В нормативных правовых актах многих государств предусмотрена процедура прекращения деятельности политических партий. Формальным основанием для этого признается решение о самороспуске партии, реорганизации, объединении или вхождении ее в другую партию, разделении на две или более партии. В то же время при наличии специально оговоренных в законодательстве причин соответствующий государственный орган имеет право принять собственное решение о лишении регистрации политической партии, временном или полном прекращении ее деятельности или даже роспуске и запрете партии. В Венгрии и Португалии достаточным юридическим основанием для такого решения считается, если численность партии снизилась ниже установленного уровня, в Канаде — если она нарушила положения своего устава, в Мексике, кроме того, если партия набрала на выборах менее 1,5% голосов или не назначила соответствующее количество вступающих в должность депутатов в состав избирательной коллегии.
Согласно законодательным актам ряда государств судебное решение о роспуске или запрете политической партии может быть принято в тех случаях, когда ее деятельность признается антиконституционной (Германия), противоречит принципам демократии или подпадает под положение о незаконных объединениях (Испания), не соответствует требованиям закона (Мексика, Венгрия), а также когда цели партии достигаются противоправными средствами или такими средствами, которые противоречат общественной морали или порядку (Португалия). Во избежание злоупотреблений властью в законодательстве России, Латвии и ряда других стран не допускается прекращение деятельности партий в период избирательных кампаний.
Специальное законодательство Болгарии и германии предусматривает возможность судебного обжалования решения о прекраще-
23. Государство и законодательство о по литических партиях
нии деятельности партии либо на коллегии по гражданским делам Верховного Суда или в административном суде. Однако рассмотрение такого иска не может служить основанием для отсрочки запрета. Первым официальным актом в России, фактически положившим начало политическим реформам, стал Высочайший манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г. Одним из последствий этого акта стало образование общественных объединений как легальных, так и нелегальных, в том числе новых партий. В 1905—1906 гг. образовались Конституционно-демократическая партия (кадеты), «Союз 17 октября» (октябристы), Прогрессивно-экономическая и Торгово-промышленная партии, Партия правового порядка, Трудовая народно-социалистическая партия, десятки других партий и организаций. Перед лицом растущей активности оппозиционных сил даже монархисты создали более 20 партий («Союз русского народа», «Союз русских людей», Русскую монархическую партию, Всероссийский союз земельных собственников, Совет объединенного дворянства).
Таким образом, в короткий срок по числу партий Российское государстве оказалось впереди многих государств мира. Это заставило Российское государство заняться разработкой специального нормативного акта, регулирующего деятельность общественных объединений. 4 марта 1906 г. государь подписывает «Именной Высочайший указ правительствующему Сенату о временных правилах об обществах и союзах». В соответствии с ним обществом признавалась группа лиц, действующих на некоммерческой основе для достижения общей цели, а союзом — объединение двух или нескольких таких групп.
Общества и союзы создавались в заявительном порядке без специального разрешения государственных органов. МВД предоставлялось право прекращать деятельность обществ и союзов, если признавалось, что она угрожает общественному спокойствию и безопасности. Указ предусматривал также деятельность обществ, преследующих политические цели, но с рядом дополнительных условий. В частности, не допускалась деятельность общества, которое «принимает особые меры для сокрытия своего существования или преследуемых им целей» либо управляется «учреждениями или лицами, находящимися за границей». При таких ограничениях значительная часть российских политических партий не только социалистической, но и либеральной ориентации не могли рассчитывать на получение официального признания и вынуждены были действовать нелегально или полулегально.
Согласно названию указа его действие имело временный характер — до принятия специального закона об обществах и союзах.
408 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях
Однако вплоть до 1917 г. неоднократные попытки подготовить подобный закон так ничем и не увенчались. Однако, допуская существование политических партий, Российское государство относилось к ним с некоторым недоверием и не собиралось предоставлять партиям каких-либо преимуществ по сравнению с другими общественными объединениями, прежде всего в избирательном процессе.
Новый закон о выборах Государственной Думы, изданный 11 декабря 1905 г. в разгар вооруженного восстания в Москве, не предусматривал самостоятельного участия политических партий в избирательных кампаниях. Все участвующие в выборах кандидаты должны были выступать как частные лица, хотя членам партий прямо и не запрещалось баллотироваться в качестве независимых депутатов. В партии широко использовали эту возможность для обеспечения своего представительства в парламенте. Так, в первой Государственной Думе, избранной в марте—апреле 1906 г., из 478 депутатов только 105 числились беспартийными. По политическому составу они распределялись следующим образом: кадеты — 179 депутатов, автономисты — 63 (сюда входили члены польского коло, украинской, эстонской, латышской и других национальных групп), трудовики — 97, октябристы — 16, социал-демократы — 18 депутатов. Среди депутатов не было представителей монархистов и черносотенцев. Представителями самой правой партии в Думе были немногочисленные октябристы. Более 35% состава депутатов Думы оказались кадетами, что позволило им занять в ней руководящее положение.
Учрежденная Государственная Дума фактически стала центром легальной борьбы общественных интересов, выразительницами которых являлись политические партии. Уже на второй день работы при выборах председателя Думы депутаты голосовали согласно принадлежности к одному из политических направлений - консервативному, либерально-оппозиционному или революционному. Тем не менее парламентская деятельность представленных в Думе партий формально никак не регламентировалась.
Ни в Положении об учреждении Государственной Думы, регулировавшем процедурные вопросы законодательного процесса, ни в Наказе думской деятельности, касавшемся организации ее внутренней жизни, не предусматривалось создания каких-либо самостоятельных партийных фракций или групп. В соответствии с этими документами вся парламентская деятельность сосредоточилась в специальных отделах и комиссиях. Определялось и минимально необходимое число депутатов, которые могли инициировать рассмотрение в Думе вопросов об отмене или изменении действующего закона или о принятии нового. Для этого требовалось подать на имя председателя Думы заявление, подписанное 30 депутатами. Та-
23. Государство и законодательство о политических партиях
кой же порядок был установлен и для обращений с запросами к правительству. Все это побуждало депутатов к объединению в партийные фракции и группы по политическому признаку.
Одним из главных пунктов противоречий законодателей с исполнительной властью и в самом депутатском корпусе стал аграрный вопрос. Обсуждались в основном два проекта, представленные фракциями кадетов и трудовиков. Первые в самом проекте предлагали дополнительно наделить крестьян землей за счет земель казенных, монастырских, удельных и земель, частично отчужденных от частных собственников за выкуп «по справедливой цене (но не по рыночной)». Проект трудовиков, выражавший крестьянские требования о земле, носил более жесткий характер. В нем предусматривалось отчуждение помещичьей земли, превышающей «трудовую норму», создание специального народного земельного фонда и введение уравнительного землепользования.
Правительство, не довольное поведением депутатов, опубликовало официальное сообщение по аграрному вопросу. В нем устанавливалось, что распространяемое среди сельского населения убеждение в необходимости проведения принудительного отчуждения частновладельческих земель признается Правительством совершенно неприемлемым. В ответ на это Государственная Дума приняла решение выработать текст своего контробращения к народу. Государь не стал ждать этого обращения и 9 июля 1906 г. выпустил Высочайший манифест «О роспуске Государственной Думы и о времени созыва таковой в новом составе».
Вторая Государственная Дума по своему составу оказалась более левой. Это объяснялось неослабевающим накалом общественного движения в государстве. В Думу было избрано 518 депутатов, в том числе 54 представители правых (монархистов и октябристов), 98 — кадетов, 76 — автономистов, 104 — трудовиков, 16 — народных социалистов, 37 — эсеров, 66 — социал-демократов и только пять — беспартийных. Состав Думы свидетельствовал о большей поляризации депутатского корпуса и об усилении в ней обоих флангов: левого (222 депутата вместо 115 в первой Думе) и правого (54 депутата вместо 16). Такое положение не устраивало Правительство. России ждать от Думы конструктивной работы в пользу самодержавия не приходилось. Сразу после созыва Думы Правительству было понятно, что Думу придется вскоре распустить.
Главным вопросом в работе второй Государственной Думы был по-прежнему вопрос о земле. Особую остроту его обсуждению придавало то, что начало работы Думы совпало с очередным приливом революционных выступлений крестьянства. Правые депутаты (мо-
410 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях
нархисты и октябристы) выступили в поддержку политики Правительства, т.е. были против какого-либо отчуждения помещичьей земли. Позиция кадетов в аграрном вопросе стала более правой, нежели в первой Думе. В новом проекте аграрной реформы они во многом отступили от своих предыдущих требований.
Большая часть кадетских депутатов положительно отнеслись к заявлению Правительства и готовы были поддержать политику власти. Но социал-демократы, трудовики, эсеры и народные социалисты приняли решение выступить в Думе по аграрному вопросу с требованием проведения принудительного отчуждения Частновладельческих земель и немедленной отмен всех столыпинских аграрных указов. Воплотить в жизнь это решение левым депутатам не удалось.
Правительство решило распустить Думу, обвинив социал-демократическую фракцию в подготовке заговора для низвержения законной власти в государстве. 3 июня 1907 г. полиция арестовала большую часть членов социал-демократической фракции. Утром того же дня был опубликован манифест «О роспуске Государственной Думы, о времени созыва новой Думы и об изменении порядка выборов в Государственную Думу».
Избранная по новому избирательному закону третья Государственная Дума оказалась правее двух предыдущих: 50 депутатов представляли крайне правые партии, 97 — умеренно правых и националистов, 154 — октябристов и примыкающих к ним, 28 — «прогрессистов», 54 — кадетов, 14 — социал-демократов, 11 — трудовиков.
Хотя Дума просуществовала до июня 1912 г., т.е. почти полный срок отпущенных ей полномочий, она находилась в постоянной конфронтации с Правительством. Острые конфликты возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по крестьянскому вопросу, об отношении к национальным окраинам и др. Несмотря на сугубо сословный характер и отсутствие реальных полномочий, Дума по инициативе партийных фракций много занималась вопросами просвещения народа, культурного и национального развития, уделяла немалое внимание социальной защите малоимущих слоев населения.
Тем не менее 1912 г. была избрана четвертая Государственная Дума. Среди 442 депутатов оказалось больше правых, умеренно правых и националистов. Перевес в Думе опять получили две проправительственные группы депутатов — правооктябристская и ок-тябристско-кадетская. Первые сессии Думы прошли до начала Первой мировой войны и были посвящены обсуждению и принятию законопроектов, направленных на укрепление основ государствен-
23. Государство и законодательство о политических партиях
ного строя — законов и иных актов о безопасности, об обороне, о полиции, об обеспечении судов, о тюрьмах и др.
Весной 1915 г. состоялась сессия Государственной Думы, где рассматривался вопрос об утверждении военных кредитов. Правые партии полностью поддержали политику Правительства. Октябристы, кадеты и националисты выступили с критикой Правительства и потребовали создания «правительства доверия», т.е. правительства, пользующегося доверием всех правых партий. Позднее вокруг этого требования в Думе сложился так называемый Прогрессивный блок из 235 депутатов. Однако государь на уступки думских депутатов не пошел.
В начале 1917 г. на волне нового революционного подъема лидеры буржуазно-помещичьих партий вновь ставили перед императором вопрос об изменениях в составе Правительства. Однако и на этот раз он не внял этим предложениям и 26 февраля 1917 г. своим указом распустил Государственную Думу. Она продолжала еще некоторое время существовать, хотя на сессии больше не собирались.
Так закончился первый поход российских политических партий «в государственную власть». Несмотря на конфликты между официальной властью и политическими партиями, они в лице своих думских представителей сыграли заметную роль в становлении российского парламентаризма, создании предпосылок для формирования нового государства и правового гражданского общества. Благодаря парламентской деятельности политических партий многообразные общественные интересы получили возможность открыто заявить о себе на уровне государственной политики и тем самым влиять на механизм государственной власти.
Возросшая из социальных противоречий февральская революция заметно изменила условия деятельности и правовой статус политических партий. Из «конфликтующих элементов» с государственной властью они превратились в главных действующих лиц политической жизни, призванных возглавить стихийный поток революционной активности восставшего народа. Новое политическое положение нашло отражение в нормативных правовых актах. Уже 12 апреля 1917 г. Временное правительство принимает постановление «О собраниях и союзах», в котором провозглашалось, что все без исключения российские граждане имеют право без особого на то разрешения образовывать общества и союзы в целях, не противоречащим уголовным законам. Тем самым снимались всяческие ограничения на создание общественных объединений, включая партии. Следующая новация этого акта состояла в установлении судебного порядка регистрации и ликвидации общественных объединений, что было довольно прогрессивным шагом для того времени.
412 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях
Революция открыла более широкие не только правовые, но и политические возможности для развития многопартийности на основе плюрализма. В первый состав Временного правительства, образованного 2 марта 1917 г., были включены два октябриста, четыре кадета, два прогрессиста, трудовик, промышленник. С усилением социалистических партий их представители тоже были включены в Правительство. В мае в состав Временного правительства уже входили два эсера, два меньшевика, трудовик, народный социалист.
Однако новые задачи и возможности оказались по силам далеко не всем политическим партиям. Большинство партий революция застала врасплох. В решающий момент они оказались не готовы к тому, чтобы разумно распорядиться доставшейся им политической властью. Это видно на примере буржуазных партий, которым, казалось бы, самой судьбой было уготовлено стать наследниками монархии. Так, октябристы после февраля 1917 г. окончательно утратили влияние как политическая сила и вынуждены были уступить свое представительство интересов буржуазии кадетам, хотя отдельные видные члены «Союза 17 октября» входили в состав Временного правительства. Что касается кадетов, то, оказавшись после свержения императора у руля управления государством и на первых порах возглавляя Временное правительство, они не пытались решить ни одной из жизненно важных проблем, Из страха перед активностью масс главную свою задачу кадеты видели в том, чтобы остановить разрастание революции, не допустить к власти нарождающиеся органы политической самоорганизации народа — Советы. В конечном счете революционно настроенные массы отвернулись от кадетской партии, что и определило ее поражение в октябре 1917 г.
В состоянии растерянности перед лицом бурных событий оказались и многие социалистические партии, прежде всего меньшевики и эсеры. Хотя и те, и другие располагали мощной общественной поддержкой и преобладающим влиянием в Советах разных уровней, занимали руководящие посты во всех коалиционных составах Временного правительства, но идейная зашоренность, догматическое следование теоретическим поступкам не позволили им воспользоваться этими возможностями в интересах революции. Оставаясь правоверными социалистами, эсеры и меньшевики считали, что Россия еще не созрела для социализма и на данном этапе стоит задача упрочения и развития буржуазно-демократического строя на основе широкой коалиции всех прогрессивных сил общества. Они уповали на учредительное собрание, которое, по их мнению, должно было окончательно решить вопрос о власти. Свою же роль по отношению к этой власти меньшевики и эсеры видели в том, чтобы
23. Государство и законодательство о политических партиях
оказывать на нее постоянное давление, побуждая к дальнейшим шагам по пути демократических преобразований.
В отличие от правосоциалистических партий активную позицию, нацеленную на всемерное развертывание инициативы восставших масс и установление новой власти, заняли большевики. Они исходили из того, что острота классовых противоречий в стране, массовый характер борьбы за социальную справедливость делают возможным и необходимым перерастание буржуазно-демократической революции, давшей власть в руки буржуазии, в революцию социалистическую, призванную увенчаться диктатурой рабочего класса. В соответствии с этим выводом ставится вопрос о передаче власти Временным правительством Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Под этими лозунгами большевики смогли сплотить и повести за собой широкие массы трудящихся.
В ночь на 25 октября 1917 г. Временное правительство было низложено. Вечером того же дня второй Всероссийский съезд Советов, признав этот факт, провозгласил установление власти Советов и образовал правительство — Совет Народных Комиссаров (СНК) во главе с В.И. Лениным. Съезд Советов был многопартийным по своему составу: из 649 депутатов 390 представляли большевиков, 160 — эсеров, 72 — меньшевиков-интернационалистов. В состав избранного съездом ВЦИК вошли 62 большевика, 29 левых эсеров, шесть меньшевиков-интернационалистов, три представителя Украинской социалистической партии, эсер-максималист.
Однако воспользоваться возможностями своего положения для отстаивания интересов шедших за ними трудящихся масс большинство делегатов от умеренных социалистических партий не захотели. Они не согласились с оценкой итогов октябрьского восстания, квалифицировав его как незаконный правовой заговор, осуществленный «партией большевиков именем Советов за спиной всех других партий и фракций», и покинули съезд.
В результате слома старого государственного аппарата политические партии вступили в период острого политического соперничества, являвшегося, по существу, борьбой за выживание. Большинство из тех, кто совсем недавно видели себя вершителями судеб государства, не смирились с диктатом большевиков и вынашивали планы их насильственного устранения от власти. И большевики как правящая партия, не желая делиться доставшейся властью, вынуждены были принимать меры по подавлению сопротивления своих политических противников, вплоть до арестов и физического террора и уничтожения. Первой жертвой в этой непримиримой борьбе пала партия кадетов.
414 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях
28 ноября 1917 г. планировалось открытие учредительного собрания. Однако результаты выборов в собрание оказались столь неожиданными для большевиков, что они решили перенести его созыв на более поздний срок, рассчитывая путем частичных перевыборов и подтасовок изменить соотношение сил в составе депутатов. С таким решением, естественно, не согласились кадеты, эсеры и меньшевики. В ответ на намерение оппозиции открыть учредительное собрание 28 ноября СНК принимает ленинский Декрет «Об аресте вождей Гражданской войны против революции», в котором кадетская партия объявлялась «партией врагов народа». Это был первый правовой акт новой власти, имевший целью поставить политическую оппозицию в стране вне закона и единолично править. И началось преследование всех, кто был не с большевиками.
Период 1918—1920 гг. стал последним в судьбе большинства политических партий, откровенно враждебных большевикам. Так, кадеты, которые еще с октября 1917 г. встали на путь вооруженной борьбы с большевизмом, все это время неизменно оказывались в ближайшем окружении руководителей Белого движения, обеспечивая их идеологическую и политическую поддержку. И по мере того как эти руководители один за другим терпели поражение, все больше кадетов вынуждены были искать себе убежище в других странах. К лету 1920 г. почти все авторитетные лидеры кадетской партии во главе с Милюковым перебрались за границу. С потерей родины завершилась и 15-летняя история партии кадетов.
Что касается меньшевиков и эсеров, то реальная угроза завоеваниям революции со стороны белогвардейских армий и иностранных интервентов заставила их пересмотреть свои идеологические установки и занять более конструктивную позицию по отношению к советской власти. Как партии социалистической ориентации они не могли не признать исторической значимости осуществленного под руководством большевиков слома старой буржуазной государственной машины и утверждения народовластия в форме Советов рабочих и крестьянских депутатов, ликвидации крупной частной собственности на землю и основные средства производства в промышленности. Но в вопросах этапов и методов проводимых преобразований, степени вовлеченности трудящихся в управление общественными делами они по-прежнему расходились с большевиками, выступая за расширение политической демократии и дополнение ее демократией хозяйственно-экономической и социальной.
Попытки меньшевиков и эсеров выработать единую тактическую линию по отношению к большевикам результатов не дали. Эсеры хотя и прекратили вооруженную борьбу, но надежд вновь побороться за власть не оставили. Меньшевики же рассчитывали
23. Государство и законодательство о политических партиях
использовать призрачные возможности легальности для расширения влияния в рабоче-крестьянских массах и укрепления своих политических позиций. В итоге надежды и тех, и других не оправдались, а от их разобщенности выиграли только большевики, которым объединенная социалистическая оппозиция была совершенно ни к чему.
В сложном положении оказались левые эсеры. Большевики не простили им событий 6 июля 1918 г. Несмотря на готовность большинства членов Партии левых социалистов-революционеров к сотрудничеству с Советами, они испытывали постоянный прессинг со стороны властей и к началу 1920 г. фактически распались на несколько самостоятельных организационных структур.
Окончание Гражданской войны и переход к нэпу породил в обществе надежды на либерализацию большевистского режима, своеобразный политический нэп. Однако победа в войне ничего не изменила в существе власти. Ее основа — монопартийная диктатура оставалась нетронутой, что проявилось в стремлении взять под контроль или подавить всякие проявления общественной самостоятельности, тем более инакомыслия.
В период 1922—1924 гг. принимаются нормативные акты, на долгие годы определившие весьма жесткий порядок создания и регистрации общественных объединений: постановление Президиума ВЦИК РСФСР «О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений и о регистрации этих организаций» (июнь 1922 г.), постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и о порядке надзора над ними» (август 1922 г.), утверждение ВЦИК РСФСР Инструкций по регистрации обществ, союзов и объединений и по выдаче разрешений на созыв и собраний различных организаций, союзов и объединений (август 1922 г.), постановление ЦИК и СНК СССР «О порядке утверждения уставов и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, распространяющих свою деятельность на территорию всего Союза ССР, и о надзоре на ними» (май 1924 г.).
В соответствии с этими актами вводилась усложненная двусту-пенчатая процедура юридического признания общественного объединения — утверждение его устава и собственно регистрация объединения. Эти функции возлагались на НКВД и соответствующие органы губернских исполкомов. НКВД поручалось также строгое наблюдение за законностью функционирования объединений, их финансовой и хозяйственной деятельностью. В случае обнаружения противоречий Конституции РСФСР и законам или отклонения от
416 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях
23. Государство и законодательство о политических партиях
своих уставов органам НКВД предоставлялось право принимать решение о приостановлении деятельности объединений или об их закрытии. Таким образом, в стране вводился строгий тотальный контроль над деятельностью общественных организаций и союзов, ставивший их, по существу, в зависимость от государства.
Характерно, что в нормативных актах не было даже отдаленного упоминая о политических партиях. И это не случайно. Отсутствие правового регулирования должно было означать отсутствие и самого вопроса, что вполне вписывалось в политику большевиков по устранению любых противников своей монополии на власть. Наоборот, наступление на остатки оппозиционных политических партий, в самом существовании которых усматривалась определенная политическая конкуренции, в годы нэпа приобрело более последовательный и целенаправленный характер. Уже в конце 1920 — начале 1921 г., особенно в связи с вооруженными выступлениями в Кронштадте и Тамбовской губернии, по всей стране были арестованы тысячи меньшевиков, эсеров, анархистов и представителей других партий. В июне 1921 г. по поручению Ленина руководство ВЧК подготовило план ликвидации политической оппозиции. В нем предусматривалось, в частности, продолжить систематическую работу по «разрушению аппарата партий», а также осуществить «массовые операции» против них «в государственном масштабе».
