Глава 17. Основи конституційного права Великобританії

Об'єднане Королівство Великобританії та Північної Ір­ландії (скорочено — Великобританія або Англія) розташова­не в Західній Європі на Британських островах. Столиця Ве­ликобританії — Лондон. Це порівняно невелика країна. За розміром території (244,1 тис. кв. км) Великобританія май­же у 40 разів менша за США (9373 тис. кв. км), а за кількіс­тю населення (близько 59 млн чоловік) — мало не у 5 разів (у США мешкає приблизно 270 млн чоловік). Незважаючи на це, Великобританія грає дуже суттєву роль на міжнарод­ній арені, а також є державою з багатовіковими демократич­ними традиціями. Це країна з високим показником рівня роз­витку економіки, вона посідає п'яте місце у світі за обсягом ВВП. Великобританія є центром Співдружності, політичного та економічного об'єднання країн і територій, які раніше вхо­дили до Британської імперії. Крім Великобританії членами Співдружності є Австралія, Канада, Нова Зеландія та інші держави.

§ 1. Конституція Великобританії

Головним джерелом конституційного права більшості країн світу є конституція у формальному значенні, тобто єдиний нормативно-правовий акт вищої юридичної сили. Стародавнє коріння парламентаризму, стабільні політична і правова системи, високий рівень правової культури населен­ня та своєрідний британський консерватизм дозволяють й досі не мати у Великобританії такої конституції.

Водночас британська Конституція існує у так званому "матеріальному значенні" і являє собою сукупність норма­тивно-правових актів, судових прецедентів, конституційних угод, доктринальних джерел, які встановлюють права і сво­боди людини, визначають порядок формування і повнова­жень органів публічної влади, а також принципи взаємовід-

 

 

Глава 17

 

Основи конституційного права Великобританії

 

 

носин між державою, суспільством і людиною. Британська Конституція у своєму роді є унікальною за особливістю фор­ми, структури та порядку внесення змін.

Відсутність у державі Конституції у вигляді єдиного пи­саного акта та, навпаки, наявність великої кількості консти­туційних угод дозволяють стверджувати, що Конституція є неписаною за формою і складається з таких частин:

статутне право;

прецедентне право;

доктринальні джерела або труди авторитетних нау­ковців у галузі юриспруденції;

конституційні угоди.

До статутного права входять:

так звані "історичні правові акти", що були прийняті до XX ст., але розглядаються як діюче право — Велика Хар­тія Вільностей 1215 p., Білль про права 1689 р., Акт про пре-столонаслідування 1701 року тощо;

парламентські закони — Акти про Парламент 1911 та 1949 років, Акт про перів 1958 та 1963 pp., Акт про грома­дянство 1981 р., Акт про народне представництво 1989 p., Акт про права людини 1998 р., Акт про Шотландський пар­ламент 1998 р. тощо;

акти делегованого законодавства, які були прийняті виконавчою владою шляхом делегування Парламентом своїх прав. До цієї групи входять акти, які видаються міністрами Корони, місцевими органами влади, публічними корпорація­ми. Найважливішими з таких актів є накази Таємної ради, які приймаються від імені Монарха. Наприклад, за наказом її Величності №1749 від 22.06.1999 р. Таємній раді Шотлан­дії було надано право встановлювати заборону на викорис­тання засобів комунікації засудженим.

Прецедентне право, як складова частина британської конституції, являє собою сукупність судових рішень з кон­ституційних питань, які надалі є обов'язковими при розгляді аналогічних проблем. Водночас прецедентне право фор­мується тільки рішеннями вищих судових інстанцій — Пала­ти лордів і Верховного суду, який складається з трьох само­стійних судових установ: Апеляційного суду, Високого суду та Суду Корони. На сучасному етапі сфера дії прецедентного права досить обмежена. Як правило, це право регулює пи­тання, що стосуються привілеїв Корони. Необхідно зауважи-

 

ти, що сьогодні все більше судових рішень отримують ста­тутне оформлення. Так, наприклад, до 2000 р. прецедентне право регулювало значну частину інституту прав людини. Однак 1998 р. Королевою був промульгований Акт про пра­ва людини (набрав чинності 2000 p.), який імплементував Європейську конвенцію про захист прав людини і основних свобод до національного права та гарантував судовий захист прав і свобод, встановлених зазначеною Конвенцією.

Доктринальні джерела, або труди видатних науковців у галузі юриспруденції використовуються як додаткове джере­ло британської Конституції. До доктринальних джерел звер­таються тоді, коли конституційно-правові відносини не вре­гульовані ані статутним правом, ані прецедентним правом, ані конституційними угодами. Так, 1920 р. Палата лордів ви­значила королівську прерогативу, посилаючись на думку ан­глійського конституціоналіста XIX ст. А. В. Дайсі.

Конституційні угоди складають важливу частину неписа­ної британської Конституції. Вони регулюють дуже широке коло суспільних відносин, що пов'язані з процесом здійснен­ня державної влади. Це відносини між Монархом, законо­давчою та виконавчою владою, між членами уряду; між па­латами Парламенту. Прикладом такої конституційної угоди може бути парламентське голосування шляхом "розподілен­ня": прихильникам і противникам законопроекту пропо­нується вийти до різних приміщень, спеціально призначених для голосування, після чого голоси підраховують з допомо­гою спеціального пристрою. Ряд конституційних угод вини­кає на основі норм статутного права. Так, статути встанов­люють, що Монарх:

а) затверджує біллі, які приймає Парламент і корис­

тується правом абсолютного вето;

б) розпускає та скликає Парламент;

в) призначає та зміщує міністрів, які несуть відповідаль­

ність перед Монархом.

Однак ці норми статутного права стали засадою для фор­мування низки конституційних угод, згідно з якими Монарх повинний:

а*) затверджувати біллі, тобто не користуватися правом абсолютного вето;

б*) розпускати та скликати Парламент лише за порадою Прем'єр-міністра;

 

 

Глава 17

 

Основи конституційного права Великобританії

 

 

в*) призначати Прем'єр-міністром особу, яка має під­тримку більшості членів Палати громад, а за порадою з Прем'єр-міністром призначати інших членів Кабінету, які не­суть колективну та індивідуальну відповідальність перед Па­латою громад.

Щодо специфіки структури британської Конституції, то вона полягає в її несистематизованості. У зв'язку з тим, що конституція складається з різнорідних за формою, сутністю і змістом складових частин та не має чіткої класичної струк­тури (преамбула, основна частина, заключні та перехідні по­ложення), її можна віднести до групи некодифікованих кон­ституцій.

За способом внесення змін Конституція Великобританії є гнучкою, тому що у доктрині англійського права немає різ­ниці між "конституційним" і "поточним" законодавством. Іс­нує загальний порядок прийняття та змін парламентських законів, що не переглядаються судами або оголошуються не­конституційними. Гнучкість британської Конституції дозво­ляє створити, з одного боку, стабільну взаємодію органів державної влади, а, з іншого боку, забезпечити реальність Конституції щодо відносин, які склалися в суспільстві.

На сучасному етапі британська Конституція є єдиною для Об'єднаного Королівства Англії, Уельсу, Шотландії та Північної Ірландії. Водночас питання про необхідність прове­дення конституційної реформи є предметом постійних диску­сій у політичному житті Великобританії. Уряд під керівницт­вом Ентоні Блера проводить програму реформ, спрямованих на значні зміни діючої конституції. Зокрема, відповідно до одного з напрямів конституційної реформи, 1998 р. були прийняті Акт про утворення Національної асамблеї Уельсу та Акт про Шотландський парламент. Ці акти надали можли­вість у кілька етапів здійснити процес децентралізації політич­ної влади та провести реформу регіонального управління.

§ 2. Конституційно-правовий статус людини і громадянина

Відсутність у країні писаної Конституції призводить до утворення особливостей конституційно-правового регулю­вання прав і свобод людини і громадянина. На практиці пра­ва британців регламентуються як статутним правом (Велика

 

Хартія Вільностей 1215 p., Білль про права 1689 р., Акт про права людини 1998 р. тощо), так і прецедентним правом і конституційними угодами. У британському конституційному праві не існує загальновизнаної класифікації прав і свобод громадян на конституційні (основні) та галузеві (похідні). Насамперед, усі права і свободи людини є індивідуальними правами, які обмежуються державою та базуються на основі принципу "кожний може робити те, що не заборонено зако­ном". Проаналізуємо кілька прав і свобод.

Значне місце серед індивідуальних прав британців зай­має право на свободу особистості, яке полягає у праві особи не піддаватися ув'язненню, арешту або будь-якому іншому фізичному обмеженню свободи. Ще Habeas Corpus Act 1679 p. встановив такі актуальні положення:

а) право затриманого з'ясувати причини його затриман­

ня та вимагати від судці їх перевірки протягом 24 годин;

б) право вважатися невинним поки провина не буде до­

ведена судом;

в) заборона на отримання доказів провини шляхом пси­

хічного та фізичного тиску;

г) право на звичайний, а не надзвичайний суд або суд з

особливими повноваженнями.

У британській правовій доктрині право на свободу осо­бистості включає таємницю листування та телефонних роз­мов, захист від електронних засобів контролю за особистим життям, свободу совісті та віросповідання.

Водночас, поряд із гарантіями захисту права на свободу особистості законодавство передбачає певні обмеження, пов'язані з боротьбою проти тероризму. Наприклад, Акт про запобігання тероризму 1984 р, встановлює обмеження права на захист особистості за умови кримінально-правового пере­слідування. А відповідно до законодавства про телефонні та телеграфні повідомлення поліція у виключних випадках мо­же контролювати телефонний та телеграфний зв'язок.

Одним із суттєвих індивідуальних прав британців є право на захист приватної власності від свавілля держави, фізич­них і юридичних осіб. Водночас процес здійснення права власності передбачає, що держава може вилучити частину власності у вигляді податків лише на основі законодавства. Вперше принцип "будь-який закон і будь-який податок похо­дять від Парламенту" був проголошений у Біллі про права

 

 

Глава 17

 

Основи конституційного права Великобританії

 

 

1689 р. Таким чином, обмеження права власності припус­кається лише шляхом прийняття законів і тільки у зв'язку з необхідністю забезпечення інтересів суспільства.

Важливими індивідуальними правами британців у сфері політики є свобода зборів та асоціацій, право участі у діяль­ності політичних партій, профспілок та інших громадських об'єднань, права обирати та бути обраним тощо. Ці права, як і низка інших, здійснюються громадянами з обмеження­ми, які встановлюються у законодавстві. Наприклад, в Акті про суспільний порядок 1994 р. закріплюється, що треба діс­тати згоду на збори власника земельної ділянки, на території якої вони проводяться.

Що стосується індивідуальних прав і свобод у сфері со­ціальної політики, економіки і культури, то вони отримали значний розвиток тільки після другої світової війни. Наприк­лад, були запроваджені такі соціальні інститути, як страху­вання від безробіття, право на страйк, на пенсійне забезпе­чення, на сприятливе для населення довкілля, право на рів­ну оплату за рівну працю тощо.

Необхідно підкреслити, що у Великобританії на сучасно­му етапі на процес розвитку інституту прав людини вплива­ють: по-перше, існуючі національні своєрідності різних сфер життя британського суспільства, по-друге, розвиток міжна­родного права у галузі прав людини, імплементація якого в національне право має свої особливості. Незважаючи на ві­кові демократичні традиції та ратифікацію у 1951 р. Євро­пейської конвенції про захист прав та основних свобод люди­ни 1950 p., протягом тривалого часу Великобританія не ви­знавала права на подачу індивідуальної скарги та обов'язко­ву юрисдикцію Європейського Суду з прав людини. Права, що гарантуються у Конвенції, не захищалися у британських судових інстанціях. Згідно з правом країни, такий парадокс існував аж до 2 жовтня 2000 p., коли був уведений в дію Акт про права людини 1998 р. На думку англійських вчених, цей Акт уперше формально закріпив права людини у чітких і ви­значених термінах. До прийняття Акту про права людини ос­новним у британському інституті прав людини було не за­кріплення прав і свобод у законодавстві, а ефективні судові та несудові засоби їх захисту (наприклад, Парламентський уповноважений, уповноважений з місцевих справ, уповноваг жений з прав затриманих тощо). Водночас, за аналізом відг

 

ділу дослідження застосування Акта про права людини Лон­донського університету, загальна кількість справ, пов'язаних з цим Актом, сягала 153317 у жовтні 1999 р. та 166524 у бе­резні 2001 р. Ця кількість свідчить про гостру необхідність реформування британської системи забезпечення прав і сво­бод людини і громадянина.

Громадянство. Конституційно-правове регулювання ін­ституту британського громадянства також має свої особли­вості. До середини XX ст. в основу регламентації питань гро­мадянства була покладена доктрина загального права про вірнопідданство. У другій половині XX ст. були прийняті за­кони про громадянство. На сучасному етапі питання, пов'я­зані з придбанням, зміною, втратою громадянства, роз­в'язуються в Акті про громадянство 1948 та 1981 pp. Згідно із законодавством про громадянство, до громадян Велико­британії належать:

а) громадяни Об'єднаного Королівства Великобританії та

Північної Ірландії;

б) громадяни британських залежних територій.

Законодавство про громадянство закріплює такі способи

отримання громадянства, як

філіація, що здійснюється на основі принципу крові та грунту;

натуралізація;

реєстрація.

§ 3. Політичні партії та партійна система

Британські політичні партії займають дуже важливе міс­це у суспільно-політичному житті країни. Практика свідчить, що звичайні британці на парламентських виборах, як прави­ло, підтримують партійних кандидатів. Так, на виборах у червні 2001 р. з 659 мандатів Палати громад лише один "по­запартійний" кандидат став членом цієї Палати. Водночас у зв'язку з тим, що у Великобританії історично склалася дво­партійна система, тільки дві головні політичні партії мають можливість брати активну участь у формуванні органів вла­ди. Британська двопартійна система сформувалася наприкін­ці XVII ст., коли були утворені партії торі (лояльних до ко-роля-католика консервативних сил) та вігів (лібералів, які виступали проти короля). Потім на базі партії торі була

 

 

Глава 17

сформована Консервативна партія, а на основі партії вігів — Ліберальна партія. Подальший розвиток капіталістичної сис­теми Великобританії спричинив появу нової Лейбористської партії (робочої партії), яка поступово змінила на політичній арені Ліберальну партію.

Сьогодні ведучу роль у політичній системі Великобрита­нії грають Лейбористська і Консервативна партії. Таке домі­нування двох партій протягом тривалого часу пов'язане, з одного боку, політичними традиціями та консерватизмом британців, а з іншого — бажанням зберегти стабільність у суспільстві та державі. Ліберально-демократична партія, Со-ціал-демократична партія, партія Вільний Уельс, Шогланд-ська національна партія та інші політичні партії Британії пе­ребувають на другорядних позиціях. Результати останніх парламентських виборів 2001 р. яскраво відображають су­часний розклад політичних сил у суспільстві: лейбористи от­римали 412 місць у Палаті громад, 166 місць — консервато­ри, 52 місця — представники ліберально-демократичної партії.

Проаналізуємо статус двох основних політичних партій Великобританії — Лейбористської та Консервативної. На су­часному етапі Лейбористська партія є першою за значенням у країні. У 1997 та 2001 pp. лейбористи сформували парла­ментську більшість, під керівництвом лейбориста Ентоні Блера був утворений Уряд. Лейбористська партія створена 1900 р. за ініціативою профспілок та ряду соціалістичних ор­ганізацій з метою підтримки обрання представників робочих до Парламенту. Лейбористська партія нараховує близько 7 млн членів. Соціальну основу її складають працівники з се­реднім рівнем доходів різних секторів економіки.

Порівняно з Консервативною партією структура Лейбо­ристської партії більш децентралізована. І навпаки, роль пар­тійної конференції у лейбористів вище, ніж у торі. У Лейбо­ристській партії існує індивідуальне та колективне членство, партія має свій статут. Водночас постійної партійної програ­ми партія не має. Програмні положення формулюються у пе­ріод передвиборних кампаній та базуються на меті діяльнос­ті лейбористів. Британські лейбористи виступають за збері­гання державного регулювання економіки, розширення про­грами соціальних послуг, залучення профспілок до управління підприємствами, конституційних реформ, спря­мованих на децентраплізацію влади тощо.

 

Основи конституційного права Великобританії ^^^ 275

Консервативна партія офіційно сформувалася 1867 р. і представляла інтереси поміщиків і вищого духовенства. Во­на нараховує близько 2 млн постійних прибічників. Соціаль­ну основу партії складають крупні фінансові, земельні та промислові власники, частина державних службовців, інте­лігенції. Ця партія організаційно не оформлена: членські квітки не виписуються і членські внески не сплачуються. Партія не має постійної програми і статуту. Як правило, пар­тійна програма знаходить вираження у передвиборних мані­фестах, які складаються з програмних положень консервато­рів на наступних виборах. Наприклад, торі тетчерівського періоду виступали за розвиток особистої ініціативи та при­ватного підприємництва, обмеження державного регулюван­ня, забезпечення правопорядку і законності. Консерватив­ний Уряд під керівництвом М. Тетчер здійснив часткову децентралізацію, у два рази зменшив максимальний рівень податків (з 83 до 40%), провів розпродаж частини муніци­пальних приміщень.

У Великобританії конституційно-правове регулювання діяльності політичних партій має свої особливості. Політичні партії діють на основі конституційної угоди. Водночас фінан­совий бік функціонування політичних партій регламентуєть­ся низкою парламентських законів, зокрема Актом про внес­ки компаній на політичні цілі 1967 p., Актом про профспілки 1984 р. Законодавством дозволяється фінансування виборчої кампанії політичної партії з-за кордону в сумі, що не переви­щує 200 фунтів стерлінгів для однієї особи. У свою чергу, держава здійснює державні виплати опозиційним партіям у Парламенті, що символізує їх фінансову незалежність, а та­кож виплачує по 3 фунта стерлінгів за кожні 200 голосів, які отримала партія на останніх виборах.

§ 4. Вищі органи державної влади

Глава держави. Конституція Великобританії встанов­лює монархічну форму правління. Хоча Монарх входить до складу Парламенту, в англійській правовій доктрині прийня­то ставити главу держави на перше місце у системі вищих органів державної влади. Монарх визнається джерелом суве­ренної влади, символом єдності нації та главою англіканської та пресвітеріанської церкви. У зв'язку з тим, що Монарх —

 

 

Глава 17

 

Основи конституційного права Великобританії 277

 

фігура політично нейтральна, він виступає як гарант стабіль­ності у державі та суспільстві. Згідно з Актом про престоло-наслідування 1701 р., у Великобританії діє кастильська сис­тема престолонаслідування, яка передбачає, що королів­ський трон передається за спадщиною старшому сину ко­лишнього Монарха, а якщо синів немає, то старшій доньці: З 1952 р. трон займає Єлизавета II — 42-й Монарх Велико­британії та шоста у британській історії Королева. Єлизаве­та II належить до династії Вінздорів,

Статутне право і королівські прерогативи встановлюють для Монарха значні повноваження, однак, відповідно до кон­ституційної угоди, Монарх "царствує, але не править". Коро­лівські прерогативи не походять від Парламенту і поділяють­ся на особисті та політичні. До особистих прерогатив від­носять:

право на атрибути монаршої влади (корона, мантія, трон, скіпетр і держава, титул);

право на утримання за рахунок державного бюджету за цивільним листом, який нараховує близько 8 млн фунтів стерлінгів;

право мати королівський двір і власність;

право на королівські імунітети, тобто Монарх — осо­ба недоторканна, яка не підлягає кримінальній, адміністра­тивній, цивільній, політичній відповідальності.

Монарх має політичні прерогативи лише номінально, то­му в юридичній літературі їх прийнято називати "сплячими прерогативами". На сучасному етапі Монарх використовує такі прерогативи за порадою з Прем'єр-міністром і Урядом. Водночас за надзвичайних умов Монарх має можливість ко­ристуватися політичними прерогативами у повному обсязі. Наприклад, з метою збереження стабільності у державі та суспільстві після виборів до Парламенту Єлизавета II 1974 р. сформувала лейбористський Уряд, хоча ця партія не мала явної переваги у Палаті громад.

У зв'язку з тим, що політичні прерогативи досить широ­кі, їх поділяють на повноваження у сфері внутрішньої та зов­нішньої політики. У галузі внутрішньої політики існують такі королівські прерогативи:

а) у сфері управління — право формувати уряд, керува­ли збройними силами, управляти власністю Корони тощо; (б) у судовій галузі прерогатива Монарха базується на

 

принципі "Монарх — джерело справедливості", тому бри­танське правосуддя здійснюється від імені Монарха;

в) у законодавчій сфері — право абсолютного вето

(з 1707 р. Монарх не користується цим правом); право скли­

кати Парламент та розпускати Палату громад; право відкри­

вати чергову сесію Парламенту;

г) у галузі зовнішньої політики королівські прерогативи

полягають у тому, що Монарх є главою Британської Спів­

дружності, оголошує війну та укладає мир, укладає міжна­

родні угоди, визнає зарубіжні держави тощо.

Крім гого, з XIII ст. діє Таємна рада, яка є дорадчим ор­ганом при главі держави. До складу Таємної ради входять мі­ністри Кабінету, судді Апеляційного суду, архієпископи ан­гліканської церкви, спікер Палати громад та інші вищі поса­дові особи — усього 300 осіб. Кворум для засідання Таємної ради — 3 особи, тому, як правило, у засіданні беруть участь кілька членів. Уся Таємна рада збирається тільки з особливо урочистого приводу, наприклад, у зв'язку з церемонією ко­ронації Монарха. Таємна рада може утворювати різні коміте­ти, найважливішим з яких є Судовий комітет. Цей комітет був сформований 1833 р. та є апеляційною інстанцією для церковних судів, трибуналів різних профспілок. Таємна рада приймає рішення іменем Монарха у формі прокламацій і на­казів. Наприклад, скликання Парламенту та розпуск Палати громад має форму прокламації, а рішення з питань права та управління — форму наказу.

Парламент. Британський Парламент належить до групи парламентів з абсолютно необмеженою законодавчою ком­петенцією, яка, за словами британців, "обмежена лише пре­рогативами Творця". Це пов'язане з принципом верховен­ства законів, які приймаються представниками народу. Од­нак на сучасному етапі вступ Великобританії до Європей­ського Союзу, практика проведення національних референдумів, ріст кількості урядових біллів призводить до обмеження "законодавчого суверенітету" британського Пар­ламенту.

Згідно з Конституцією Великобританії, британський Пар­ламент складається з трьох структурних компонентів: Коро­ни, Палати лордів (верхня палата), Палати громад (нижня палата). Розподіл Парламенту на дві палати відбувся на ос­нові Вестмінстерського статуту 1330 р. А вхід Монарха до

 

 

Глава 17

 

Основи конституційного права Великобританії

 

 

Парламенту пов'язаний із законотворчим процесом, який пе­редбачає, що проект стає законом тільки після того, як він був прийнятий двома палатами і промульгований монархом.

На сучасному етапі існування Палати лордів вважається проявом британського консерватизму, оскільки ця палата іс­торично складалася зі спадкових і духовних лордів, довічних перів, ординарних лордів з апеляцій, загальна кількість яких перевищувала 1200 чоловік. У 1999 р. за ініціативою лейбо­ристського Уряду був скасований інститут спадкового пер­ства. Палата лордів нараховувала близько 800 спадкових пе­рів — представників старовинних родів не нижче баронів, які отримували місця у парламенті у силу свого походження. До духовних лордів належать вищі ієрархи англіканської церкви — архієпископи Йоркський і Кентерберійський, а та­кож деякі єпископи.

Довічні пери призначаються відповідно до Акту про перів 1958 р. Мета запровадження інституту довічних перів поля­гала в активізації діяльності Палати лордів і посиленні пози­цій правлячої партії у Парламенті. Довічними перами є пред­ставники політичної, економічної та культурної еліти, які на­бувають свого статусу через власні заслуги та досягнення. Наприклад, довічним пером є колишній Прем'єр-міністр Ве­ликобританії М. Тетчер. Дарування довічного перства здій­снюється монархом за поданням Кабінету. Титул довічного пера не передається за спадщиною. У зв'язку з тим, що Па­лата лордів є вищою судовою інстанцією у Великобританії, до складу Палати лордів були запроваджені ординарні лорди з апеляцій, які є видатними юристами країни. Вони призна­чаються довічно.

Палата лордів має свого голову — лорда-канцлера, який призначається Монархом за пропозицією Прем'єр-міністра строком на 5 років. Лорд-канцлер також займає посаду мі­ністра юстиції, є головою Апеляційного суду та канцлерсько­го відділення Високого суду. У Палаті лордів лорд-канцлер здійснює досить важливі функції:

а) виступає від імені Уряду та є його головним радником

з правових питань;

б) бере участь у дебатах і голосує;

в) у попередньому порядку оцінює запити членів Палати

лордів тощо.

 

На перший погляд Палата лордів є більш консерватив­ною у британському Парламенті. Водночас на сучасному етапі там проводяться демократичні реформи. Так, на відмі­ну від Нижньої палати, у 2001 р. Палатою лордів було схва­лено Кодекс поведінки члена палати, метою якого є не лише встановлення стандартів поведінки при виконанні парла­ментських і громадських обов'язків, а й забезпечення відкри­тості й підзвітності перед громадськістю. Крім того, всі чле­ни Палати лордів, за виключенням ординарних лордів з апе­ляцій та лорда-канцлера, виконують свої обов'язки безоплатно.

Щодо компетенції Палати лордів, то її можна розподіли­ти на а) законодавчу, б) контрольну та в) судову. У зв'язку з тим, що Білль про права 1689 р. встановив верховенство Нижньої палати в галузі законодавства, законодавча компе­тенція Палати лордів дуже обмежена. У руках Верхньої па­лати є тільки право затримати прийняття закону на один рік (Палата громад долає вето Палати лордів простою більшістю голосів на наступній сесії), а фінансових законопроектів — лише на місяць. Водночас, як свідчить практика, конфлікти на законотворчій ниві між палатами виникають досить рідко. Контрольна компетенція виявляється у практиці проведення "днів Уряду" та утворення комітетів ad hoc, які досліджують окремі питання діяльності Уряду. Що стосується судової компетенції, то, як було вище зазначено, Палата лордів є ви­щою судовою інстанцією Об'єднаного Королівства.

Нижня палата Парламенту Великобританії — Палата громад формується на основі загальних, рівних виборів шля­хом таємного голосування на базі мажоритарної системи від­носної більшості. Відповідно до Акта про парламент 1911 р. строк повноважень Палати громад не може перевищувати 5 років. Для того щоб зареєструватися як кандидат до Пала­ти громад, особа має подати відповідну заяву до місцевого органу влади (на базі якого працює окружна виборча дільни­ця), заручитися підтримкою 10 осіб, наділених виборчим правом, та сплатити виборчу заставу у розмірі 500 фунтів стерлінгів. Якщо кандидат перемагає у відповідному вибор­чому окрузі, то виборча застава йому повертається.

Депутати Палати громад наділені індемнітетом, але у ра­зі порушення етико-моральних норм їх можуть позбавити мандатів. Депутати мають імунітет від притягнення до цивільно-правової відповідальносгі, який, однак, не поши-

 

 

Глава 17

рюється на кримінальні справи проти них. За умови чіткої фінансової звітності член Палати громад може за сумісницт­вом займатися підприємницькою діяльністю. Член Нижньої палати Парламенту отримує державну платню у розмірі близько 50 000 фунтів стерлінгів (станом на 2001 p.).

Двопартійна система впливає на створення парламент­ських фракцій у Палаті громад. Парламентська фракція, яка має більшість,, формує Уряд. До складу Палати громад вхо­дить опозиція її Королівської Величності, яка має офіційний статус і утворюється на основі партії, що здобула на виборах друге місце. Офіційна опозиція створює "тіньовий кабінет", який у разі приходу опозиції до влади може запропонувати альтернативну програму дій. У залі засідань місця опозиції розміщуються напроти місць урядової більшості. У палаті за партійною дисципліною наглядають так звані "батоги", які забезпечують явку всіх представників парламентських пар­тій, спостерігають за одностайністю голосування членів своєї фракції, ведуть переговори про досягнення компромісу з "батогами" інших фракцій.

Важливим структурним елементом Палати громад є пар­ламентські комітети, які утворюються для попереднього об­говорення законопроектів. Система комітетів досить розга­лужена: Комітет усієї палати, постійні, спеціальні, спільні комітети. Комітет усієї палати представляє собою Палату громад у повному обсязі та скликається для обговорення конституційних і фінансових питань. Постійні комітети по­значаються першими буквами латинського алфавіту — А, В, С тощо. Як правило, у палаті 7—8 таких комітетів, до складу яких входять 15—50 парламентарів. Форма постійних комі­тетів аналогічна схемі парламентських слухань. У таких ко­мітетах ретельно обговорюються законопроекти. Так, існу­ють: Комітет з розгляду публічних біллів, Комітет з делего­ваного законодавства, Комітет в європейських справах тощо.

Спеціальні комітети найчисленніші. Вони можуть фун­кціонувати на постійній основі, а можуть створюватися тіль­ки на час сесії. Наприклад, Комітет з відбору займається пи­таннями організації розгляду законопроектів і розподілу чле­нів Парламенту за комітетами, Комітет з аудиту виконує функції рахункової палати. Комітет з відшкодування вирішує проблеми відшкодування збитків, завданих діяльністю уряду тощо. Спільні комітети формуються на паритетних началах

 

Основи конституційного права Великобританії 281

обома палатами Парламенту з метою узгодження непорозу­мінь або компетенційних спорів з приводу законотворчої діяльності.

Для того щоб організувати роботу Палати громад, з чис­ла депутатів обирають голову Палати громад — спікера. Як правило, спікером стає найавторитетніший і старіший за кар'єрою депутат. Незалежність спікера забезпечується по­літичною нейтральністю, високою заробітною платнею та пенсією. Основне призначення спікера Палати громад — за­безпечення зв'язку між Палатою громад і Монархом. Спікер наділений дуже серйозними повноваженнями у сфері органі­зації роботи Палати. Під час дебатів він має право застосу­вати так звану процедуру "гільйотина" — у певний момент звестися на ноги, що означатиме закінчення дебатів. Він мо­же на власний розсуд визначити порядок виступів членів Палати, слідкувати за змістом їх промов. Спікер має право самостійно обирати час розгляду конкретних статей законо­проектів, запропонованих членами Палати. Така процедура у британському Парламенті дістала назву "кенгуру". Голова Палати громад визначає характер біллів (публічні, фінансо­ві, грошові тощо), що надає йому можливість впливати на процедуру і час проходження законопроектів у Парламенті. Відповідно до Акта про Парламент 1911 p., рішення спікера є остаточним.

Відповідно до статутного права, основна законотворча робота проходить у Палаті громад. Офіційно всі британські законопроекти (біллі) розподіляються за сферою регулюван­ня. Публічні біллі складають переважну більшість серед ін­ших біллів, які приймаються сучасним британським Парла­ментом. Вони регламентують сферу загальнонаціональних інтересів і встановлюють загальні нормативні приписи. За конституційною угодою ініціаторами публічних біллів мо­жуть виступати депутати Палати громад і депутати-члени Уряду. Законопроекти, що вносяться останніми, мають наз­ву "урядові біллі" та є пріоритетними серед інших при розг­ляді у Парламенті.

Члени Палати лордів володіють правом подання приват­них біллів, які найчастіше самі й розглядають. Також ініціа­торами внесення приватних біллів можуть бути місцеві орга­ни влади або групи осіб. Тому ці біллі поширюються на кон­кретну місцеву територію або регулюють правовий статус

 

 

Глава 17

окремих осіб. Сьогодні у зв'язку з поширенням делегованого законодавства роль приватних біллів значно зменшилася. Гібридні (hybrid bills) або змішані біллі встановлюють припи­си окремим особам, але певною мірою стосуються національ­них інтересів. У сучасній парламентській практиці гібридні біллі зустрічаються досить рідко.

Наявність у Парламенті проурядової більшості та обов'язкова належність до неї всіх міністрів призводять до домінування там урядових біллів (до 95% від загальної кіль­кості нормативних актів). Цікавим є й розподіл часу у Пар­ламенті для законодавчої ініціативи різних суб'єктів: з 5 днів на тиждень, коли відбуваються засідання, 4 належать урядо­вим біллям і лише один день присвячений прийняттю біллів окремих парламентарів.

Контроль за діяльністю Уряду є ще одним з найважливі­ших напрямів діяльності Палати громад і здійснюється відпо­відно до конституційного принципу відповідального правлін­ня. Парламентський контроль має публічний характер, поєд­нується з громадським контролем і інститутом політичної відповідальності правлячої партії на чергових виборах. Це досягається, зокрема, постійною трансляцією засідань Пала­ти громад. У Палаті громад застосовуються такі форми конт­ролю: усні запити; письмові запити (інтерпеляція); резолю­ція догани; вотум недовіри; функціонування спеціальних парламентських комітетів з нагляду за діяльністю кожного окремого міністерства та усього уряду в цілому; контроль парламентського уповноваженого зі справ адміністрації. На­приклад, відповідно до регламенту Палати громад, щоденне засідання (крім п'ятниці) починається з "години запитів". Щорічно до Уряду надходить близько 40 тис. усних запитів. Усі форми контролю, по-перше, дозволяють Уряду найбільш глибоко аналізувати існуючі проблеми, а по-друге, вдоскона­лювати діяльність органів влади.

Найстарішою прерогативою Парламенту є фінансова компетенція — прийняття бюджету та інших фінансових біллів. За конституційною угодою, фінансові біллі вносяться Урядом тільки до Палати громад. Як правило, прийняттю бюджету передує обговорення у профільному комітеті. Тому 1000-сторінковий бюджет обговорюється у Палаті громад 26 днів. Використовуючи різноманітні форми парламент-

 

Основи конституційного права Великобританії 283

ського контролю, Палата громад спостерігає за витрачанням державних фінансів.

Уряд. Згідно зі статутним правом, вищим органом вико­навчої влади у Великобританії є Монарх. Водночас на прак­тиці, за конституційною угодою, країною керує "Уряд її Ве­личності", в якому головну роль грає Прем'єр-міністр. Прем'єр-міністром призначається лідер партії, яка після ви­борів має більшість у Палаті громад. Він здійснює загальне керівництво Урядом, підтримує зв'язок між Монархом і Уря­дом, займає посаду Першого канцлера Казначейства, після парламентських виборів формує Уряд тощо.

Уряд Великобританії має досить своєрідну структуру: Кабінет (власне Уряд) та офіційний Уряд не збігаються. Ка­бінет існує на основі конституційної угоди та складається з 20—22 міністрів найважливіших міністерств, наприклад: Прем'єр-міністр, лорд-канцлер, канцлер казначейства, мі­ністри внутрішніх справ, оборони тощо. До Кабінету входить так званий "внутрішній кабінет" — неформальне об'єднання З—5 міністрів, які користуються довірою Прем'єр-міністра. Офіційний Уряд формується Прем'єр-міністром з депутатів правлячої партії у кількості близько 100 чоловік і складаєть­ся з чотирьох груп. До першої групи входять міністри, які займають ключові позиції і є членами Кабінету. Друга група — це міністри без портфелів, члени Уряду, які займають тради­ційні посади — лорд-голова Ради, лорд-охоронець печатки та інші. Міністри третьої групи називаються державними мі­ністрами та є заступниками у найбільших міністерствах. Четверта група складається з молодших міністрів, які при­значаються для забезпечення зв'язку між міністрами і Пар­ламентом.

У рамках Уряду створюють допоміжні органи — коміте­ти (секретаріати). Статутне право не встановлює їх назви і кількість. Як правило, вони формуються Прем'єр-міністром за напрямами діяльності Уряду. Наприклад, Комітет законо­творчості, Комітет оборони, Комітет зовнішньої політики то­що. Основне призначення таких комітетів полягає в інфор­муванні міністерств, забезпеченні контактів з Парламентом, підготовці документів тощо.

Відповідно до конституційної угоди, Уряд не збирається на засідання у повному складі, тому всі питання внутрішньої та зовнішньої політики вирішуються Кабінетом, який фак-

 

 

Глава 17

 

Основи конституційного права Великобританії 285

 

тично здійснює вищу виконавчу владу. Компетенція Кабіне­ту не залежить від його політичної орієнтації та була визна­чена ще в урядовій доповіді 1918 p.:

а) визначення політичного курсу держави, який затвер­

джується Парламентом;

б) реалізація контролю за виконанням актів Парламенту;

в) здійснення постійної координації діяльності органів ви­

конавчої влади.

У зв'язку з тим, що члени Кабінету є й членами Парла­менту, Уряд має можливість впливати на діяльність законо­давчого органу: складати порядок денний засідання палат Парламенту, визначати процедуру розгляду біллів, регулю­вати час проведення дебатів тощо.

З метою здійснення своїх функцій Уряд займається нор-мотворчою діяльністю. Акти Уряду можна розділити на дві групи:

а) акти підзаконного характеру;

б) акти делегованого законодавства, яких щорічно прий­

мається у 18 разів більше, ніж парламентських законів.

§ 5. Судова система

Незважаючи на численні судові реформи, на сучасному етапі британська судова система й досі залишастьса склад­ною і децентралізованою. У зв'язку з тим, що прецедентне право є суттєвою складовою частиною Конституції, система вищих судових інстанцій дуже розгалужена. Вищою судовою інстанцією в Об'єднаному Королівстві є Палата лордів, яка розглядає апеляції апеляційних інстанцій Англії та Уельсу, а також Шотландії (тільки з цивільних справ). Висновок Пала­ти лордів передається до відповідної апеляційної інстанції, яка формулює постанову відповідно до цього висновку.

Верховний суд Англії та Уельсу очолюється лорд-канцле­ром і складається з трьох самостійних судових установ — Апеляційного суду, Високого суду та Суду Корони. Судді Верховного суду призначаються Королевою довічно за реко­мендацією лорда-канцлера з числа баррістерів (юристів, що мають виступати виключно у вищих судових інстанціях).

Апеляційний суд складається з цивільного та криміналь­ного відділень та колегіально розглядає апеляції на постано­ви інших суддів. Високий суд має три відділення — королів-

 

ська лава, канцлерське та сімейне відділення. Відділення ко­ролівської лави у першій інстанції розглядає найскладніші цивільні справи та апеляції на вироки магістратських судів. Канцлерське відділення у першій інстанції заслуховує ци­вільні справи, пов'язані з власністю, банкрутством тощо. Сі­мейне відділення розглядає скарги на рішення магістрат­ських судів з усіх сімейних відносин.

У зв'язку із судовою реформою 1971 р. був утворений Суд Корони, який у першій інстанції за участю присяжних (в інших британських кримінальних судах присяжних не­має) розглядає найбільш серйозні кримінальні злочини, а тй-кож апеляції на вироки та рішення магістратських судів.

До категорії нижчих судів британської судової системи належать суди графств і магістратські суди. Суди графств (їх нараховується близько 350) є основними органами ци­вільного правосуддя, які у першій інстанції розглядають 90% усіх цивільних справ. Магістратські суди вирішують близько 98% кримінальних справ, але, якщо злочин особли­во серйозний, то справа передається до Суду Корони.

Поряд із судами загальної юрисдикції в Англії та Уельсі функціонують спеціалізовані суди (трибунали), які утво­рюються за галузевим принципом. Наприклад, Суд з розгля­ду скарг на обмеження свободи підприємців, промислові три­бунали тощо.

Судова система Північної Ірландії в основному аналогіч­на англійській. До вищих судів належать: Верховний суд, який включає Високий суд, Апеляційний суд і Суд Корони. До нижчих судів належать суди графств і магістратські суди. Що стосується судової системи Шотландії, то відносно англійської судової системи вона має значну самостійність. З кримінальних справ вищою судовою інстанцією є Високий суд юстиціаріїв, розташований в Единбурзі. Сесійний суд, розташований також в Единбурзі, є вищою судовою інстан­цією з цивільних справ. Важливу ланку в судовій системі Шотландії займають шерифські суди. Шерифи — це профе­сійні судді, які очолюють кожне з шерифств і розглядають кримінальні та цивільні справи. Нижчою інстанцією з кримі­нальних справ є окружні суди, в яких магістри або мирові судді розглядають малозначущі правопорушення. Судді шот­ландських судів призначаються на посади британським Мо-

 

 

Глава 17

нархом за рекомендацією державного секретаря зі справ Шотландії.

§ 6. Політико-територІальний устрій. Організація влади на місцях

Об'єднане Королівство Великобританії та Північної Ір­ландії являє собою унітарну державу, яка складається з Ан­глії, Уельсу, Шотландії та Північної Ірландії. Водночас, з мо­менту утворення та протягом існування цього союзу постій­ними є проблеми надання автономії Шотландії та Уельсу й незалежності Північній Ірландії. Такі проблеми пов'язані з досить суттєвою відмінністю даних регіонів у культурному, мовному, релігійному, економічному та інших аспектах. На­прикінці 90-х років лейбористський Уряд здійснив низку ре­форм регіонального управління, які стосувалися Шотландії, Уельсу та Північної Ірландії.

Першим кроком у напрямі надання автономії Шотландії та Уельсу було прийняття 1997 р. британським Парламен­том Акта про референдуми в Шотландії та Уельсі. За резуль­татами референдумів, 1998 р. британський Парламент прий­няв Акт про утворення Національної Асамблеї Уельсу та Акт про шотландський Парламент. Ці Акти регулюють основні питання організації та діяльності парламентів регіонів. На відміну від Уельсу, в Шотландії був сформований не тільки законодавчий, а й орган виконавчої влади. Законодавчий ор­ган влади Шотландії отримав повноваження у податковій сфері, яких не має Асамблея Уельсу. Крім того, Акт про шотландський Парламент встановлює право Парламенту приймати власне законодавство, тоді як законодавчий орган Уельсу приймає так зване "підпорядковане законодавство". Деякі англійські вчені називають Шотландську автономію політичною, а автономію Уельсу — адміністративною.

Що стосується правового статусу Північної Ірландії, то з 1922 по 1972 роки там діяв порядок під назвою "система сто-рмонта" (стормонт — двопалатний Парламент Північної Ір­ландії). Однак центральні органи влади Великобританії збе­рігали своє верховенство відносно державних органів Північ­ної Ірландії. Водночас, у зв'язку з боротьбою з тероризмом, 1972 р. була запроваджена "система прямого правління з Лондону". На сучасному етапі лейбористський Уряд перед-

 

Основи конституційного права Великобританії 287

бачає низку реформ щодо децентралізації влади у даному ре­гіоні: 2001 р. були сформовані стормонт і Уряд Північної Ір­ландії.

Територія Англії складається з 45 графств, причому Ве­ликий Лондон є окремою адміністративно-територіальною одиницею. У сільській місцевості низова адміністративно-те­риторіальна одиниця — прихід. Територія Уельсу складаєть­ся з 11 графств і 11 міст-графств, а у сільській місцевості графства поділяються на громади. У Шотландії утворені 32 територіальні одиниці місцевого управління, а низовою є громада. Територія Північної Ірландії розподілена на 6 графств, які поділяються на 26 округів.

На всіх рівнях адміністративно-територіального розподі­лу Великобританії місцева влада представлена органами міс­цевого самоврядування. У Великобританії діє автономна сис­тема місцевого самоврядування, за якою пряме підпорядку­вання за вертикаллю здійснюється в обмеженій формі. Сис­тема місцевого самоврядування Великобританії за вертикаллю включає дві ланки. Органи місцевого самовряду­вання здійснюють свої повноваження у рамках, визначених центральною владою. Члени місцевих рад обираються грома­дянами і здійснюють свою діяльність на безоплатній основі. Рада обирає з числа радників голову (у містах— мера). До компетенції місцевих рад належать питання місцевого зна­чення: дорожній рух, соціальне обслуговування, пожежна безпека тощо. Акти органів місцевого самоврядування — це, як правило, акти делегованого законодавства. Нормативні постанови регламентують загальнообов'язкові правила для певної території та затверджуються відповідним централь­ним урядовим відомством. За законністю таких постанов спостерігають судові інстанції.

У 1997 р. Великобританія підписала Європейську хартію місцевого самоврядування, що поставило питання про кон­ституційну реформу системи місцевого самоврядування. Лейбористський Уряд під керівництвом Е. Блера вже здійс­нив деякі заходи у цьому напрямі. Наприклад, у рамках кон­ституційної реформи 2000 р. відбулися вибори Міських збо­рів і мера Лондона.