Адаптация администрации к новому избирательному законодательству проявляется, в частности, в практике формирования избирательных комиссий. Подбором членов избирательных комиссий и раньше занималась исполнительная власть (исполкомы), но идеологическое руководство этим процессом в период советской власти осуществляли все-таки райкомы КПСС. В начале и середине 90-х контроль со стороны администрации несколько ослаб, но в конце 90-х годов администрация стала вновь уделять самое пристальное внимание избирательным комиссиям. Конечно, процесс имел разную скорость в разных частях России; особенно интенсивно он наблюдался там, где была высока политическая активность.
Анализ составов избирательных комиссий, критериев отбора членов комиссий, который многократно проводился в Москве А.Е.Любаревым и автором этой книги, с очевидностью проявляет связь составов комиссий с московскими префектурами[18]. «Административное влияние» на составы окружных избирательных комиссий проявилось и на федеральных выборах 2003, о чем свидетельствуют наблюдения ассоциации «Голос»[19].
Следует отметить высокую степень адаптивности администрации к тем изменениям избирательного закона, которые вносились с целью уменьшить административное влияние на формирование комиссий. До 1997 года избирательный закон не содержал требования об обязательном включении в комиссии представителей «парламентских» партий[20], да и технология «партий власти» тогда еще не была отработана в достаточной степени. Поэтому в то время при формировании комиссий максимально отсеивались кандидатуры, выдвинутые любыми политическими партиями. После предоставления «квот» парламентским партиям (за фракциями и партиями, представленными в законодательных органах, резервировалось не менее трети, а позже – не менее половины мест в избирательных комиссиях) отсеву подвергались представители всех «непарламентских» партий и неподконтрольных администрации общественных объединений.
В 2005 году была законодательно повышена до половины допустимая доля государственных и муниципальных служащих в избирательных комиссиях. Это было в полной мере использовано, например, при изменении составов территориальных комиссий перед выборами в Мосгордуму 2005 года.
Правила формирования избирательных комиссий потребовали от администрации более тесных связей с партиями и общественными организациями, поскольку они являются главными субъектами выдвижения кандидатур в комиссии. Анализ составов комиссий в Москве показывает, что каждая администрация (префектура, Управа) имеет «ручные» общественные организации, которые готовы предоставить свои услуги по оформлению выдвижения кандидатур в избирательные комиссии. Естественно, что такие же тесные контакты установлены с партией «Единая Россия». Более интересным является факт тесного сотрудничества администрации при формировании комиссий с ЛДПР[21].
Заметим, что в последнее партии и общественные объединения проявляют слабый интерес к формированию избирательных комиссий, особенно участковых. Поэтому в составах участковых избирательных комиссий обычно можно увидеть представителя лишь одной – двух партий. На ближайших выборах можно ожидать определенной активности также и от вновь образованных «административных партий» – в тех регионах, в которых местная администрация получит указание поддерживать такие партии.
Бюрократия нашей страны обладает большим опытом управления коллегиальными органами. Послушный коллегиальный орган совсем не обязательно должен целиком состоять из лояльных членов. В нем должно быть лояльное руководство, некоторое активное и пользующееся авторитетом меньшинство (которое обычно совпадает с руководством органа) и пассивное большинство. В коллегиальном органе современного типа могут даже присутствовать один-два оппозиционера. Таким образом, важнейшей задачей «формирователя» избирательной комиссии является обеспечение нужного руководства и обеспечение наличия пассивного большинства. Это достигается различными способами.
Методы обеспечения управляемости комиссии зависят от уровня комиссии. Комиссии высшего уровня – ЦИК РФ и региональные – это политические органы, и лояльность этих комиссий обеспечивается политической лояльностью их членов, непосредственной включенностью их в бюрократическую номенклатуру, наделением их соответствующим пакетом материального и социального обеспечения или гарантиями для бизнеса.
В качестве иллюстрации приведем выдержки из Закона города Москвы «О московской городской избирательной комиссии». Хотя в этом законе существуют большие пробелы, связанные с принципиальными вопросами выборов, основное внимание разработчика (закон принят в 2003 году) было привлечено к социальному обеспечению членов комиссии. Ниже приведена пара юридических норм, вошедших в закон.
«Медицинское, санаторно-курортное и транспортное обслуживание Председателя Городской комиссии производится в порядке и на условиях, установленных для заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы. Медицинское, санаторно-курортное и транспортное обслуживание заместителя Председателя Городской комиссии, секретаря Городской комиссии и членов Городской комиссии, исполняющих полномочия на постоянной (штатной) основе, производится в порядке и на условиях, установленных для министров Правительства Москвы». Вот такие номенклатурные тонкости описывает московский закон о городской избирательной комиссии!
Оттуда же: «членам Городской комиссии, которые работают не на постоянной основе, могут предоставляться и другие социальные гарантии, предусмотренные Законом города Москвы "О государственной службе города Москвы", в порядке и на условиях, установленных Мэром Москвы». А могут и не предоставляться: видимо, в зависимости от поведения.
В комиссиях среднего звена – территориальных, муниципальных, окружных – управляемость обеспечивается назначением в комиссию нескольких сотрудников администрации, по крайней мере один из которых входит в руководство комиссии. Очень часто сотрудник администрации занимает в этих комиссиях должность секретаря комиссии – ключевую в комиссиях данного уровня. Более того, объективные обстоятельства способствуют тому, чтобы секретарь комиссии был сотрудником администрации, поскольку обязанности секретаря комиссии связаны с освобождением от работы и с навыками делопроизводства.
Обеспечение пассивности большинства осуществляется как невключением в состав комиссий «непредсказуемых» кандидатов, так и различными мелкими подачками со стороны администрации. Членам комиссий среднего звена могут пообещать разрешение на установку гаража, помощь в установке телефона и т.п.
Что касается участковых комиссий, то, поскольку они формируются в основном по «производственному» принципу[22], то для обеспечения их управляемости достаточно назначить лояльное руководство.
В результате участия исполнительной власти в процессе формирования избирательных комиссий составы комиссий получаются достаточно безынициативными и некомпетентными. Это именно те составы, которые, с одной стороны, позволяют сделать вид, что выборы проводят комиссии, а с другой стороны, они не мешают администрации реально управлять процессом выборов.
