В реализации экономической функции по решению проблем достойного существования человека участвуют три субъекта: государство, общество и сам человек. В зависимости от конкретной ситуации каждый из них берет на себя большую или меньшую нагрузку /139/.
Международная организация труда, членом которой является Казахстан, определяет систему социальной защиты как комплекс мер, включающий в себя:
- стимулирование стабильной, оплачиваемой трудовой деятельности;
- предотвращение и компенсацию части доходов в случае возникновения основных социальных рисков с помощью механизмов социального страхования;
- предоставление механизмов социальной помощи, предназначенной для уязвимых групп населения, не являющихся участниками системы социального страхования;
- доступ граждан к основным правам и услугам, таким как образование и медицинская помощь.
Количественные показатели системы социальной защиты в значительной степени определяются уровнем экономического развития, а степень солидарности между лицами, участия государственных институтов и уровень стимулирования находятся во взаимосвязи с выбранной социально-экономической моделью. В силу исторических, культурных, политических и иных факторов в государствах одинакового уровня развития существуют разные степени солидарности в организации систем социальной защиты и разные степени участия государственных институтов.
Изменение экономических отношений требует построения адекватной системы социальной защиты. На начальном этапе переходного периода государство было вынуждено заниматься текущими вопросами социальной защиты на фоне инфляции, бюджетного дефицита, спада производства, увеличения доли неформального сектора экономики. В результате реформы в социальной сфере носили фрагментарный характер, являясь ответной реакцией на решение текущих проблем, за исключением внедрения накопительной пенсионной системы и замены натуральных льгот денежными выплатами.
Несмотря на проведенные преобразования, в данный момент система социальной защиты характеризуется сложностью и недостаточной системностью законодательства, низкими стимулами к участию в системе.
Благоприятные изменения в экономике в последние годы и предпринимаемые меры по обеспечению устойчивого роста позволяют перейти к созданию комплексной системы социальной защиты при наступлении социальных рисков /137, с.160-179/.
В этой связи разработана новая концепция социальной защиты населения с учетом приоритетов и возможностей Казахстана в настоящем и будущем. В рамках данной Концепции не рассматриваются вопросы обеспечения доступности граждан к услугам в сфере образования и медицинской помощи, поскольку они определяются другими программными документами.
Основным источником финансирования и общим регулятором системы социальной защиты является государство. В соответствии с законодательством отдельным категориям граждан предоставляется социальная помощь за счет средств государства. Стимулы по участию в системе, за исключением накопительной пенсионной системы, минимальны.
Основными недостатками действующей системы социальной защиты, препятствующими ее эффективному функционированию, являются:
- несовершенное законодательство - законодательство, регулирующее социальную сферу, сформировано в основном по видам выплат, а не по социальным рискам и основаниям для выплат;
- недостаточная справедливость и низкие стимулы - отсутствие преимуществ работников формального сектора экономики, осуществляющих налоговые отчисления, перед теми, кто не отчисляет, при реализации права на получение социальных пособий;
- недостаточная прозрачность - на стадии становления находится система индивидуальной идентификации для отслеживания процесса получения социальных выплат.
Законодательство, регулирующее социальную сферу, будет сформировано на основе социальных рисков. Предлагаемая к реализации система социальной защиты должна быть:
справедливой - реализация прав на социальную защиту должна быть легко доступной для потенциальных получателей. Гарантированный государством минимальный объем пособий должен предоставлять равный уровень выплат при одинаковых социальных рисках независимо от трудового стажа и заработка. В то же время дополнительный уровень защиты должен зависеть от продолжительности и размера участия в системе каждого конкретного человека, стимулирующей индивидуальную ответственность каждого гражданина, а не его зависимость от государства. В целом все трудоспособные граждане должны стремиться быть ответственными за свое собственное будущее и благосостояние своих семей;
действенной - пособия должны обладать адресностью, то есть предоставляться тем, кто имеет на это право и наиболее нуждается в них;
эффективной, то есть прозрачной и хорошо управляемой, низкозатратной и простой. Основные компоненты системы должны гибко регулироваться,
доступной, то есть за определенный срок обеспечить максимально полный охват населения.
С учетом вышеизложенного, предполагается организовать систему социальной защиты на основе социальных рисков, включающая в себя следующие элементы защиты:
государственные выплаты за счет средств бюджета всем гражданам на одинаковом уровне в зависимости от социальных рисков;
обязательное социальное страхование на первом этапе за счет отчислений работодателей и в перспективе также за счет работников;
накопительную пенсионную систему;
социальную помощь и специальные государственные программы поддержки определенных категорий граждан за счет средств бюджета.
Кроме того, будет поощряться осуществление гражданами добровольного страхования на случай наступления социальных рисков.
Учитывая специфику Казахстана, на основе международного опыта при рассмотрении институциональной базы системы социальной защиты предпочтение должно быть отдано смешанной системе, при которой эффективно используются возможности как государственных, так и частных институтов.
Для более эффективного управления и контроля над всеми социальными выплатами должна быть разработана общегосударственная система персональной идентификации и национальная база данных с присвоением каждому гражданину персонального идентификационного кода.
Широкомасштабное социальное обеспечение материнства и детства будет одним из приоритетов всей системы социальной защиты государства. В перспективе по мере совершенствования системы социальной защиты будет расширен перечень социальных рисков, при наступлении которых возникает необходимость в социальной защите. Так, в целях поддержки демографических процессов рождение и воспитание детей будут рассматриваться как ситуация, нуждающаяся в социальной защите. В качестве поддержки будут вводиться единовременные пособия при рождении ребенка и дополнительные пособия семьям, воспитывающим несовершеннолетних детей. Пока же, с точки зрения адресности, программы пособий на детей не являются более эффективными, чем программы социальной помощи. В Казахстане и Хорватии пособия на детей, назначаемые на основании оценки средств к существованию, обладают более высокой целевой направленностью, чем социальная помощь, предоставляемая по тому же принципу.
Предполагается разработка мероприятий по решению проблем инвалидности, по осуществлению государственной поддержки производств для нужд инвалидов, обеспечению внедрения государственных стандартов, обеспечивающих доступ инвалидов к основным правам и услугам. Данные предложения найдут отражение в разрабатываемой Программе реабилитации инвалидов на 2002-2005 годы.
Адресная социальная помощь будет предоставляться только самым незащищенным слоям населения на основе реальных критериев нуждаемости. К примеру, к началу 2000 года тип денежного пособия по бедности: в Хорватии, Македонии, Узбекистане, Албании, Венгрии и Эстонии – социальная помощь на основании проверки нуждаемости. В Болгарии и Казахстане – различные программы социальной помощи, не предусматривающие проверки нуждаемости; пособия на детей в Казахстане, Македонии, Узбекистане и Хорватии основаны на проверке нуждаемости /140/.
Кроме того, в нашей республике будут разработаны специальные программы, нацеленные на предоставление дополнительной защиты определенной группе лиц - ветеранам войны, инвалидам и многодетным матерям.
С целью предотвращения и сокращения вероятности возникновения социальных рисков государство будет предпринимать меры превентивного характера. Для предотвращения риска потери работы, а также в целях стимулирования обретения гражданами стабильной оплачиваемой трудовой деятельности государство будет совершенствовать программы создания рабочих мест. Для предотвращения риска нанесения вреда здоровью и жизни граждан при исполнении трудовых обязанностей будет усилен контроль государства за соблюдением трудового законодательства и законодательства по охране труда. С целью снижения риска наступления инвалидности предполагается совершенствовать систему оказания медицинской помощи, в том числе через совершенствование механизмов ее финансирования.
Адресная государственная социальная помощь будет предоставляться гражданам в денежной и натуральной форме, а также в виде предоставления оплачиваемых общественных работ. Будет продолжено совершенствование, как механизмов предоставления адресной социальной помощи, так и методики оценки уровня доходов. Эффективность адресования социальной помощи в ряде стран неодинакова. В программах 1990-х годов выплаты не были достаточно хорошо адресованы. В Казахстане, как и в России, где выплата социальной помощи из блочных грантов производится по усмотрению региональных властей, ситуация с программами социальной помощи особенно неблагоприятна. Примеры удачного адресования – Румыния и Венгрия (в меньшей степени).
В натуральной форме социальная помощь будет предоставляться только нетрудоспособным гражданам: детям, пенсионерам, инвалидам. Трудоспособному населению социальная помощь будет оказываться также через финансирование общественных работ, программ переобучения и содействия в трудоустройстве. Уровень оплаты общественных работ не будет стимулировать длительное участие в них граждан, подталкивая к активному поиску постоянной работы.
Предлагается развивать наряду с традиционными формами институциональной помощи, к которым относится, например, содержание домов-интернатов для престарелых и инвалидов, такие виды адресной институциональной помощи, как открытие домов для граждан без определенного места жительства, социальных гостиниц, столовых для малообеспеченных и пр. Предоставление помощи через социальные институты в виде натуральной помощи нуждающимся будет применяться там, где не будет возможности ее накапливать, подменять или перепродавать.
В целях совершенствования финансового и институционального обеспечения системы социальной защиты предполагается, что до завершения реформ государство будет оставаться основным источником финансирования системы социальной защиты населения. Такое положение будет постепенно меняться по мере снижения государственного участия и развития механизмов социального страхования. Государство обеспечит полноту и своевременность всех социальных выплат из бюджета.
Таким образом, задача, стоящая перед странами переходного периода, заключается не столько в увеличении общего объема средств, выделяемых на социальную защиту, сколько в повышении эффективности их использования для борьбы с наиболее острыми проявлениями бедности.
Сущность эффективности социальной работы выражается в способности государства и общества, системы социальной защиты населения или ее отдельных элементов позитивно реагировать и отвечать на запросы, потребности населения, прежде всего социально уязвимой его части.
Государственное регулирование системы социального обеспечения является основным принципом осуществления новой политики социальной защиты в Казахстане. Роль государства будет ведущей даже в случае высокого уровня развития системы социального страхования и накопительной пенсионной системы, финансируемой не из государственного бюджета, так как контроль за деятельностью участников системы будет оставаться за государством.
