) отвечает за состояние поднадзорного объекта (субъекта), во всяком случае, за его многие аспекты, то контролирующий – лишь за качество контроля, т.е. своей собственной деятельности.

Надзор как метод административной деятельности полиции является основным организационно-правовым средством государственного контроля (понимаемого в широком смысле) в сфере общественного порядка и безопасности. Его наиболее существенная задача – добиваться правильности поднадзорной деятельности с точки зрения соблюдения всеми субъектами установленных правовыми актами норм, стандартов, правил, обязанностей, ограничений, требований, направленных на регламентацию общественных отношений в указанной сфере.

Надзор характеризуется концентрацией внимания полиции на конкретной деятельности определенных лиц и, в свою очередь, сопровождается проведением разнообразных контрольно-проверочных мероприятий. Его проведение отражается в документации, также подлежащей контролю.