В научной и учебной литературе говорится об административном процессе как властной деятельности государственных органов исполнительной власти (государственной администрации), осуществляемой в рамках административно-процессуальной формы и состоящей в решении конкретных юридических дел (принятие инструкции, призыв на военную службу, наложение штрафа и др.).
Такой подход базировался главным образом на том, что административный процесс регулируется административным правом. Но подобное мнение спорно. Дело в том, что деятельность государственной администрации очень разнообразна. Она принимает нормативные акты, причем объем административного правотворчества значительно превосходит объем законотворчества.
Государственная администрация, как и суды, занимается юрисдикционной деятельностью: решает споры, применяет меры принуждения и, в частности, привлекает к административной ответственности.
Но, кроме того, государственная администрация очень много внимания уделяет оперативно-распорядительной, правонаделительной работе. Она выдает лицензии, принимает на службу, распределяет бюджетные и иные материальные средства и т. д.
Такие разные виды деятельности не могут находиться в рамках одного процесса. Единая административно-процессуальная форма не может удовлетворить потребности и правотворчества, и правонаделения, и юрисдикции. Кстати, правосудие, судопроизводство, хотя оно и намного меньше по объему деятельности, и является только юрисдикцией – это несколько процессов: уголовный, гражданский, арбитражный, конституционно-юрисдикционный.
Могут возразить, что правосудие регулируется несколькими отраслями права. Но конституционное право, будучи единой правовой отраслью, регулирует и законодательный, и избирательный, и конституционно-юрисдикционный процессы. И это вполне обоснованно, потому что речь идет о разных способах осуществления власти.
Точно так же и административное право регулирует разные способы осуществления административной деятельности, разные процессы: административно-правотворческий, административно - правонаделительный (оперативно-распорядительный) и административно-юрисдикционный.
И подобно тому, как существует группа судебных процессов, группа конституционных процессов, складывается и активно развивается группа административных процессов.
Обладая всеми признаками юридических процессов, административные процессы в то же время имеют ряд особенностей.
Во-первых, это властная, целенаправленная деятельность субъектов государственной исполнительной власти.
Во-вторых, властная деятельность государственной администрации направлена на решение в соответствие с законами конкретных дел, порученных ей.
В-третьих, важнейшим результатом административной деятельности является АГА.
В-четвертых, властная деятельность государственной администрации полно, детально, четко регулируется административным правом, а точнее – его административно-процессуальными нормами.
В-пятых, административные процессы, как правило, с точки зрения их процедуры более просты. Административно-процессуальную процедуру можно признать менее сложной, менее гласной, чем судопроизводство*. К особенностям административных процессов относятся возможность устного и письменного ведения дела, допустимость заочного рассмотрения дела, недостаточное использование принципа состязательности.
Административные процессы – это властная деятельность государственной администрации, осуществляемая в рамках административно-процессуальных форм и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов.
Административно-правотворческий процесс – деятельность государственной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административно-процессуальной формой.
Административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс – деятельность субъектов государственной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно-рас-порядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в административно-процессуальной форме.
Административно-юрисдикционный процесс – деятельность субъектов государственно-исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме.
Все названные процессы можно объединить единым названием: «административно-процессуальная деятельность». Понятия «административная деятельность» и «административно-процессуальная деятельность» соотносятся как целое и часть. Не вся административная деятельность является административно-процессуальной. Во-первых, по объективной причине: не вся деятельность государственной администрации может быть ограничена процессуальной формой. Во-вторых, по субъективной причине: недостаток внимания, понимания роли административно-процессуальной формы.
* См.: Демин А. А. Понятие административного процесса и Административно-процессуального кодекса РФ // Вестник Московского университета. Серия «право». 1998. № 4. С.18–33.
Как и судопроизводство, конституционные процессы, административные процессы главным образом различаются тем, какие дела решаются властью. Специфика дел влияет на специфику административно-процессуальной формы в целом либо на ее отдельные элементы (совершаемые действия, участники процесса, доказательства, формы и др.).
Если в рамках единого процесса решаются дела, которые обладают большой спецификой, то появляется необходимость в особых процессуальных правилах. По этим критериям (специфика дел, специфика норм) в рамках процесса выделяют их специфические части – производства. Так, в гражданском процессе существуют особое производство– производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений *.
* К сожалению, слово «производство» означает не только особый порядок разрешения специфических дел. Нередко оно употребляется для обозначения стадии (исполнительное производство, кассационное производство и т. д.) процесса.
Государственной администрации даже в рамках отдельного административного процесса приходится решать многие категории неодинаковых дел. Урегулировать процедуры их разрешения общими процессуальными правилами можно лишь отчасти. Поэтому существуют специфические виды деятельности, процессуальные правила решения отдельных категорий дел, совокупность которых и есть производство. Например, немало общего в правилах рассмотрения жалоб и правилах наложения административных взысканий, но оба вида деятельности нуждаются и в специальных правилах.
Итак, административное производство как часть административного процесса – это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории, на основе общих и специальных процессуальных норм.
В административно-правотворческом процессе можно выделить производства:
• по принятию актов Правительством Российской Федерации;
• по принятию актов центральными федеральными органами исполнительной власти;
• по принятию указов и других актов главами исполнительной власти субъектов Федерации и др.
В административно-правонаделительном (оперативно-распорядительном) процессе существуют такие производства:
• по комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы, прием на государственные должности);
• по приватизации государственного и муниципального имущества;
• по применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам;
• по распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных участков, продовольствия и т.д.);
• по выдаче разрешений (лицензий, допусков, прав на управление);
• по регистрации (транспортных средств, иностранных граждан, граждан России, сделок с недвижимостью и т. д.);
• по аттестации качества продукции и услуг;
• надзорные и др.
В административно-юрисдикционном процессе обособились производства:
• по жалобам граждан;
• по делам об административных правонарушениях;
• дисциплинарное (по привлечению служащих, студентов и др. субъектов к дисциплинарной и материальной ответственности);
• исполнительное (исполнение актов судов и иных уполномоченных органов о передаче денежных средств и иного имущества либо совершению определенных действий в пользу других граждан, организаций)*,
• по применению мер административного пресечения (принудительного лечения, задержания граждан, задержания транспортных средств, личного досмотра и др.).
Степень процессуализации различных производств не одинакова. В одних случаях производства имеют достаточно развитую, в основном унифицированную процессуальную форму (например, по жалобам граждан). В других случаях соответствующая властная деятельность урегулирована процессуальными нормами разного качества и не полно. Некоторые производства только складываются, их процессуальная форма еще не совершенна.
Каждое производство связано с определенными институтами административного права. А соответствующие процессуальные нормы «привязаны», обслуживают соответствующий институт и являются его частью.
* СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591. Исполнение уголовных наказаний, осуществляемое государственной администрацией, регулируется уголовно-исполнительным правом.
