Требование соблюдения действующего законодательства (законность), а также всех установленных государством норм и правил деятельности обязанных субъектов (государственная дисциплина) является всеобщим принципом организации и функционирования всего государственного аппарата, органов всех ветвей власти и видов государственной деятельности. В обеспечении правопорядка в сфере государственного управления как основной формы реализации исполнительной власти имеются некоторые особенности: во-первых, громадное большинство подлежащих исполнению норм и правил деятельности в управленческой сфере сформулировано и закреплено не столько в законах, сколько в подзаконных правовых актах субъектов исполнительной власти (органов и должностных лиц), что ведет к практической необозримости административного законодательства и основанного на нем нормотворчества, недостаточной его кодификации и систематизации, а так же отсутствию систематического единообразного толкования административного законодательства и практики его применения; во-вторых, численность потенциальных субъектов административно-правовых отношений чрезмерно велика и крайне разнообразна по своему составу, а участники конкретных административно-правовых отношений (как управляющие, так и управляемые субъекты) в большинстве своем не юристы и не обязаны быть таковыми, что также создает проблемы в правильном понимании и применении норм и правил деятельности обязанных субъектов; в-третьих, и это главное в сфере реализации исполнительной власти, многие управленческие решения и действия могут совершаться по усмотрению (управление по усмотрению получило наименование дискретного управления), когда управляющие субъекты (органы и должностные лица) на вполне законных официальных основаниях руководствуются в своей деятельности не только требованиями законности, но и целесообразности своих решений и действий.
В основу практического решения вопроса о взаимосвязи и соотношении законности и целесообразности тех или иных решений и действий управляющих субъектов должны быть положены следующие, основанные на анализе действующего законодательства и практики его применения, положения науки административного права:
при наличии закона и иных основанных на нем четких правовых предписаний необходимо руководствоваться только этим правовым предписанием, исходя из презумпции, что в точном исполнении действующего закона заключена высшая целесообразность;
в рамках правовых предписаний можно и нужно выбирать наиболее целесообразный, оптимальный вариант поведения по своему усмотрению;
при отсутствии же правового предписания по тому или иному управленческому вопросу надо действовать по усмотрению исходя из целесообразности (технической, экономической, организационной, местной, национальной и т.д.).
Рассмотренные особенности законности и дисциплины в управленческой деятельности определяют специфику применяемых организационно-правовых способов и средств для обеспечения должного уровня правопорядка, его охрану и защиту в сфере реализации исполнительной власти на основе строгого соблюдения законности и государственной дисциплины.
2.
Понятие и виды способов обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации исполнительной власти (управленческой деятельности)
Организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере управленческой деятельности (реализации исполнительной власти) — это специфическая организационно-правоохранительная деятельность соответствующих государственных органов или их структурных подразделений, направленная специально на обеспечение законности и государственной дисциплины субъектов управленческих административно-правовых отношений.
Законность и государственную дисциплину в управленческой сфере обеспечивают многие государственные органы. Часть из них находится в системе аппарата исполнительной власти (контрольные и надзорные органы исполнительной власти, осуществляющие ведомственный и надведомственный контроль), другая часть в систему аппарата исполнительной власти не входит и относится к другим ветвям власти и видам государственной деятельности (судебные, прокурорские органы, Счетная палата Федерального Собрания и др.). Таким образом, законность и государственную дисциплину в управленческой сфере обеспечивает как сам аппарат управления (органы исполнительной власти), так и специальные органы других ветвей власти и видов государственной деятельности.
По своему внутреннему содержанию каждый организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти представляет собой специфическую деятельность соответствующих государственных органов, направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за действиями всех субъектов и участников государственного управления с целью проверки соответствия их действий нормам и правилам установленного правопорядка, требованиям законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования.
К настоящему времени сложилось три организационно-правовых способа обеспечения законности и государственной дисциплины субъектов организационных управленческих отношений в сфере административно-правового регулирования: государственный контроль, государственный надзор и государственная контрольно-надзорная деятельность.
Контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины включает в себя три обязательных элемента:
проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;
проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;
принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности).
Как один из организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования (в отличие от других и, прежде всего, надзора), контроль характеризуется возможной наибольшей глубиной проверки и всесторонностью оценки деятельности подконтрольных субъектов, а также допустимостью (при необходимости) оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений: приостановление или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение административно-предупредительных, административно-восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам правовой ответственности.
Надзор, как другой организационно-правовой способ, отличный от контроля обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования, представляет собой особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, также направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства.
Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарно-противоэпидемиологических, правил разрешительной, паспортной системы, правил техники безопасности и охраны труда и т.д.), т.е. надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля — проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило без обсуждения и правовой оценки возможных причин его не выполнения).
Специфика административного надзора состоит в ограничении компетенции надзорных органов только проверкой законности действий поднадзорных субъектов. Таким образом, различие между административным надзором и контролем проявляется в широте охвата обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия. Надзор — это своего рода суженный контроль. Контроль осуществляется не только за законностью, но и целесообразностью действий подконтрольных субъектов, при надзоре проверяется только соответствие действий поднадзорных субъектов установленным правилам.
Значительные отличия надзора от контроля заключаются также в своеобразии и специфичности форм и методов их осуществления. Поднадзорность как особая форма служебной взаимосвязи характеризуется тем, что поднадзорные объекты не состоят в служебном подчинении органов надзора, не связаны друг с другом какими-либо общими ведомственными интересами. Формы надзорного реагирования на обнаруженные нарушения — протесты и представления прокурора; обязательные к исполнению предписания надзорных органов и их должностных лиц о ликвидации выявленных нарушений; выдача указаний и рекомендаций о способах и сроках их устранения и некоторые другие меры.
Особым своеобразным организационно-правовым способом обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования является контрольно-надзорная деятельность специальных государственных органов исполнительной власти, осуществляющих специальные узкоспециализированные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения (государственные надзоры, государственные инспекции и некоторые другие органы государственного управления).
По своему содержанию деятельность государственных контрольно-надзорных органов характеризуется интеграцией в ней элементов контроля и надзора, вследствие чего она приобретает новые качественные характеристики, позволяющие преодолевать негативные и усиливать позитивные возможности, присущие контролю и надзору по отдельности, в частности, относительную узость надзора дополнять широтой организационных возможностей контрольной деятельности.
Контрольно-надзорные органы государства и их должностные лица призваны осуществлять надзор за соблюдением определенных нормативных правил (правил пожарной безопасности, ветеринарных правил, правил дорожного движения и т.д.). В этом смысле их деятельность имеет чисто надзорный характер. Но в процессе своей надзорной деятельности за выполнением правил дорожного движения, например, инспектора ГИБДД наделены правом применения мер административного предупреждения, пресечения и даже административного наказания, а это уже элемент контроля, позволяющий преодолеть узость реализации чисто надзорных полномочий по факту обнаружения и фиксации допущенных субъектом правонарушений.
